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作者｜劉德生 丁惠
江蘇省東臺(tái)市人民法院
閱讀提示：工傷認(rèn)定行政程序中，勞動(dòng)者與用人單位發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)，對(duì)于工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)也即勞動(dòng)保障行政部門(mén)是否對(duì)勞動(dòng)關(guān)系具有確認(rèn)權(quán)的問(wèn)題，實(shí)務(wù)的觀點(diǎn)并不統(tǒng)一。
案情
原告朱某系某水泥預(yù)制場(chǎng)的業(yè)主，持有個(gè)體工商戶(hù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。2011年4月的一天，第三人虞某在水泥預(yù)制場(chǎng)清理拌漿機(jī)內(nèi)的水泥結(jié)塊時(shí)被掉下的水泥塊砸傷右手，經(jīng)醫(yī)院治療診斷為右手食指、中指不全性離斷傷。2011年8月，虞某向法院提起民事訴訟，要求判令原告賠償各項(xiàng)損失四萬(wàn)余元。后法院作出裁定，以虞某受傷的情形應(yīng)按工傷處理，不能直接提起訴訟，駁回了虞某的起訴。
2011年11月，虞某向人社局提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。2012年1月，人社局作出虞某所受的傷屬于工傷的工傷認(rèn)定書(shū)，并分別送達(dá)給虞某和某水泥預(yù)制場(chǎng)。
原告朱某不服該認(rèn)定書(shū)，經(jīng)復(fù)議維持后，向法院提起行政訴訟。
本案審理過(guò)程中，對(duì)被告人社局在工傷認(rèn)定程序中，是否具有認(rèn)定虞某與某水泥預(yù)制場(chǎng)之間存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)這一焦點(diǎn)問(wèn)題上存在兩種的分歧意見(jiàn)：
一種意見(jiàn)認(rèn)為，依據(jù)調(diào)解仲裁法的規(guī)定，在工傷認(rèn)定程序中發(fā)生勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議時(shí)，勞動(dòng)仲裁是前置程序，對(duì)仲裁裁決不服的可以向法院提起民事訴訟。因此，只有勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)和法院有權(quán)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系作出認(rèn)定。如果在工傷認(rèn)定程序，勞動(dòng)保障行政部門(mén)具有直接認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)，則剝奪了當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)利。本案被告人社局在工傷認(rèn)定程序中，不能對(duì)虞某與水泥預(yù)制場(chǎng)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系作出認(rèn)定。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，勞動(dòng)法和調(diào)解仲裁法并沒(méi)有規(guī)定在工傷認(rèn)定程序中發(fā)生勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議時(shí)要首先進(jìn)行仲裁，從維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的角度出發(fā)，人社局可以對(duì)虞某與水泥預(yù)制場(chǎng)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系直接進(jìn)行確認(rèn)。
審判
法院經(jīng)審理認(rèn)為，人社局作為勞動(dòng)保障行政部門(mén)在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定虞某與某水泥預(yù)制場(chǎng)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)；虞某與某水泥預(yù)制場(chǎng)之間存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系；人社局認(rèn)定虞某在工作場(chǎng)所，因在清理拌漿機(jī)內(nèi)水泥結(jié)塊時(shí)，不慎被砸傷右手的事實(shí)清楚，證據(jù)充分；人社局作出的工傷認(rèn)定，程序合法，適用法規(guī)正確。遂作出維持被告工傷認(rèn)定書(shū)的判決。朱某不服提出上訴，二審法院駁回上訴維持了原審判決。
評(píng)析
工傷認(rèn)定的行政程序中，勞動(dòng)者與用人單位之間發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)，工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)（勞動(dòng)保障行政部門(mén)）是否對(duì)勞動(dòng)關(guān)系具有確認(rèn)權(quán)的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)有關(guān)法律法規(guī)授權(quán)規(guī)定的全面分析后，可以得出肯定的結(jié)論。
一、從勞動(dòng)保障行政部門(mén)的職權(quán)看，工傷保險(xiǎn)工作是其主管的一項(xiàng)具體工作
勞動(dòng)法第9條規(guī)定：國(guó)務(wù)院勞動(dòng)行政部門(mén)主管全國(guó)勞動(dòng)工作?？h級(jí)以上地方人民政府勞動(dòng)行政部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的勞動(dòng)工作。根據(jù)該法的規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門(mén)主管的勞動(dòng)工作主要有三個(gè)方面：一是建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，管理社會(huì)保險(xiǎn)基金，使勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補(bǔ)償；二是發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，興建公共福利設(shè)施，為勞動(dòng)者休息、休養(yǎng)和療養(yǎng)提供條件；三是依法對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)違反勞動(dòng)法律、法規(guī)的行為有權(quán)制止，并責(zé)令改正。因此，工傷保險(xiǎn)工作是勞動(dòng)保障行政部門(mén)主管的一項(xiàng)具體工作。
二、確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系是勞動(dòng)保障行政部門(mén)在認(rèn)定程序中的一項(xiàng)職能
國(guó)務(wù)院依據(jù)勞動(dòng)法制定的工傷保險(xiǎn)條例第5條規(guī)定：國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的工傷保險(xiǎn)工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府勞動(dòng)保障行政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的工傷保險(xiǎn)工作。勞動(dòng)保障行政部門(mén)按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體承辦工傷保險(xiǎn)事務(wù)。根據(jù)此規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門(mén)具有認(rèn)定工傷的職權(quán)。
對(duì)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系是認(rèn)定是否構(gòu)成工傷的前提條件，工傷保險(xiǎn)條例第18條第1款規(guī)定：提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）工傷認(rèn)定申請(qǐng)表；（二）與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的證明材料；（三）醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書(shū)（或者職業(yè)病診斷鑒定書(shū)）。
該條規(guī)定說(shuō)明，勞動(dòng)保障部門(mén)應(yīng)當(dāng)審查確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系。換句話說(shuō)，確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系是勞動(dòng)保障行政部門(mén)在認(rèn)定工傷程序中的一項(xiàng)職能。
從上述所引勞動(dòng)法和工傷保險(xiǎn)條例的規(guī)定看，法律和行政法規(guī)授予了勞動(dòng)保障行政部門(mén)在工傷認(rèn)定程序中確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)。最高法院行政審判庭2007年12月3日在給安徽高院《關(guān)于車(chē)輛掛靠其他單位經(jīng)營(yíng)車(chē)輛實(shí)際所有人聘用的司機(jī)工作中傷亡能否認(rèn)定為工傷問(wèn)題的答復(fù)》中明確指出：個(gè)人購(gòu)買(mǎi)的車(chē)輛掛靠其他單位且以掛靠單位的名義對(duì)外經(jīng)營(yíng)的，其聘用的司機(jī)與掛靠單位之間形成了事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，在車(chē)輛運(yùn)營(yíng)中傷亡的，應(yīng)當(dāng)適用勞動(dòng)法和工傷保險(xiǎn)條例的有關(guān)規(guī)定認(rèn)定是否構(gòu)成工傷。
最高法院該答復(fù)實(shí)際上暗含著，勞動(dòng)保障行政部門(mén)具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)。
三、勞動(dòng)保障行政部門(mén)在工傷認(rèn)定程序中不能確認(rèn)是否存在勞動(dòng)關(guān)系的觀點(diǎn)，有悖于勞動(dòng)法和調(diào)解仲裁法的立法本意
勞動(dòng)法第79條規(guī)定：勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生后，當(dāng)事人可以向本單位勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解；調(diào)解不成，當(dāng)事人一方要求仲裁的，可以向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。當(dāng)事人一方也可以直接向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。對(duì)仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。調(diào)解仲裁法第4條規(guī)定：發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，當(dāng)事人不愿協(xié)商、協(xié)商不成或者達(dá)成和解協(xié)議后不履行的，可以向調(diào)解組織申請(qǐng)調(diào)解；不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者達(dá)成調(diào)解協(xié)議后不履行的，可以向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁；對(duì)仲裁裁決不服的，除本法另有規(guī)定的外，可以向人民法院提起訴訟。
理解法律的這兩條規(guī)定，必須結(jié)合兩法的其他有關(guān)條文才能得出正確的結(jié)論。這兩條僅僅規(guī)定勞動(dòng)者與用人單位發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，可以申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，對(duì)仲裁不服可以向法院提起訴訟，并未作出勞動(dòng)保障行政部門(mén)在工傷認(rèn)定程序中不具有確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系職權(quán)的規(guī)定。勞動(dòng)法和工傷保險(xiǎn)條例已經(jīng)授權(quán)勞動(dòng)保障行政部門(mén)在認(rèn)定工傷程序中具有確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)。因此，那種認(rèn)為只有勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)和法院有權(quán)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系作出認(rèn)定，勞動(dòng)保障行政部門(mén)在工傷認(rèn)定程序中不能確認(rèn)是否存在勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，顯然過(guò)于機(jī)械，亦不符合勞動(dòng)法和勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法的立法本意。
四、法院對(duì)勞動(dòng)保障行政部門(mén)確認(rèn)的受到傷害職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系具有最終確認(rèn)權(quán)
勞動(dòng)保障行政部門(mén)作出的工傷認(rèn)定決定屬于行政確認(rèn)行為，根據(jù)行政訴訟法和工傷保險(xiǎn)條例的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)此類(lèi)決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，對(duì)符合法定受理?xiàng)l件的，法院受理后，應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴工傷認(rèn)定決定的合法性進(jìn)行司法審查。
也就是說(shuō)，勞動(dòng)保障行政部門(mén)作出的工傷認(rèn)定決定不是最終裁決，法院的行政審判庭仍然有權(quán)確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系。有關(guān)是否存在勞動(dòng)關(guān)系的最終決定權(quán)，仍屬于法院。因此，談不上剝奪當(dāng)事人提取訴訟的權(quán)利。此外，如果先通過(guò)勞動(dòng)仲裁確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，再進(jìn)行工傷認(rèn)定，不符合行政效率原則，不僅增加行政和司法成本，而且容易給當(dāng)事人造成極大負(fù)擔(dān)，不利于保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。
綜上，在工傷認(rèn)定程序中，勞動(dòng)保障行政部門(mén)具有確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)，通過(guò)勞動(dòng)仲裁方式確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系不是工傷認(rèn)定的前提程序。
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