養(yǎng)老保障體制改革方案設(shè)計
2013-07-29 2
● 白重恩 李波 馬駿
改革的目標與原則
從當前養(yǎng)老保障體系發(fā)展形勢及存在的問題來看，較大力度的改革已不可避免。我們認為改革的目標是：建立財務(wù)可持續(xù)、激勵相容、促進公平、安全高效的養(yǎng)老保障體系。一個良好的社會保障體制需要滿足五個方面的標準，1.有利于應(yīng)對人口老齡化，提升養(yǎng)老保障體系的財務(wù)可持續(xù)性;2.有利于保持對個人的激勵作用，同時維護企業(yè)的競爭力;3.有利于保證社會公平，正確協(xié)調(diào)強制儲蓄和收入再分配兩大功能;4.有利于推進新型城鎮(zhèn)化，促進人口自由流動和就業(yè)增長;5.有利于建立有效的社會安全網(wǎng)，擴大居民消費。
改革的兩種思路
我們認為，統(tǒng)賬結(jié)合模式和完全個人賬戶模式是當前我國養(yǎng)老保障體制可以探討的兩種改革思路模式。
1.完善統(tǒng)賬結(jié)合制度(思路一)
鑒于企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老制度財務(wù)可持續(xù)性所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，這一思路提出以下三部分組成的改革方案：一是調(diào)整統(tǒng)籌和個人賬戶的繳費率、替代率等參數(shù);二是提高企業(yè)職工退休年齡;三是將部分國有股權(quán)和收益劃入社?；?。
具體來說，上述思路主張維持統(tǒng)賬結(jié)合模式，但通過降低繳費率和替代率來縮小統(tǒng)籌賬戶的規(guī)模，同時擴大個人賬戶的規(guī)模，并降低統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的總繳費率，另外改革個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的待遇計發(fā)方法。一方面，建議通過降低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的繳費標準和替代率縮小其規(guī)模和對政府財政的壓力。我國職工養(yǎng)老保險繳費率過高，對于就業(yè)增長與經(jīng)濟發(fā)展負面影響較大，也由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金規(guī)模過大，加大了未來缺口對政府的財政壓力。建議基礎(chǔ)養(yǎng)老金的繳費率可從20%降至12%。同時，相應(yīng)降低替代率。如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率與繳費率同比例下降，在我們模擬的“中情景”下，今后38年的累計養(yǎng)老金缺口可下降百分之十幾。當然，雖然養(yǎng)老金缺口下降，但仍然很大，因此退休年齡的提高和劃撥國有企業(yè)股份和收益仍然不可避免，只是幅度要較現(xiàn)行體制不變下的要求略小。另外，建議將對應(yīng)統(tǒng)籌賬戶的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)公式中的“參保人退休時上年度在崗職工月平均工資”修訂為“上年度參保職工月平均繳費工資”。
另一方面，擴大個人賬戶的相對規(guī)模，將計入個人賬戶的資金從當前的8個百分點增加到1 2個百分點，并將個人賬戶的計發(fā)月數(shù)增加50%。按我們的人口預(yù)測，到2050年60歲之后的平均余壽約為23年，因此個人賬戶計發(fā)月數(shù)在過渡一段時間之后，還需要再延長。在條件成熟時，可以將個人賬戶與商業(yè)化的年金制度整合為統(tǒng)一的養(yǎng)老金第二支柱。
同時，上述思路建議逐步推遲法定退休年齡。當前可以考慮啟動的改革包括：逐步縮小法定退休年齡的性別差異，在1 0年內(nèi)將企業(yè)女性職工的法定退休年齡推遲5年;啟動可供選擇的彈性退休制度，在養(yǎng)老金待遇發(fā)放公式中對推遲退休給予額外獎勵;將降低繳費率與推遲退休年齡捆綁推進，即對于當前年齡低于40歲的參保人，享受降低費率4個百分點的前提是同意推遲退休年齡。在時機成熟時，再用立法形式規(guī)定在2050年前過渡到男性法定退休年齡至64歲，女性至60歲。
2.基于供款基準制的完全個人賬戶(思路二)
可借鑒美國勞動所得稅收抵免( EITC)計劃的思路，分段對一定限額之下的職工繳費給予補貼計入個人賬戶，退休后養(yǎng)老金完全按當時個人賬戶積累資金額計發(fā)。對繳費的補助可以用國有股份和收益，也可來自公共財政預(yù)算。
完全個人賬戶可以與現(xiàn)有的統(tǒng)賬結(jié)合制度進行合理銜接。智利養(yǎng)老保障體制改革中的認賬債券辦法為此提供了一定借鑒。智利在改革以前對一部分政府公務(wù)員和國有企業(yè)職工實行受益基準制，在向供款基準制轉(zhuǎn)變時，為實行受益制的人員發(fā)放認賬債券，按照過去的工作貢獻(以工作年限和工資級別衡量)計算確定資金數(shù)量，相當于個人賬戶中的資金積累，到退休時便可以據(jù)此享受應(yīng)得的退休待遇。為了解決認賬債券的資金問題，智利政府在改革前通過盈余財政做了一定的積累儲備。智利認賬債券的辦法相當于是一種名義記賬方式，對我們有一定的啟示，例如可以按照人們過去的貢獻進行折算，大致估算出其已經(jīng)儲存積累的資金數(shù)量，然后計入個人賬戶。
對供款基準制的完全個人賬戶，存在做實個人賬戶和采取完全名義記賬方式兩種主張，我們認為長期來說前者優(yōu)于后者，后面還會有更詳細的討論。
兩種思路的共同主張
一方面是兩種思路都認為國有股權(quán)和收益的劃撥，對養(yǎng)老保障體制的可持續(xù)具有重要意義。另一方面是兩種思路都認為保持對個人的激勵性是養(yǎng)老保障體制改革的一項重要標準，應(yīng)該通過逐步做實個人賬戶，真正發(fā)揮其對人們的激勵作用。
7.劃轉(zhuǎn)部分國有股權(quán)和收益
目前中央和地方的國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)持有市值約12.2萬億元的上市國有企業(yè)的股份。其中，中央政府系統(tǒng)持有約9.7萬億的企業(yè)股份。截至2009年底，已有1561 .26億元國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入劃歸社?；?。但就規(guī)模來看，劃撥資產(chǎn)尚且不到國有股份總市值的2%。假定國有股份的增值速度與名義GDP的增速趨同，兩種思路都贊同從20 1 3年起每五年劃撥10%的國有資產(chǎn)進入社保體系，直至80%的水平。同時為保證國有資產(chǎn)能可持續(xù)地支持養(yǎng)老金體系的運行，認為社保體系只使用所持股份每年分派的紅利(股息)，而不變現(xiàn)這些股票并花掉變現(xiàn)所得。
不管采用上面兩個思路中的哪一個，國有股份和收益的劃撥首先都要用來保證養(yǎng)老待遇的支付。在保支付的前提下，剩余的資金用于做實個人賬戶。
2.逐步做實個人賬戶
在供款基準制下，既可以做實個人賬戶，也可以采用名義記賬方式管理個人賬戶。名義個人賬戶采取完全記賬方式，影響居民對養(yǎng)老金積累的直觀感受，加上限制了投資的選擇范圍以及可能影響政府財政紀律，都影響了居民對養(yǎng)老保障的信心，進而在消費傾向上低于做實個人賬戶方案。相比之下，做實個人賬戶方案產(chǎn)權(quán)更為清晰，而且賦予了居民對養(yǎng)老金賬戶投資更大的選擇權(quán)，個人賬戶積累的回報率也會因此不同。所以兩種思路都認為長期目標是做實個人賬戶。
5.發(fā)展第二和第三支柱
兩種思路都認為，應(yīng)該大力推動政府引導(dǎo)或自愿參加的養(yǎng)老保障第二和第三支柱。這樣既可以滿足不同的養(yǎng)老保障需求，也可以減少對第一支柱的依賴，從而減輕對第一支柱的壓力。為了促進第二和第三支柱的發(fā)展，可以根據(jù)收入水平給予一定的稅收優(yōu)惠。
對兩種思路的評估分析
1.財務(wù)可持續(xù)性。
統(tǒng)賬結(jié)合模式：參數(shù)調(diào)整會面臨很大阻力，而且制度的實施也會因未來人口結(jié)構(gòu)的變化而面臨不確定性，財務(wù)風(fēng)險較大，且隨著老齡化程度的加劇，最終的財務(wù)問題仍需財政兜底，財務(wù)可持續(xù)性缺乏保障。完全個人賬戶模式：方案的預(yù)籌積累資金不斷地用于投資，不但讓民眾能夠充分分享經(jīng)濟增長的紅利，而且實際投資資產(chǎn)的不斷增值，也為未來養(yǎng)老金的支出提供了可持續(xù)的支持。
2.激勵相容性。
統(tǒng)賬結(jié)合模式：該思路中最大的問題是如何劃定統(tǒng)籌賬戶規(guī)模。如果統(tǒng)籌賬戶比例過高，片面追求保障水平的平等覆蓋，就會損害人們進行積累的積極性，進而造成工作動力的下降。而且，統(tǒng)籌賬戶的財務(wù)不可持續(xù)問題會導(dǎo)致未來過重的財政負擔，這將增加稅負或要求提高繳費率。若工薪稅和個人所得稅的邊際稅率過高，將進一步損害人們的工作積極性;若提高繳費率，則將影響到企業(yè)的利潤率和競爭力。如果統(tǒng)籌賬戶比例過低，統(tǒng)籌賬戶提供基礎(chǔ)養(yǎng)老保障的功能又恐無法實現(xiàn)。此外，統(tǒng)籌賬戶的思路設(shè)計中退休年齡的提高可能遭到參保者的反對，如何在制度上合理安排，維護老百姓對養(yǎng)老保障制度的信心是一大挑戰(zhàn)。
完全個人賬戶模式：個人賬戶產(chǎn)權(quán)界定清晰，因而可以調(diào)動人們進行積累和勞動工作的積極性，避免“吃大鍋飯”的弊端。一方面，完全個人賬戶以先積累后受益為原則，通過逐年逐月地繳費積累，可以鼓勵人們持續(xù)勤奮地工作，以維持積累的持續(xù)性。另一方面，通過做實個人賬戶，將積累的資金用于動態(tài)的投資，創(chuàng)造新的利潤，在實現(xiàn)安全保值同時形成更多的資金積累，進而加大了對人們的激勵。
5.社會公平性。
統(tǒng)賬結(jié)合模式提出的延長退休年齡，有觀點認為其推行中可能遇到民眾較大反對，進而影響對養(yǎng)老保障體制的信心。但如果推遲退休年齡與降低繳費率和增加國有股份和收益劃撥社保基金的力度掛鉤，社會對推遲退休年齡的接受程度可能會提高。完全個人賬戶可以不考慮強制延長退休年齡，因為如果養(yǎng)老待遇完全來自于個人賬戶余額，總養(yǎng)老待遇與退休年齡無關(guān)，推遲年齡將增加參保者每年養(yǎng)老待遇，參保者可以權(quán)衡這兩個因素自己選擇合適的退休年齡。
4.新型城鎮(zhèn)化與人口自由流動。
和統(tǒng)賬結(jié)合制度相比，完全個人賬戶下，因個人賬戶的可攜帶性較強，不會對人口流動產(chǎn)生較大影響。
5.社會安全網(wǎng)與擴大消費。
統(tǒng)賬結(jié)合模式：如果統(tǒng)籌賬戶比例過高，同時假定居民對統(tǒng)籌賬戶的社保體系有足夠信心，部分居民可能出于對公共養(yǎng)老體制的盲目依賴而產(chǎn)生過度消費行為，而一旦統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)支付危機，居民將因信心缺失而增加儲蓄減少消費，這可能會造成消費水平的劇烈波動。目前，部分居民對我國養(yǎng)老保障體系中統(tǒng)籌賬戶的受益基準和個人賬戶的名義記賬缺乏信心，使這些居民消費潛力的發(fā)揮受到不利影響。完全個人賬戶模式：做實個人賬戶能夠增強居民對社保體制的信心，但由于個人積累會存在差異，短期對擴大消費的作用可能有限，但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，居民的預(yù)籌積累不斷增加，做實個人賬戶對擴大消費的支撐作用將是持續(xù)而有保障的。
因此，考慮到各方意見分歧和最優(yōu)方案選擇的不確定性，我們認為，養(yǎng)老保障改革的方案選擇要充分考慮下一步改革的復(fù)雜性、歷史沿革、地方積極性、地區(qū)間競爭等因素，中央不必一刀切，應(yīng)允許地方選擇不同方案進行探索。
