我國(guó)應(yīng)急救援指揮體系建設(shè)研究（轉(zhuǎn)）
發(fā)布時(shí)間： 2010-4-16 瀏覽次數(shù)： 333 次
公共安全是國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的基石。我國(guó)每年因危害公共安全的突發(fā)公共事件造成的非正常死亡超過(guò)20萬(wàn)人，傷殘超過(guò)300萬(wàn)人，經(jīng)濟(jì)損失計(jì)6500億人民幣，約占GDP總量的6%。全面提高公共安全水平已成為保障社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全、建設(shè)小康社會(huì)所亟待解決的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。
但是，由于目前我國(guó)許多地區(qū)還沒(méi)有真正建立統(tǒng)一的社會(huì)公共安全救援機(jī)制，加之各種災(zāi)害具有突發(fā)性、連鎖性等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的“分地區(qū)、分部門、分災(zāi)種”的災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制暴露出的問(wèn)題日益突出，已不能適應(yīng)日漸增多的緊急突發(fā)事件處置的需要。特別是2004年底印度洋大海嘯發(fā)生后，國(guó)務(wù)院專門召開(kāi)會(huì)議，審議并原則通過(guò)了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，會(huì)議提出“加快應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急信息平臺(tái)建設(shè)，盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急救援機(jī)制”。因此，如何充分利用現(xiàn)有的救援資源，建立一支具有快速反應(yīng)能力的專業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍，已成為全社會(huì)普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文將在國(guó)內(nèi)外社會(huì)緊急救援體系對(duì)比的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)建立和完善以消防為主干的“一體化”緊急救援體系的構(gòu)建策略進(jìn)行探討，以期提高政府快速應(yīng)對(duì)緊急事件和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的目的。
一、國(guó)際社會(huì)緊急救援體系的發(fā)展趨勢(shì)
隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，緊急救援工作已經(jīng)成為顯示城市基礎(chǔ)設(shè)施水平和社會(huì)管理能力的標(biāo)志性工程。許多工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、俄羅斯、日本、澳大利亞等都建立了包括緊急救援法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、指揮系統(tǒng)、應(yīng)急隊(duì)伍、資源保障等方面的緊急救援管理體制，消防部門的職能也向多功能化方向轉(zhuǎn)化和發(fā)展，普遍承擔(dān)了滅火、救護(hù)、防化、垮塌、爆炸、交通事故以及空難救援等搶險(xiǎn)救援任務(wù)，滅火出動(dòng)平均占這些國(guó)家消防隊(duì)年出動(dòng)總數(shù)的10%左右，其余90%左右都是應(yīng)急救援。
縱觀國(guó)際社會(huì)，政府統(tǒng)一指揮的應(yīng)急救援協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的緊急救援隊(duì)伍、精良的應(yīng)急救援裝備、完善的應(yīng)急預(yù)案等等，已成為國(guó)際社會(huì)公共安全救援體系的基本運(yùn)作模式。實(shí)踐證明，這種緊急救援機(jī)制在減少和控制事故人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失方面發(fā)揮了重要作用，成為維持國(guó)家管理能夠正常運(yùn)行的重要支撐體系之一，是值得我們借鑒的。
二、我國(guó)總體應(yīng)急預(yù)案明確規(guī)定的內(nèi)容
2006年1月8日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。“防患于未然”是總體預(yù)案的一個(gè)基本要求。“預(yù)測(cè)和預(yù)警”被明確規(guī)定為一項(xiàng)重要內(nèi)容?？傮w預(yù)案將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四類。按照各類突發(fā)公共事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，總體預(yù)案將其分為四級(jí)，即Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般）。其中事故災(zāi)難主要涵蓋?；?、工礦等安全生產(chǎn)事故、交通事故、火災(zāi)消防、公共場(chǎng)所事故、水電氣城市生命線事故、放射性輻射事故、環(huán)境污染及生態(tài)破壞等災(zāi)害。
三、我國(guó)消防救援安全應(yīng)急體系的現(xiàn)狀
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示：中國(guó)城市化率已由1993年的28%提高到2003年的40.5%。但在這一輪的城市開(kāi)發(fā)進(jìn)程中，我們?cè)谟兄攸c(diǎn)和有步驟地進(jìn)行城市消防救援安全應(yīng)急機(jī)制或體系的規(guī)劃和建立上，在遇到城市安全應(yīng)急處理過(guò)程中，過(guò)分偏重于使用臨時(shí)行政措施來(lái)實(shí)施城市消防救援安全應(yīng)急的做法，這樣會(huì)讓整個(gè)城市消防的相關(guān)行政組織機(jī)構(gòu)把大部分工作都放下來(lái)，去做一件事情，導(dǎo)致了過(guò)高的行政成本。所以客觀地說(shuō)，雖然消防救援對(duì)我國(guó)城市化的進(jìn)程和建設(shè)提供了很大的有效支持，但是也隱藏著消防救援安全應(yīng)急體系的管理職能缺失所帶來(lái)的行政成本和社會(huì)成本過(guò)高的現(xiàn)實(shí)。
就目前的情況看，我國(guó)各省市根據(jù)各自的實(shí)際情況，所采用的安全及應(yīng)急管理體系，主要有以下四類。
1、層級(jí)型：以北京市為代表，由市長(zhǎng)為總負(fù)責(zé)，組建市、區(qū)兩級(jí)應(yīng)急系統(tǒng)，市級(jí)將組成專用系統(tǒng)，并建立刑偵、交通、消防、公共衛(wèi)生、防洪、地震、生命線工程等10項(xiàng)垂直分系統(tǒng)；18 區(qū)縣建二級(jí)系統(tǒng)，并延伸至基層社區(qū)。
2、聯(lián)動(dòng)型：以南寧市為代表，市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，將ll0(刑警)、ll9(火警)、120(急救)、122(交警)及市長(zhǎng)電話等集中，組成聯(lián)動(dòng)中心，統(tǒng)一處置各類安全減災(zāi)及應(yīng)急工作。目前，該系統(tǒng)每月處理約20萬(wàn)市民電話，受到普遍歡迎。
3、辦公廳型：鑒于政府重大事件信息均由辦公廳出入，并直通主要相關(guān)負(fù)責(zé)人，一些省市目前就是以辦公廳為依托，擴(kuò)大處理各類應(yīng)急事務(wù)。
4、公安型：考慮到很多應(yīng)急事件是以公安部門(刑警、消防及交警)為一線，目前一些省市以公安部門代行省市應(yīng)急工作。若有重大安全應(yīng)急事件，再由省市相關(guān)負(fù)責(zé)人出面協(xié)調(diào)和管理。
綜上所述，可以看到我國(guó)目前的消防救援安全應(yīng)急體系在整個(gè)城市安全應(yīng)急體系中仍處在一個(gè)比較被動(dòng)的地位，缺少必要的機(jī)動(dòng)性和靈活性，還沒(méi)有完全適應(yīng)新的城市安全應(yīng)急需要，也沒(méi)有和城市整個(gè)的安全應(yīng)急體系相配套，使得許多突發(fā)的應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施缺乏必要的法律依據(jù)；在國(guó)家和地方政府組織體制中尚未建立專門機(jī)構(gòu)和專門人員負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，相關(guān)安全信息和應(yīng)急預(yù)案不能得到有效地溝通和聯(lián)動(dòng)；在城市消防救援安全應(yīng)急體系的運(yùn)行和管理機(jī)制上也缺乏必須的科學(xué)管理方法和手段，例如未能深刻認(rèn)識(shí)和劃分城市消防救援安全應(yīng)急處理的等級(jí)，并缺少科學(xué)的預(yù)警系統(tǒng)和評(píng)估機(jī)制。在社會(huì)資源協(xié)同方面也缺乏相關(guān)的社會(huì)群眾基礎(chǔ)，社會(huì)資源整合力度還不夠，未能有效地形成整個(gè)社會(huì)的城市消防救援安全應(yīng)急體系。
四、以公安消防部隊(duì)為主體，建立社會(huì)緊急救援體系的優(yōu)勢(shì)
20世紀(jì)90年代，成都市公安消防支隊(duì)率先向社會(huì)作出了“有警必出、有災(zāi)必救、有險(xiǎn)必?fù)?、熱情服?wù)”的莊嚴(yán)承諾，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)消防隊(duì)伍承擔(dān)社會(huì)應(yīng)急救援職能的歷史先河[6]；1998年頒布的《消防法》為消防部隊(duì)作為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)施社會(huì)搶險(xiǎn)救援提供了強(qiáng)有力的法律保障。至此，搶險(xiǎn)救援在全國(guó)消防隊(duì)伍普遍展開(kāi)，而且參與搶險(xiǎn)救援的比例呈逐年上升趨勢(shì)。短短幾年時(shí)間里，全國(guó)消防隊(duì)伍參加了數(shù)十萬(wàn)次搶險(xiǎn)救援行動(dòng)，在各類急、難、險(xiǎn)、重事故的搶險(xiǎn)救援中，其過(guò)硬的政治素質(zhì)、精湛的業(yè)務(wù)、過(guò)硬的作風(fēng)贏得了社會(huì)廣泛的贊譽(yù)和信任，同時(shí)積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)表明，以現(xiàn)有的公安消防部隊(duì)為主體，其它救援部門予以配合，組織建立社會(huì)緊急救援體系具有明顯的優(yōu)勢(shì)，突出表現(xiàn)在：
1、組織管理體系完備，地域分布廣，反應(yīng)機(jī)制迅速。消防部隊(duì)是政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一支軍事化的常備救援隊(duì)伍，有上至國(guó)家下至市、縣（區(qū)）的完善的指揮體系，相對(duì)其他救援力量具有組織完善、布點(diǎn)密集、晝夜執(zhí)勤戰(zhàn)備、通訊網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化、熟悉城市社區(qū)情況等優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。遇到危急任務(wù)時(shí)，政府可以直接指揮和快速調(diào)動(dòng)，能夠保證就近、就快的趕赴現(xiàn)場(chǎng)，為搶險(xiǎn)救援工作贏得寶貴時(shí)間。目前，許多省級(jí)地震部門，已將地震災(zāi)害事故的救援交由消防部隊(duì)實(shí)施，在各省的特勤大隊(duì)基礎(chǔ)上組建了地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)，充分證明了這一點(diǎn)。
2、人員訓(xùn)練有素，業(yè)務(wù)技術(shù)良好。作為一只“養(yǎng)兵千日，用兵千日”的隊(duì)伍，近年來(lái)，各地消防部隊(duì)結(jié)合實(shí)際情況，在作好滅火業(yè)務(wù)訓(xùn)練的同時(shí)，認(rèn)真研究各類災(zāi)害事故的規(guī)律、特點(diǎn)及處置對(duì)策，并積極開(kāi)展了井下?lián)岆U(xiǎn)、水難救援、高空救人、建筑物倒塌搶險(xiǎn)以及化學(xué)危險(xiǎn)品泄漏防毒排爆等項(xiàng)目訓(xùn)練，消防部隊(duì)參與搶險(xiǎn)救援的能力顯著提高。
3、配備有先進(jìn)的搶險(xiǎn)救援裝備。近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和政府部門的重視，消防部隊(duì)的器材裝備普遍得到了的改善，各地都相繼配置了舉高、防化洗消，排煙，照明等特種消防車輛和破拆、堵漏、防化、偵檢、熱像和生命探測(cè)儀等適用于各種搶險(xiǎn)救援場(chǎng)合的裝備器材，為消防部隊(duì)承擔(dān)搶險(xiǎn)救援任務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，依托現(xiàn)有的消防部隊(duì)組建社會(huì)救援隊(duì)伍，可以避免政府在人員和裝備上的重復(fù)投資，也有利于對(duì)現(xiàn)代化救援裝備的維護(hù)和管理，符合當(dāng)今社會(huì)節(jié)約運(yùn)行成本、效率優(yōu)先的原則。若根據(jù)不同的災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)配備相應(yīng)的專家，消防部隊(duì)就完全能成為具有多種災(zāi)害救援能力的專業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍。
4、有較豐富的社會(huì)緊急救援經(jīng)驗(yàn)。在長(zhǎng)期參與滅火和社會(huì)搶險(xiǎn)救援工作中，消防隊(duì)伍得到了全面鍛煉，積累了大量的救援經(jīng)驗(yàn)，并且總結(jié)出了一些成功的救援方法，如撲救各種特殊火災(zāi)，處置化學(xué)危險(xiǎn)物品泄漏，抗洪搶險(xiǎn)，處置建筑倒塌事故等等，與其他救援隊(duì)伍相比，經(jīng)歷的救援次數(shù)和危險(xiǎn)程度都是最多、最艱巨的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年至2001年，全國(guó)消防部隊(duì)共參加各類搶險(xiǎn)救援和社會(huì)救助29.7萬(wàn)次，其中處置化學(xué)危險(xiǎn)品泄漏事故6872次，爆炸事故1570次，水災(zāi)4626次，交通事故11060次，建筑物倒塌1932次，社會(huì)救助17.2萬(wàn)次，搶救遇險(xiǎn)人員3.2萬(wàn)次，這些為參與其它各類災(zāi)害事故的處置提供了有力的借鑒。
5、已為廣大人民群眾所信任和接受。消防部隊(duì)在歷次重大災(zāi)害的處置中，一直扮演著救援力量的“主角”，人們遇到危險(xiǎn)，總是先想起消防。特別是近年來(lái)涌現(xiàn)出的湖南衡陽(yáng)“11.3”英雄戰(zhàn)斗群體等可歌可泣的人物，在廣大人民心中樹立了良好形象。許多地方政府也因此而更加關(guān)心和重視消防隊(duì)伍建設(shè)，加大了對(duì)消防的投入。因此，由公安消防部隊(duì)擔(dān)當(dāng)搶險(xiǎn)救援的重任是民心所向。
綜上所述，消防部隊(duì)具有其它任何應(yīng)急救援組織無(wú)可比擬的基礎(chǔ)和條件，充分發(fā)揮其現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)，組建一支以其為主體的能夠承擔(dān)多種災(zāi)害緊急救援任務(wù)的專業(yè)化綜合救援隊(duì)伍，同時(shí)，輔之以民間的和非政府的行業(yè)應(yīng)急救援組織，形成“相互銜接、相互協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)”的社會(huì)救援網(wǎng)絡(luò)，是我國(guó)緊急救援體系發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是與國(guó)際消防接軌的發(fā)展需要。
五、我國(guó)社會(huì)緊急救援體系的建設(shè)策略
堅(jiān)持“以人為本”，重視公共管理和社會(huì)服務(wù)，是現(xiàn)代政府管理新理念的重要內(nèi)容。我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，也是各類事故、災(zāi)害的多發(fā)期和社會(huì)矛盾集中期。這一時(shí)期，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，進(jìn)一步健全和完善全社會(huì)統(tǒng)一的災(zāi)害管理指揮、協(xié)調(diào)機(jī)制，形成社會(huì)災(zāi)害應(yīng)急管理和緊急救援的合力，是充分體現(xiàn)“三個(gè)代表”重要思想、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重大內(nèi)容，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：
1、政府必須加強(qiáng)應(yīng)急法制建設(shè)，建立固定的對(duì)付突發(fā)事件的應(yīng)急中心、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍，明確各級(jí)政府及主管部門在救援工作中的職能、權(quán)限、責(zé)任和義務(wù)，把社會(huì)緊急救援工作納入法制化軌道，切實(shí)樹立“以人為本，人命關(guān)天、安全第一”的思想。同時(shí)，要在觀念上變?yōu)暮Φ膿尵葹闉?zāi)害的預(yù)防，強(qiáng)化重點(diǎn)災(zāi)害源的管理，加強(qiáng)對(duì)國(guó)民的安全教育，通過(guò)各種媒體普及救災(zāi)和自救知識(shí)，增強(qiáng)抗災(zāi)救災(zāi)的意識(shí)。
2、構(gòu)建以消防為主干的專業(yè)化社會(huì)緊急救援隊(duì)伍。新形勢(shì)下，要樹立與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)思想，從體制、編制、法律和經(jīng)費(fèi)保障等方面打破我國(guó)現(xiàn)行的救援體系，將消防部隊(duì)建設(shè)作為政府應(yīng)急救援體系建設(shè)的重要內(nèi)容，加速消防部隊(duì)職能向多功能化方向發(fā)展的進(jìn)程，使其真正成為各級(jí)政府組織開(kāi)展社會(huì)救援工作的拳頭力量。一是要開(kāi)辟各種途徑，擴(kuò)充現(xiàn)有人員編制，提高從業(yè)人員的素質(zhì)；二是要加大消防經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施和裝備的投入，特別是加強(qiáng)消防特勤隊(duì)伍建設(shè)，將消防警力、消防基礎(chǔ)設(shè)施和消防裝備建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步考慮、同步建設(shè)，為承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)提供組織和物資保障；三是開(kāi)展有針對(duì)性的搶險(xiǎn)救援業(yè)務(wù)訓(xùn)練和理論知識(shí)培訓(xùn)，掌握各類災(zāi)害事故的處置程序和熟練各類搶險(xiǎn)救援器材的使用，著力提高部隊(duì)滅火和救援的實(shí)戰(zhàn)能力。
3、理順職能，整合資源，建立科學(xué)完善的災(zāi)害應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)前，國(guó)家已對(duì)整合社會(huì)救援資源、建立統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮中心給予了高度的重視。國(guó)務(wù)院已于2002年9月批準(zhǔn)建立了由公安部牽頭協(xié)調(diào)15個(gè)部門的“城市應(yīng)急處置工作部際聯(lián)席會(huì)議”。筆者認(rèn)為，一方面應(yīng)當(dāng)重視體制的改革和創(chuàng)新，積極對(duì)現(xiàn)有的各種緊急救援力量進(jìn)行優(yōu)化組合和合理配置，在以消防部隊(duì)為核心救援力量的基礎(chǔ)上，建立包括救援行動(dòng)指揮、管理、專業(yè)救援機(jī)構(gòu)、后勤支援與保障等統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的災(zāi)害緊急救援管理和指揮體系，讓整個(gè)社會(huì)的救援力量形成一股有效合力，這樣才能使人力、物力、財(cái)力及其它社會(huì)資源得到充分利用。另一方面，應(yīng)充分利用集成的數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，建立統(tǒng)一的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)指揮中心和特服號(hào)碼，以快速的信息通訊網(wǎng)絡(luò)、完整的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)、先進(jìn)的指揮系統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)豐富的專家智囊團(tuán)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)以及不同警種、救援力量之間的“統(tǒng)一接警，統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)”，對(duì)特殊、突發(fā)、應(yīng)急和重要事件做出準(zhǔn)確、快捷、有序、高效的反應(yīng)，促使搶險(xiǎn)救援工作進(jìn)一步程序化、規(guī)范化、制度化。
4、制定切實(shí)可行的社會(huì)搶險(xiǎn)救援預(yù)案，并加強(qiáng)演練與修訂。救援預(yù)案是提高抗御各類惡性災(zāi)害事故能力的有效途徑，其基本內(nèi)容應(yīng)包括：應(yīng)急救援的各種組織及其組成、職責(zé)、任務(wù)分工、行動(dòng)要求；事故源點(diǎn)的位置、源性、危害方向、應(yīng)急等級(jí)等；力量調(diào)派的具體要求；搶險(xiǎn)救援的基本程序；通信聯(lián)絡(luò)的方式；各種技術(shù)裝備和物質(zhì)的配備要求及供給渠道等；與搶險(xiǎn)救援相關(guān)的其它資料，如救援力量的分布、執(zhí)行力量情況，危害區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)目標(biāo)的分布、人員密度、道路情況、氣象、水源等情況。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上定期組織相關(guān)人員開(kāi)展針對(duì)性的模擬訓(xùn)練和協(xié)同演習(xí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與實(shí)際不符合的情況，進(jìn)行修訂和完善。
5、加大災(zāi)害事故預(yù)防和控制的研究力度，確立社會(huì)災(zāi)害管理總體目標(biāo)，綜合運(yùn)用工程技術(shù)及法律、經(jīng)濟(jì)、教育等手段，全面提高災(zāi)害應(yīng)急管理和救援能力。災(zāi)害事故的預(yù)防和控制技術(shù)是一門邊遠(yuǎn)和交叉的學(xué)科，因此應(yīng)跨部門、跨行業(yè)抽調(diào)專業(yè)研究人員，成立災(zāi)害事故的研究中心。針對(duì)各種災(zāi)害的特點(diǎn)和規(guī)律，結(jié)合全國(guó)及各地區(qū)的實(shí)際，對(duì)緊急災(zāi)害事故進(jìn)行深入科學(xué)的分析，預(yù)測(cè)危害程度，做好各種災(zāi)害事故的預(yù)防，提出應(yīng)對(duì)措施，在災(zāi)害發(fā)生后，指導(dǎo)救援行動(dòng)的實(shí)施。
