■本文作者：王小明 北京在明律師事務(wù)所

2023年新年前夕，全國(guó)人大將備受農(nóng)民朋友們關(guān)注的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》（草案）全文公布，公開征求社會(huì)公眾意見。

那么，或?qū)⒂?023年出臺(tái)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》究竟有何顛覆性的規(guī)定？

“村集體”和“村委會(huì)”將在針對(duì)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、管理上有怎樣的交接班？

廣大農(nóng)民最關(guān)心的土地承包、宅基地申請(qǐng)和征地補(bǔ)償費(fèi)用分配等涉及集體土地的相應(yīng)職權(quán)又會(huì)發(fā)生怎樣的變化？

在明律師就結(jié)合剛剛公布的“草案”做一番淺析。

【要點(diǎn)一：涉農(nóng)村集體土地等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的經(jīng)營(yíng)、管理，村集體全面接盤】

現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》在第8條、第24條中明確賦予了村委會(huì)及村民會(huì)議決策、管理土地承包經(jīng)營(yíng)方案、宅基地的使用方案和征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案等權(quán)利。

在本輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革落地前，村委會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職權(quán)的情形是普遍、大量存在的，個(gè)別地方尚未建立集體經(jīng)濟(jì)組織，許多地方“兩塊牌子，一套人馬”的現(xiàn)狀也使二者在職權(quán)上基本混同。

鑒于“村兩委”所掌握的部分“行政權(quán)力”，村委會(huì)在農(nóng)村生產(chǎn)生活中的話語權(quán)始終很大，村集體則更像是一種改革所需的“幫襯”，尚未完全發(fā)揮其設(shè)立的意義和價(jià)值。

然而時(shí)過境遷，黑龍江、四川、廣東等省陸續(xù)制定了自己的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例”，明確將“村集體”和“村委會(huì)”區(qū)分開來，并為前者賦權(quán)。此次公布的法律草案也充分展現(xiàn)了實(shí)踐中各省帶來的探索經(jīng)驗(yàn)。

“草案”擬規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法履行發(fā)包農(nóng)村土地、辦理農(nóng)村宅基地申請(qǐng)使用事項(xiàng)和分配使用集體土地被征收征用的土地補(bǔ)償費(fèi)等職責(zé)，將真正成為農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的“大管家”。

筆者對(duì)此做一個(gè)未必準(zhǔn)確但卻易于理解的比喻：立法完成后的村委會(huì)將回歸其“基層群眾性自治組織”的身份，和城市里的居民委員會(huì)更加趨同。居委會(huì)顯然無權(quán)干涉任何社區(qū)居民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，而只能參與到日常的管理和服務(wù)工作中。

而“村集體”則類似于城市里的“業(yè)主大會(huì)”，它是享有財(cái)產(chǎn)管理權(quán)利的，其運(yùn)營(yíng)、決策受到“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和指導(dǎo)，但卻同時(shí)具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。即便是基層社區(qū)黨委，也不得肆意干涉業(yè)主大會(huì)的決議。

這一重大制度轉(zhuǎn)變將會(huì)為盤活利用農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來強(qiáng)有力的制度支持，是值得廣大農(nóng)民朋友們高度關(guān)注并積極參與其中的一件大事。

【要點(diǎn)二：突出強(qiáng)調(diào)保護(hù)女性村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利】

“草案”在保障女性村民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面特別做了強(qiáng)調(diào)，與剛剛于2023年1月1日起施行的全新《婦女權(quán)益保障法》第55、56條的規(guī)定完全吻合。

“草案”中規(guī)定，婦女享有與男子平等的權(quán)利，不得以婦女未婚、結(jié)婚、喪偶、戶無男性等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的權(quán)益。

這也正是在明律師反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，女性村民面臨土地承包、宅基地申請(qǐng)使用和土地補(bǔ)償費(fèi)分配等糾紛時(shí)一定要勇于依法救濟(jì)權(quán)利的信心之來源。

【要點(diǎn)三：首次明確了不喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的情形】

“草案”第19條擬規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因務(wù)工、經(jīng)商、服役、服刑、就學(xué)等暫時(shí)離開集體經(jīng)濟(jì)組織的，不因此喪失成員身份。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織婦女成員不因喪偶、離婚而喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。

“草案”對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定基本延續(xù)了近年來各地法院對(duì)類似糾紛的裁判觀點(diǎn)，即以戶籍和生產(chǎn)生活關(guān)系為主要考量點(diǎn)，重點(diǎn)考察當(dāng)事村民與涉案村的“土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系”。

盡管具體個(gè)案糾紛仍將是復(fù)雜、難解的，不會(huì)有能夠直接解決一切成員身份認(rèn)定難題的“靈丹妙藥”，但“草案”第19條的上述規(guī)定還是為解決這一難題提供了新的保障和思路。

【要點(diǎn)四：涉土地承包、宅基地申請(qǐng)使用和土地補(bǔ)償費(fèi)分配等事項(xiàng)不得由成員代表大會(huì)決定】

與《村民委員會(huì)組織法》中的“村民會(huì)議”和“村民代表會(huì)議”設(shè)置類似，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”中也將有“成員大會(huì)”和“成員代表大會(huì)”的區(qū)分。

但從“草案”中在明律師發(fā)現(xiàn)，新法在議事、表決的規(guī)則上還是帶來了細(xì)節(jié)上的變化：

1. 表決涉集體成員身份認(rèn)定及土地權(quán)益事項(xiàng)，只能召開成員大會(huì)，不得由成員代表大會(huì)直接決定。

根據(jù)“草案”內(nèi)容，成員大會(huì)是由本集體具有完全民事行為能力的全體成員組成的，而成員代表大會(huì)則是根據(jù)集體章程設(shè)立的，可在一些事項(xiàng)上行使成員大會(huì)的管理職權(quán)。

但是，“代表大會(huì)”和“大會(huì)”畢竟不同，農(nóng)村中“被代表”的情況在以往的實(shí)務(wù)中可謂比比皆是，事關(guān)土地權(quán)益的行使，當(dāng)然馬虎不得。

故此，“草案”擬規(guī)定，成員代表大會(huì)不得行使確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、決定加入的成員，對(duì)農(nóng)村土地承包、宅基地使用、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租及集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)收益權(quán)份額量化等事項(xiàng)作出決議以及決定土地補(bǔ)償費(fèi)等的使用、分配辦法等權(quán)利。

將這幾項(xiàng)重大土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的決策權(quán)明確由更加公開透明且更具公信力的成員大會(huì)行使，無疑將更加有力的維護(hù)農(nóng)民的合法成員權(quán)益，確保在大的事情上不出紕漏，少引發(fā)矛盾糾紛。

2. 表決通過門檻由“過半數(shù)”上調(diào)至“三分之二以上”同意。

“草案”中擬規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)三分之二以上成員同意為通過，法律和本集體經(jīng)濟(jì)組織章程另有更嚴(yán)格規(guī)定的，從其規(guī)定。

也就是說，在確保有三分之二以上成員參會(huì)的前提下，還需要有三分之二以上成員同意才可通過一項(xiàng)決議。《村民委員會(huì)組織法》中的“雙過半”在新法中擬被提升至“雙三分之二”通過。

不過在明律師認(rèn)為，“草案”第28、29條的表決通過比例規(guī)定似乎仍存在模糊之處，在公開征求意見后仍存在修改完善的空間。我們也將持續(xù)為農(nóng)民朋友們關(guān)注這里的規(guī)定變化。

在明律師最后要提示廣大農(nóng)民朋友的是，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法在各地的持續(xù)深入，農(nóng)民作為“成員”身份將擁有更為豐富、全面的集體財(cái)產(chǎn)管理知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門均有權(quán)對(duì)村集體的行為實(shí)施監(jiān)督和糾正，成員也享有依法提起民事訴訟的權(quán)利。

一旦村集體打著“成員自治”的旗號(hào)侵害被征地農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，成員手中將握有更多的權(quán)利救濟(jì)渠道和工具，如何選擇、籌劃?rùn)?quán)利救濟(jì)方案將是農(nóng)民應(yīng)當(dāng)及時(shí)與專業(yè)律師咨詢、溝通的重要問題。

此次立法公開征求意見將持續(xù)至2023年1月28日，農(nóng)民朋友可在完整查閱草案全文的基礎(chǔ)上大膽提出自己的意見和建議，為即將到來的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)代”作出自己的微小貢獻(xiàn)。

附：最新！《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》