農(nóng)民的成員權與集體經(jīng)濟組織的團體制度密切相關，只有將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造成獨立的民事主體，才能構建科學、合理的成員權制度。同時，相異的團體性質也存在共性的成員權機理，包括意思表達程序、資格確認方式等?，F(xiàn)階段，應先確定成員權制度的基本內容，逐步將其改造成基本的民事權利，以完成對農(nóng)民權益最周延的保護。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權利制度實現(xiàn)的理論意義
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是我國社會經(jīng)濟生活中一類較為特殊的團體組織，一方面它的形成有著自身的歷史軌跡，迥異于傳統(tǒng)大陸法系中的經(jīng)營性團體;另一方面，作為一種國家政權基礎的經(jīng)濟表現(xiàn)形式，其在整個構造和實踐中又不可避免地會受到意識形態(tài)及公權力的影響。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中，有兩類問題比較突出，一是作為成員的農(nóng)民，在組織內獲得的實體權利易受侵害。這種侵害，既可能來自集體內部的其他成員，也可能來自集體外的第三人，甚至是集體組織本身。二是農(nóng)民作為集體成員的成員意志無法有效表達，集體組織對外所形成的集體意志有時不能代表多數(shù)成員意志，缺乏有效的意志表達渠道，使得部分成員需要用一些無奈而又非理性的方式表達訴求。農(nóng)民權利易受侵害、集體意志無法有效形成，既與當下的社會政治經(jīng)濟條件、司法環(huán)境相關，也與農(nóng)民作為集體成員的主體地位不能彰顯、成員權制度沒有完善密切相關。
事實上，成員權是農(nóng)村集體所有制中農(nóng)民所應享有的一項重要基礎性、資格性權利，是農(nóng)民在集體內獲得生存和發(fā)展的前提，也是農(nóng)民獲得土地保障的依據(jù)，其重要性不言而喻。但我國現(xiàn)行立法并未對成員權給予足夠重視，在理論研究上，主要關注成員權作為私法權利所具有的普適性特征，而沒有對形態(tài)相異的團體的成員權在構造上的特性進行考察。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權利在制度實現(xiàn)中出現(xiàn)的問題
為深入了解農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員現(xiàn)狀，為理論及立法研究提供現(xiàn)實基礎，“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度研究”課題組于2010年7~8月對全國12個省72個村近千名農(nóng)戶、村干部進行問卷、訪談，通過對問卷數(shù)據(jù)和訪談筆錄的整理、歸納，總結實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員權利的一些基本特征及問題。
集體經(jīng)濟組織缺乏獨立性，其職能被其他組織形態(tài)所覆蓋，實際代行效果因地而異，但私法屬性普遍難以彰顯。從我們調查的總體情況來看，73.1%的受訪者認為其所在村的集體經(jīng)濟組織沒有獨立于村委會。其中，多數(shù)省份的受訪地區(qū)都沒有成立專門的集體經(jīng)濟組織，而是由村委會統(tǒng)一行使村集體的各項職能，亦即不存在獨立的組織形態(tài)。村委會僅是村民自治組織，其職能范圍有限，但現(xiàn)實中其實際擔當?shù)氖且患壔鶎诱慕巧?。這一角色的錯位使得各村村委會在管理上經(jīng)常捉襟見肘，同時也不得不承擔開支龐大的壓力。而在村委會代行集體經(jīng)濟組織職能的情形，因職能混同會導致私法主體受到公共權力的影響，而無法理性、妥當?shù)貨Q定自身事務。
集體經(jīng)濟組織的組織形式與其經(jīng)營事項的復雜程度關系密切，組織形式應當因地制宜，各取所需，不能一概而論。如果經(jīng)營事項單一、財產(chǎn)構成簡單，或者以農(nóng)戶分散經(jīng)營為主，村集體沒有統(tǒng)一經(jīng)營土地，則沒有必要成立專門的經(jīng)營組織，可以考慮由村民委員會或村民小組來行使，這樣既便于集體財產(chǎn)的統(tǒng)一管理，又精簡了組織機構，節(jié)省了人力資源成本。相反，如果村集體有自己的經(jīng)營實體，則需要專門的經(jīng)營組織機構。經(jīng)營組織的職能是創(chuàng)造利潤，壯大村集體的經(jīng)濟實力，從而為集體成員謀取福利;而村委會作為公共事務管理組織，其職能是為村民提供一個良好的公共生活環(huán)境，這與經(jīng)營職能顯然是有分別的。在這種情況下，有必要將兩種職能區(qū)分，使得兩個組織各司其職，更好地為村民服務。同時，對農(nóng)村村集體經(jīng)營性組織的立法應當及時跟進，以滿足現(xiàn)實之需，特別是土地合作社和股份合作制企業(yè)這兩類經(jīng)營形式，立法的空白顯然不利于該種組織形式的健康有序發(fā)展。
對農(nóng)村集體經(jīng)濟、集體經(jīng)濟組織的界定，理論與實踐脫節(jié)，缺乏指導集體經(jīng)濟組織科學構建的理論基礎。改革開放以后，農(nóng)村社會的土地經(jīng)營制度發(fā)生了重大變更，但在理論定性上仍沿用計劃經(jīng)濟時期的概念，理論滯后性較為明顯。現(xiàn)階段，“統(tǒng)一經(jīng)營”已不是集體經(jīng)濟組織的本質特征。集體經(jīng)濟與集體經(jīng)濟收入是兩個概念，雖然將土地分散給農(nóng)戶家庭經(jīng)營，集體不再享有收益，但不能因此稱沒有集體經(jīng)濟，集體土地仍在經(jīng)營，收益只是經(jīng)濟形態(tài)的一方面。家庭的經(jīng)營權是集體所有權之上衍生的他物權，權利來源在于所有權，只是經(jīng)營方式不同，仍屬于集體經(jīng)濟分配過程中的范疇，集體與成員之間如何收益只是分配方式的問題，在農(nóng)業(yè)稅取消之前，村集體也有提留。集體經(jīng)濟與合作經(jīng)濟亦不同，合作經(jīng)濟在所有制上可以為個人所有，集體經(jīng)濟則排斥成員個體對份額的分割和所有。
集體經(jīng)濟組織成員資格普遍以“戶籍”作為形式標準，實質標準欠缺的現(xiàn)象較為普遍。對于取得集體經(jīng)濟組織成員資格的標準，97%的受訪者選擇其所在村將“有村集體所在地戶籍的村民及其子女”視為集體經(jīng)濟組織成員，即以“戶籍”作為成員資格確定的依據(jù)。而對于“遷入小城鎮(zhèn)落戶但未享受城市生活保障且未放棄成員資格的”的原村民，僅有38.6%的受訪農(nóng)戶所在的村集體仍將此種情形作為集體成員對待;而對于“退出原集體經(jīng)濟組織的本組織成員的配偶”，則有58.6%的受訪農(nóng)戶表示其所在的村會接納此種情形的人為村集體成員。不少未作此選擇的農(nóng)戶追問，要看戶籍是否遷入，僅僅是婚嫁到本村還不夠，還應遷入戶籍才能被視為本村集體成員。這說明“戶籍”標準仍是農(nóng)村現(xiàn)實中的主流標準，取得村集體所在地戶籍就當然獲得村集體成員資格。
村集體成員資格確立的寬嚴程度與能分享的成員利益多少關系緊密，而在一些名村，經(jīng)濟利益作為一種核心利益逐漸與其他具有成員權屬性的利益相分離，使之漸呈差異性構造格局。我們在調研中發(fā)現(xiàn)，越是經(jīng)濟發(fā)達的村集體，成員利益分配的矛盾就越突出，主要表現(xiàn)在固有成員對新成員的排斥。有些受訪村集體，如東莞市長安鎮(zhèn)烏沙村將集體經(jīng)濟利益轉化為股權，并以此作為成員分配利益的基礎。同時，固化股權享有者身份，使之成為不能轉讓的財產(chǎn)權，從而排除了新成員對經(jīng)濟利益的分享。這種成員權被稱為集體經(jīng)濟組織成員權，而不能分配經(jīng)濟利益的成員則作為村集體成員，僅獲得生存保障或政治選舉的權利。接受村民委員會管理的外來居民作為社區(qū)成員，雖然沒有分配經(jīng)濟利益或獲得生存保障，但卻因使用社區(qū)公共資源、設施，從某種程度上說，也分享了一定的成員利益。可見，一個村集體的經(jīng)濟迅速發(fā)展，工商業(yè)的興起，必然會使得經(jīng)濟、政治、文化生活等各種職能的差異性得以凸顯，并在客觀上促成了職能的分離，故行使不同職能的集體組織所對應的成員權內容也就各不相同。
成員權利享有狀況仍不樂觀，不少權利缺乏有效的實現(xiàn)機制。從課題組的問卷情況反饋來看，認為作為集體成員應當享有“選舉、監(jiān)督、罷免集體經(jīng)濟組織管理者”、“參與集體事務表決”、“對侵害集體利益的行為提起訴訟”三項程序性權利的受訪農(nóng)戶分別為96.8%、94%、78.2%，與之相對應的是實體成員權利的享有意愿普遍低于程序性權利，選擇比例多在90%以上，其中希望享有“分配自留山、自留地”權利的農(nóng)戶最少，僅占63%;“承包集體土地”和“依法申請宅基地”兩項最為基礎的成員權利也只有84.5%和82.6%，位于“參與集體盈利分配”和“從集體獲得社會保障補貼”等權利之后。造成這一差異的主要原因可能是農(nóng)民自益性成員權利的享有意愿受制于一定的經(jīng)營方式，如不少受訪村集體的自留地(山)已經(jīng)作為承包地(山)重新進行了分配，自留地(山)與承包地(山)的差異逐漸消解，有的地方甚至已經(jīng)沒有了自留地(山)，這無疑影響了農(nóng)戶選擇此項權利的意愿。而在一些以工商業(yè)或集體統(tǒng)一經(jīng)營興村的地方，已經(jīng)沒有了“承包集體土地”這一經(jīng)營方式，故而作此選項的農(nóng)戶也會相應減少。因此，權利享有與權利實現(xiàn)并非完全等同，后者還受到資源條件、經(jīng)營制度等客觀因素的影響。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權利實現(xiàn)的制度完善
重新定義農(nóng)村集體經(jīng)濟與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織概念，使集體經(jīng)濟組織回歸私法主體。集體經(jīng)濟以生產(chǎn)資料集體所有為基礎，所進行的社會物質生產(chǎn)、分配、交換和消費的活動過程。集體所有制是集體經(jīng)濟的核心特征，即一定的財產(chǎn)的所有權形態(tài)必須是超越成員個人、且由全部成員共同組成的集體。在家庭分散經(jīng)營實施后，除土地外，生產(chǎn)工具逐步成為成員家庭財產(chǎn)，因此再將生產(chǎn)資料集體所有作為集體經(jīng)濟的核心要素顯然已與實踐不符。而集體所有制落實到財產(chǎn)的那一層面，其底線的確定是界定集體經(jīng)濟的關鍵。這必須從集體經(jīng)濟的內部結構和運作機理來思考。集體經(jīng)濟的目的是防止特定財產(chǎn)成為個人私有財產(chǎn)，從而形成一部分人失去財產(chǎn)、一部分人聚集財產(chǎn)的失衡局面，其本質是為保障社會公平、防止財產(chǎn)配置的兩級分化。故而需設定超越個人的團體組織，使其成為特定財產(chǎn)的唯一所有權人。
厘清集體成員權和集體所有權的關系。農(nóng)民集體所有權是以集體為主體單位所享有的排他性物權，就其主體性而言，集體是由眾多成員組成，成員是集體的人格要素。但與傳統(tǒng)民法中由社員組成的團體法人不同，在農(nóng)民集體這種形態(tài)下，農(nóng)民作為成員與集體財產(chǎn)，特別是集體土地，有著更為直接、密切的聯(lián)系。這集中表現(xiàn)在集體所有權之上所構建的農(nóng)民成員的用益物權體系，這一權利體系通過身份制度將集體利益限定并分配于成員之間，使成員直接占有、使用并受益集體財產(chǎn)。
雖然在集體所有權中，集體與成員密不可分，并較一般的團體法人和成員之間有著更為緊密的聯(lián)系，但二者仍然是兩種獨立的權利，不可混為一談。從主體利益來看，集體有著相對獨立于成員的集體利益。雖然集體利益最終會轉化為成員利益，但集體利益并不必然與每個成員利益相一致。成員是眾多有著不同利益訴求、行為意識和識別能力的農(nóng)民，其個體利益具有分散化和差異性特點，這必然使成員權在表現(xiàn)形式上更具體、多元。但集體利益則是概括、統(tǒng)一的共同利益，其著眼于成員整體，而非某一成員個體。因此，成員權制度的構建固然應以農(nóng)民個體權利為出發(fā)點，但必須在集體所有權的框架內展開。同時，集體一旦有了相對獨立的利益訴求和組織機構，也可能擺脫成員或被其他主體不當控制而恣意妄為，此時成員權制度又反過來成為一種制約力量，約束集體的行為，使其能夠始終以成員整體利益為宗旨。
確立集體成員的自然人主體形態(tài)。集體經(jīng)濟組織成員主體形態(tài)的取舍，是構建成員權制度需要首先解決的問題。在現(xiàn)行的法律制度下，農(nóng)民集體是以“戶”為成員單位進行集體利益的分配，但“戶”并不是一個嚴格的法律術語，也非明確的主體形態(tài)?！皯簟北旧硎且粋€模糊的概念，立戶和分戶的標準和界限如何確定，在實踐操作中并沒有統(tǒng)一的標準，法律上更是難以規(guī)制。不少村集體多以風俗習慣來判斷，也有的通過戶籍登記來判斷，一旦涉及集體利益分配或家庭財產(chǎn)繼承①時，極易引發(fā)糾紛。同時，雖然在“增人不增地、減人不減地”的土地政策下，以戶為成員單位尚可以維持一定的分配穩(wěn)定性，但新增成員的權益如何保障則成為問題。相較之下，建立以自然人為單位的成員主體更為合理。首先，自然人作為民事主體，其概念確定，其身份易于識別，即使要對特定成員的身份利益予以限定或給予特殊福利(如未成年人、喪失勞動能力的人)也易于操作;其次，將成員權賦予自然人也可以更好的保障每個個體的權益，使集體的公平性、保障性得以體現(xiàn);最后，通過自然人成員與集體的直接聯(lián)系狀態(tài)，也可以減輕家庭的負擔，變家庭保障為集體保障，體現(xiàn)社會主義公有制的優(yōu)越性。同時，這也是壯大集體經(jīng)濟的一個有力理由。
確定集體成員身份的實質標準。在以往身份較為固定的農(nóng)村社區(qū)，集體成員的邊界是比較清晰的：成員以特定地域為界，以共同生活勞作為軸，以自然繁衍為基礎，構成了單一的農(nóng)村社區(qū)，加之農(nóng)業(yè)集體化時期所固化的活動領域，也就不存在資格認定問題。但隨著農(nóng)村人口的多向流動及頻繁穿插，成員身份的穩(wěn)定狀態(tài)受到?jīng)_擊，雖然集體的地域邊界仍很清晰，但固有成員和各種社區(qū)新成員在利益享有上的差異使得農(nóng)村社區(qū)在成員結構上形成一種差序狀態(tài)。同時，隨著集體內部身份分配利益增重，新成員的增加意味著減少原有成員的利益份額，故在存在既有成員排斥新成員加入的動因的情況下，成員間利益分配的緊張態(tài)勢，必然會使成員資格認定問題日趨尖銳和突出。
在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行后，“共同勞動”被分散經(jīng)營所取代，農(nóng)民流動性的加強打破了原有的“地域”限制，唯有“戶籍”仍作為區(qū)分保障對象與否的標準，這與其說是集體經(jīng)濟組織自身的特征，不如說是國家政策的要求使然。但隨著集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟職能的加強、參與市場訴求的提高，其私法主體的性質亦在逐步還原。在這種背景下，成員意志的重要性開始凸顯。這從課題組的調研數(shù)據(jù)可以看出，選擇“依據(jù)其他條件，經(jīng)成員大會決議接納為成員的”作為成員資格取得標準的占受訪者的65.7%，可見，成員意思在確認新成員資格時開始發(fā)揮了作用?，F(xiàn)階段是否將決定權完全交給成員自治尚有疑慮，集體固有成員本身就屬于利益中人，完全由集體對成員資格進行認定，很難保證制定標準的公正合理。從課題組的調研數(shù)據(jù)來看，絕大多數(shù)受訪農(nóng)戶(87.7%)表示應當由立法明確規(guī)定成員資格得以變更的標準，這樣最為公平且具有可操作性。且集體經(jīng)濟組織保障職能尚在，“對農(nóng)村土地之所以采取集體所有的行使，就是為了保障每一個農(nóng)村居民平等地獲得生存保障的資源。這是集體所有制土地的基本功能”。②但集體畢竟是一個獨立的民事主體，完全排除其自治能力，無異于剝奪了其意思表達的權力，這也與私法自治的理念不符。因此，采取國家強制規(guī)定與村民自治相結合的方式較為妥當，在“成員大會決議”和事實因素之間達致一個平衡：賦予村集體在一般情況下可根據(jù)本村實際，通過成員大會接受或排除某一個人成員身份的權利，但以需要特殊保護的個體利益為限。
完善成員權的司法救濟制度。在《物權法》頒布以前，涉農(nóng)的司法解釋往往以“集體和成員的關系屬于不平權關系，集體內部事務不屬人民法院管轄”為由剝奪農(nóng)民的訴權。因此，在賦予農(nóng)民充分的實體權利的同時，還要保障其訴權能得以實現(xiàn)。為此，我們認為可從以下方面予以完善。第一，放開訴權限制，減少甚至杜絕政府終局處理的情形，將農(nóng)民成員和集體私法關系下的平權糾紛都納入民事訴訟中來，給農(nóng)民以暢通的救濟渠道。第二，建立對集體經(jīng)濟組織行為進行適度司法審查的制度，這種審查既要從程序合法性審查，也要從公平正義的角度來審查，但同時要注意集體和個人利益相協(xié)調的關系。第三，在建立成員自益訴訟的同時，還要建立成員的派生訴訟，使成員可以對侵害集體利益的行為尋求司法救濟。當然，派生訴訟的前提條件需要明確，否則可能損害集體經(jīng)濟組織的法律人格。
注釋
①農(nóng)村宅基地使用權及其房屋的繼承是一個比較復雜的問題。由于分配單位是農(nóng)戶，戶中長輩死亡后，只要戶還存在就不涉及繼承問題。但對房屋所有權而言，則是按照自然人主體來對應的，分戶子女對父母的房屋所有權享有繼承權，但只能由未分戶的子女享有宅基地使用權，這樣就人為的造成了兩個權利主體的不一致，從而引發(fā)糾紛。
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