郴州山林相依,林農(nóng)共存,“七山二水一分田”以及三個70%(70%農(nóng)村土地是集體林地,70%農(nóng)民亦農(nóng)亦林,70%的林業(yè)產(chǎn)值集中在林地規(guī)模經(jīng)營上)是我市的市情林情,集體林地在經(jīng)濟社會中具有舉足輕重的作用。目前我市正在探索以林長制為抓手,以問題為導(dǎo)向,尋求一條破解當(dāng)前集體林地資源難以聚合、資產(chǎn)難以變現(xiàn)、資本難以進入等問題的路徑,力求構(gòu)建一個林地資源收儲和運營平臺,打通資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的通道,有效置換出集體林地資源的經(jīng)濟效能,由此激活鄉(xiāng)村振興“一池春水”。
一、“守著綠水青山未能收獲金山銀山”的困境
(一)林地資源豐富,但“生態(tài)高地”與“經(jīng)濟洼地”現(xiàn)象并存。郴州地處南嶺山脈與羅霄山脈交錯、長江水系與珠江水系分流的地帶,屬于我國南嶺山地生物多樣性保護主體功能區(qū),是華中、華南地區(qū)森林腹地和大灣區(qū)綠色生態(tài)屏障。境內(nèi)主要以山丘為主,是湖南四大重點林區(qū)之一,全市有林地面積2078萬畝,占國土總面積的72%,其中集體所有林地面積1903.5萬畝,占91.6%。對于一些“靠山吃山”的山區(qū)農(nóng)村而言,林地作為生產(chǎn)資料的重要性甚至超過耕地。同時我市森林資源富集的山區(qū)林區(qū)也往往是曾經(jīng)的集中連片貧困區(qū),傳統(tǒng)的“靠山吃山”沒有得到體現(xiàn)。在脫貧攻堅戰(zhàn)中,林業(yè)對脫貧的貢獻率也只有18%,而在非貧困地區(qū)的貢獻率更是不足10%。生態(tài)高地、資源富地與發(fā)展相對滯后、經(jīng)濟洼地的強烈反差,使得這些山區(qū)林區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問題非常突出。
(二)林權(quán)經(jīng)營多樣,但“營之無利”“棄之可惜”現(xiàn)象普遍存在。在多年的制度變遷中,集體林產(chǎn)權(quán)形成了家庭承包經(jīng)營、股份經(jīng)營、合辦林場、專業(yè)戶造林(或管理)、國家與鄉(xiāng)村(或個體)聯(lián)營等多種林業(yè)共有產(chǎn)權(quán),實現(xiàn)多種形式并存的格局。但由于種種原因其經(jīng)營權(quán)未充分放活,農(nóng)民家庭小規(guī)模的經(jīng)營林地,由于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營利潤低、預(yù)期收益風(fēng)險較大、前期投入大而無收益等特點,導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕裆搅纸?jīng)營的積極性和主動性不是很高,加上農(nóng)村外出務(wù)工人員增多,大部分農(nóng)民家庭收入并不依賴山林經(jīng)營收益,留守在農(nóng)村的,只是把山林經(jīng)營作為一種副業(yè),只是將閑余勞動時間用于林業(yè)生產(chǎn)中。長期以來,林農(nóng)無法增加對林地的資金和技術(shù)投入,也無法防范各類經(jīng)營風(fēng)險,導(dǎo)致經(jīng)營林地?zé)o利可圖,最終導(dǎo)致大量的集體山林處于無人開發(fā),自生自長的狀態(tài),而且越是山區(qū)的農(nóng)民,生活越是貧困,所謂守著的“金山銀山”,實際上和守著“荒山”沒有多大差別。
(三)規(guī)模發(fā)展成趨勢,但“林權(quán)分散”“流轉(zhuǎn)不暢”掣肘。根據(jù)國家林草局專家實證分析,只有林地規(guī)模經(jīng)營面積超過1000畝時才能出現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。新一輪林改后,各地農(nóng)村通過承包、租賃、拍賣和抵押等不同的形式,已經(jīng)把部分村集體所屬的集體林地流轉(zhuǎn)到各種不同類型的經(jīng)營主體手中。但由于林權(quán)證登記不規(guī)范,發(fā)證管理與經(jīng)營需求脫節(jié)。在延包、換發(fā)證過程中發(fā)現(xiàn)存在歷史地界劃分不清晰、現(xiàn)有勘界工作模糊不到位的情況,給未來的林地承包經(jīng)營埋下隱患,導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村林權(quán)證至今未能發(fā)放。同時,隨著集體林權(quán)制度改革的推進和“均山到戶”政策的實施,在激發(fā)了林農(nóng)積極性的同時,也導(dǎo)致了林權(quán)的分散,我市78%以上的山林林權(quán)處于“碎片化”狀態(tài),農(nóng)民人均林地近10畝,“一山多主”的現(xiàn)象較為普遍。林權(quán)分散導(dǎo)致林地流轉(zhuǎn)不順暢,林權(quán)糾紛增多,林權(quán)抵押貸款難申請。林地經(jīng)營處于單家獨戶經(jīng)營、分散經(jīng)營、小規(guī)模經(jīng)營狀態(tài),組織化程度低。
二、以林長制理順機制體制,找到釋放林地活力的“金鑰匙”
(一)清底子:摸清森林資源底數(shù),落實分類經(jīng)營制度。對全市林地分布、森林質(zhì)量、保護等級、林地權(quán)屬等進行調(diào)查摸底,并進行確權(quán)登記,明確產(chǎn)權(quán)主體、劃清產(chǎn)權(quán)界線,形成全市林地“一張網(wǎng)、一張圖、一個庫”數(shù)據(jù)庫管理。全面調(diào)查林地狀況,充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段,建立全國聯(lián)網(wǎng)、實時共享的集森林資源、權(quán)屬、生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息于一體的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)。推行商品林地、公益林地分類管理制度,公益林地以保護為主,明確禁止性和限制性行為,守住“紅線”;商品林地放活經(jīng)營權(quán),減少政府對集體林微觀生產(chǎn)經(jīng)營行為的管制,激活“藍線”,賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán),充分調(diào)動社會資本投入集體林開發(fā)利用。
(二)建平臺:建立“村級股份經(jīng)濟合作社”運行機制。按照“政府主導(dǎo)、農(nóng)戶參與、市場運作、企業(yè)主體”的原則,組建村級股份經(jīng)濟合作社。在不改變農(nóng)民林地承包經(jīng)營權(quán)的前提下,按照股份制和合作制的基本原則,農(nóng)民把林地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán),委托合作社經(jīng)營,按照股份比例參與林地經(jīng)營收益分配的經(jīng)營組織形式。形象地說就是:“林權(quán)變股權(quán),林農(nóng)當(dāng)股東,聯(lián)合來經(jīng)營,收益靠分紅”。合作社可下設(shè)數(shù)據(jù)信息管理、資產(chǎn)評估收儲中心和林木經(jīng)營、托管、金融服務(wù)等部門,前者提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐,后者負責(zé)對資源進行收儲、托管、經(jīng)營和提升;同時整合林業(yè)主管部門等技術(shù)力量,有序開展資源管護、資源評估、改造提升、項目設(shè)計、經(jīng)營開發(fā)、林權(quán)變更等工作。
(三)活機制:推進森林資源流轉(zhuǎn),實現(xiàn)資源資產(chǎn)化。推行入股、托管、租賃、贖買等流轉(zhuǎn)方式,鼓勵林農(nóng)將碎片化的森林資源經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)集中流轉(zhuǎn)至合作社,由后者通過科學(xué)撫育、集約經(jīng)營、發(fā)展林下經(jīng)濟等措施,實施集中儲備和規(guī)模整治,轉(zhuǎn)換成權(quán)屬清晰、集中連片的優(yōu)質(zhì)“資產(chǎn)包”。同時,鼓勵合作社與擔(dān)保公司共同成立林業(yè)融資擔(dān)保公司,為有融資需求的林業(yè)企業(yè)、集體或林農(nóng)提供林權(quán)抵押擔(dān)保服務(wù),擔(dān)保后的貸款利率比一般項目的利率下降近50%,通過市場化融資和專業(yè)化運營,解決森林資源流轉(zhuǎn)和收儲過程中的資金需求。
(四)強運營:開展規(guī)?；?、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化開發(fā)運營。一是進一步提升森林資源資產(chǎn)質(zhì)量和價值。實施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程,可采取改主伐為擇伐、改單層林為復(fù)層異齡林、改單一針葉林為針闊混交林、改一般用材林為特種鄉(xiāng)土珍稀用材林的“四改”措施,優(yōu)化林分結(jié)構(gòu),增加林木蓄積,提高林分質(zhì)量。二是積極發(fā)展木材經(jīng)營、竹木加工、林下經(jīng)濟、森林康養(yǎng)等“林業(yè)+”產(chǎn)業(yè)。建設(shè)油茶、楠竹、林下中藥、花卉苗木、森林康養(yǎng)等五大基地,推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。采取“管理與運營相分離”的模式,將交通條件、生態(tài)環(huán)境良好的林場、基地作為旅游休閑區(qū),運營權(quán)整體出租給專業(yè)化運營公司,提升森林資源資產(chǎn)的復(fù)合效益。三是開發(fā)林業(yè)碳匯產(chǎn)品。通過市場化手段參與林業(yè)資源交易,從而產(chǎn)生額外的經(jīng)濟價值,由政府、部門、企業(yè)和林權(quán)主體合作開發(fā),政府主要發(fā)揮牽頭和引導(dǎo)作用,林草部門負責(zé)項目開發(fā)的組織工作,項目企業(yè)承擔(dān)碳匯計量、核簽、上市等工作,林權(quán)主體是收益的一方,有需求的溫室氣體排放企業(yè)實施購買碳匯。探索“社會化生態(tài)補償”模式,通過市場化銷售林木、竹林碳匯等方式實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值,推動“林農(nóng)”變“碳農(nóng)”。
(作者系郴州市林業(yè)局黨組書記、局長)
