四川省社會科學(xué)院郭曉鳴研究員主持完成的國家社會科學(xué)基金項目《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度研究--基于成都“試驗區(qū)”的實證分析》（項目批準號為08XJY018），最終成果為同名專著。2012年5月經(jīng)同行專家鑒定，以優(yōu)秀等級結(jié)項。課題組成員有：韓立達、杜偉、鄭泰安、徐薇、黃善明、雷俊忠、龐敏、廖祖君、寧全紅、丁延武、林東升、付嬈、宋相濤。

土地制度改革一直是我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的核心內(nèi)容，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的宏觀背景下，創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營制度，搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，已成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。成都市充分發(fā)揮先行試點和帶頭示范作用，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革進行了多方面的探索，發(fā)展了農(nóng)村土地租賃、土地整理、土地入股、土地合作社等多種流轉(zhuǎn)模式，為推進適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。這項成果以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前沿區(qū)域--成都試驗區(qū)為主要對象，通過對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新情況、新問題進行多視角研究，深入探討了土地制度創(chuàng)新及政策調(diào)整的基本方向與路徑，對推動農(nóng)村集體土地資本化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展都具有重要的理論探索意義和實踐應(yīng)用價值。

一、農(nóng)村土地制度改革的基本態(tài)勢

當(dāng)前，我國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新盡管模式多樣、進展各異、成效不一，但所共同具有的漸進性制度變遷的基本特征十分顯著，從總體上看并未涉及到土地核心產(chǎn)權(quán)制度的根本改變，就總體而言仍在風(fēng)險可控的條件下向前推進。具體分析，當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革有四個方面的基本發(fā)展態(tài)勢。

1. 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化進程進一步推進。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個基本態(tài)勢是土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系由模糊逐漸走向清晰，農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和地方政府等不同利益主體的權(quán)利都在新的土地制度框架內(nèi)得到分割和明晰。通過不斷明晰農(nóng)村承包地和集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不僅奠定了土地要素按照市場化原則進行優(yōu)化配置的制度基礎(chǔ)，而且有助于阻斷各種強勢力量隨意侵蝕農(nóng)民土地利益的制度根源。

2. 農(nóng)村土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營不斷加速?？焖俪鞘谢瘞哟罅哭r(nóng)村勞動力向城市流動，因勞動力外出務(wù)工而空置的承包地客觀上要求向純農(nóng)戶、公司或者業(yè)主進行流轉(zhuǎn)和集中。目前，我國各地或者采取土地租賃的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集體經(jīng)濟內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)和集中，或者向公司或業(yè)主進行外部流轉(zhuǎn)和集中。但無論是哪一種土地流轉(zhuǎn)方式，其基本指向都是土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營。

3. 農(nóng)村土地空間置換加快發(fā)展。為充分挖掘具有區(qū)位優(yōu)勢的土地級差地租，以及對農(nóng)村內(nèi)部因人口外流大量形成的“空宅”宅基地的合理利用，各地都在積極探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標增減掛鉤的實現(xiàn)模式，通過非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)用地空間置換的方式來實現(xiàn)優(yōu)化配置土地資源的目的。這一改革探索有助于緩解工業(yè)化、城市化用地壓力，同時促進土地適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民集中居住。

4. 農(nóng)村土地資本化條件逐步形成。我國農(nóng)村集體土地長期以來都是作為單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料而存在，其流動性和收益性較低，農(nóng)民擁有的事實是有限的土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革將土地使用權(quán)、收益權(quán)完全界定給農(nóng)民，并且通過建立規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易平臺支持農(nóng)民根據(jù)自身的實際需要對土地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)，這就使得農(nóng)村土地具備了實現(xiàn)資本化的兩個最為重要的基本條件：即流動性和增值功能。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本趨勢

在加速推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，現(xiàn)階段我國正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加速轉(zhuǎn)型的重要過渡時期，通過對成都市四區(qū)、三縣的五個村和兩個鎮(zhèn)的調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體、方向、用途和過程方面都呈現(xiàn)出如下顯著的趨勢性特征：

1．從流轉(zhuǎn)主體看，土地加速從農(nóng)戶向業(yè)主集中。在研究調(diào)查的部分區(qū)域，新增農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積中，流向農(nóng)業(yè)公司和經(jīng)營大戶的比重已接近35%；而在城市近郊地區(qū)，則有超過50%的農(nóng)地流向農(nóng)業(yè)公司和經(jīng)營大戶。

2．從流轉(zhuǎn)方向看，外來資本介入土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢明顯。農(nóng)地流轉(zhuǎn)突破鄉(xiāng)村界限，呈現(xiàn)出跨村鎮(zhèn)的顯著趨勢。一批東部發(fā)達地區(qū)的業(yè)主帶著大量資金、技術(shù)進入中西部農(nóng)村進行農(nóng)業(yè)開發(fā)，并在一些區(qū)域逐漸占據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)地位。

3．從流轉(zhuǎn)用途看，呈現(xiàn)“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向。土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地用途按照市場需求進行重新配置，流轉(zhuǎn)土地絕大部分用于發(fā)展經(jīng)濟作物、農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村酒店等，導(dǎo)致耕地“非糧化”和“非農(nóng)化”。特別是調(diào)查的城市郊區(qū)，大約45%的農(nóng)民認為流轉(zhuǎn)農(nóng)地已被用于非農(nóng)建設(shè)。

4．從流轉(zhuǎn)過程看，村集體在土地流轉(zhuǎn)中占主導(dǎo)地位。 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“村強、民弱”的基本格局仍未改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、“村兩委”和業(yè)主主導(dǎo)著農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民的弱勢狀態(tài)還在繼續(xù)延續(xù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)的需求信息、價格、期限等關(guān)鍵決策仍然主要由村集體決定，農(nóng)民的發(fā)言權(quán)受到限制，甚至不排除有地方的村集體擅自截留、扣繳土地流轉(zhuǎn)收益。

5．從流轉(zhuǎn)期限看，土地流轉(zhuǎn)仍明顯具有短期性。農(nóng)民對土地非常看重，不愿輕易失去土地。調(diào)查區(qū)域內(nèi)，只有12%的被調(diào)查者希望土地能長期流轉(zhuǎn)，其他農(nóng)戶流轉(zhuǎn)期限都希望在5-10年以內(nèi)。農(nóng)民之所以在土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出中短期化傾向，主要是擔(dān)心流轉(zhuǎn)期過長，國家土地政策變化，從而失去土地承包經(jīng)營權(quán)。

6.從流轉(zhuǎn)模式看，呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢。通過對成渝兩地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，成渝兩地著力推進土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，創(chuàng)新了許多土地流轉(zhuǎn)模式和經(jīng)驗。如：成都市的業(yè)主租賃模式、股份公司模式、土地股份合作社模式、村企合作模式、股份制模式、“兩股一改”模式等，重慶市的“兩換”模式、農(nóng)民轉(zhuǎn)市民模式、土地入股模式、“地票”交易模式等。成渝兩地農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式雖然在操作層面存在一定差異，但都是圍繞還權(quán)賦能與通過市場化實現(xiàn)農(nóng)地資本化這兩條主線展開的，具有共同的本質(zhì)特征，都把明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為制度基礎(chǔ)、把搭建流轉(zhuǎn)平臺作為主要途徑、把集約利用土地放在重要位置。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題與風(fēng)險

1.主要問題

一是政府規(guī)模偏好傾向?qū)е罗r(nóng)民土地承包權(quán)“被流轉(zhuǎn)”。調(diào)查表明，地方政府在推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型時，其政策取向往往是引入業(yè)主進行規(guī)模化經(jīng)營，在該思路指導(dǎo)下，地方政府在土地流轉(zhuǎn)中表現(xiàn)出明顯的規(guī)模偏好傾向，可能出現(xiàn)違背部分農(nóng)民意愿的土地承包經(jīng)營權(quán)“被強制性”流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。一些地方政府過度使用行政手段推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，“村兩委”取代農(nóng)民成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體。有的村組干部在“中介費”、“流轉(zhuǎn)費”的誘使下，與業(yè)主合謀壓低農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。

二是業(yè)主短期行為對土地有序健康流轉(zhuǎn)造成較大沖擊。在以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為指向的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中，因農(nóng)業(yè)支持政策存在一定偏差，對業(yè)主的利益追求缺乏合理導(dǎo)向和約束，使得業(yè)主的短期化行為對土地健康流轉(zhuǎn)造成較大沖擊。存在部分業(yè)主改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)、套取國家優(yōu)惠政策、盲目擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模等傾向。規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的部分農(nóng)地不同程度地出現(xiàn)土地沙化、土壤板結(jié)等問題。

三是農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的積極性仍然偏弱。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的大小是由土地承包經(jīng)營權(quán)供求雙方共同決定的。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民主動進行土地流轉(zhuǎn)的動力不足，導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時積極性不高。一方面是由于法律知識的匱乏和以往經(jīng)驗的影響，農(nóng)民往往對國家土地流轉(zhuǎn)政策的穩(wěn)定性存在較多擔(dān)憂，害怕一旦流轉(zhuǎn)出去后會永遠地失去土地。另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)加劇了大資本排擠小農(nóng)戶的矛盾，可能導(dǎo)致農(nóng)民由直接經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兂鲎馔恋鼗虺蔀檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人；大部分業(yè)主僅僅將農(nóng)民簡單地視為土地提供者，使得農(nóng)民難以真正分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的好處。

2.面臨風(fēng)險

其一，可能帶來農(nóng)民權(quán)利遭受剝奪的風(fēng)險。如果農(nóng)村土地制度改革過程政府進行過度行政主導(dǎo)，農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織缺乏基本的主動參與，則極有可能使改革目標偏離產(chǎn)權(quán)主體的利益，即主要滿足政府的用地需求，土地流轉(zhuǎn)特別是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程也就可能會變成對農(nóng)民土地權(quán)利的一種新的剝奪方式。

其二，可能導(dǎo)致土地非農(nóng)化失控的風(fēng)險。盡管土地制度改革的基點必須堅持“放開產(chǎn)權(quán)、管住規(guī)劃”，但在目前地方政府發(fā)展沖動極其強烈的背景下，尤其需要警惕的是一些地方政府為了短期和局部利益，沖破城市建設(shè)規(guī)劃和基本農(nóng)田基本保護規(guī)劃的嚴格限制，肆意擴大建設(shè)用地規(guī)模，進而加劇耕地短缺矛盾，危及糧食安全。

其三，可能帶來農(nóng)民階層分化加劇的矛盾。土地流轉(zhuǎn)市場放開之后，有可能出現(xiàn)一部分農(nóng)民為了短期需要輕易放棄土地權(quán)利，由于這是一個不可逆的過程，其發(fā)展的結(jié)果是在局部地區(qū)勢必會加劇農(nóng)村內(nèi)部階層分化的矛盾，在農(nóng)村基本保障制度尚未有效建立的現(xiàn)實條件下，內(nèi)部階層分化加劇必然危及到農(nóng)村的穩(wěn)定和和諧，在一定程度上削弱甚至抵消我們在經(jīng)濟發(fā)展方面所做的巨大努力。

其四，可能面臨新的土地合作組織監(jiān)管的風(fēng)險。由于單個農(nóng)戶土地規(guī)模有限，其流轉(zhuǎn)過程會面臨許多制約，客觀上要求通過土地股份化的方式采取土地流轉(zhuǎn)的“集體行動”，這就客觀上容易潛伏組織化過程的“道德風(fēng)險”，即有可能帶來新的土地合作組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的監(jiān)管風(fēng)險。

四、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制的政策調(diào)整思路

1．以完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，就需要深入推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，在法理和實踐上予以規(guī)范，在完成農(nóng)民承包土地的確權(quán)頒證工作的基礎(chǔ)上，既保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的排他性，也要保護土地流入主體的合法使用權(quán)，為有序推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)奠定堅實的制度基礎(chǔ)。重點應(yīng)進一步確立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，賦予農(nóng)戶完整的土地使用權(quán)權(quán)能，保持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的長期穩(wěn)定，深化農(nóng)村土地管理制度改革。

2．以農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營為指向加速土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)村土地改革的不斷深化、市場經(jīng)濟體制的逐步完善以及農(nóng)村發(fā)展形勢的變化，只有發(fā)展規(guī)模經(jīng)營才能在一定程度上緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展要求的矛盾。因此，應(yīng)以農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營為指向加速農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，對促進農(nóng)村經(jīng)濟大發(fā)展可謂是勢在必行。重點應(yīng)圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)促進土地流轉(zhuǎn)，大力培育適度規(guī)模經(jīng)營主體，對傳統(tǒng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式進行與經(jīng)濟發(fā)展形勢變化相適應(yīng)的創(chuàng)新，探索建立土地規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險控制機制。

3．以健全土地流轉(zhuǎn)市場體系為突破促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場培育，構(gòu)建一個統(tǒng)一、規(guī)范、有序的土地流轉(zhuǎn)市場，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的保障。重點應(yīng)以健全土地流轉(zhuǎn)市場體系為突破促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在短期內(nèi)，應(yīng)完善政府市場信息系統(tǒng)，及時收集并傳播有效的市場信息，以節(jié)約各利益主體的信息收集費用；在中長期內(nèi)，應(yīng)大力發(fā)展市場化運作的中介組織，以其為基礎(chǔ)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)供需雙方提供有償、高效的信息服務(wù)。

4．以管理制度創(chuàng)新為動力加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度還需要一系列的配套制度改革和機制創(chuàng)新，特別是政府管理層面的改革創(chuàng)新，將為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供強大的動力。重點應(yīng)正確定位政府在土地流轉(zhuǎn)中的導(dǎo)向作用，明確土地流轉(zhuǎn)相關(guān)利益主體的職責(zé)，構(gòu)建完善就業(yè)服務(wù)、社會保障等外部支持體系。

5．以保護耕地和農(nóng)民權(quán)益為根本提升土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。只有正確處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與耕地保護之間的關(guān)系，構(gòu)建完善的耕地保護制度，切實保障農(nóng)民的土地權(quán)益，才能充分調(diào)動農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性。因此，應(yīng)以保護耕地和農(nóng)民權(quán)益為根本提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，重點應(yīng)進一步完善耕地保護基金制度，鼓勵農(nóng)民加強耕地質(zhì)量保護，正確協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)與保護的關(guān)系，加強耕地流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)督，建立土地整理的農(nóng)民全程參與機制。

鑒定專家點評：

西南財經(jīng)大學(xué)李萍教授：這是一項具有原創(chuàng)性價值、前瞻性和實踐指導(dǎo)性的重要成果。課題以廣闊的歷史與現(xiàn)實的視野、深邃的理論分析，緊緊圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度問題進行了全面、深入和系統(tǒng)的研究。

首先，站在理論建構(gòu)的高度，深刻闡明了土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性，在總結(jié)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度變遷的基礎(chǔ)上，科學(xué)地分析和把握統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下農(nóng)村土地制度變革的發(fā)展趨勢和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的未來取向。其次，基于客體研究對象的特性，從濃郁的鄉(xiāng)土情結(jié)出發(fā)，注重實踐檢驗和田野調(diào)查，通過大量、持續(xù)調(diào)研獲取的豐富、詳盡的第一手資料的整理和分析，深入研究了成都試驗區(qū)不同的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)探索模式、問題及其潛在風(fēng)險。再次，從鮮活的探索實踐中提取出四大問題重點研究，并在此基礎(chǔ)上，形成了對全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革具有普適意義的政策建議?？傮w上看，該成果架構(gòu)合理、思路清晰、邏輯嚴謹，資料詳盡、分析客觀、方法科學(xué)、結(jié)論可靠，是一份有理論深度且對策適用的優(yōu)秀成果，具有重要的理論和應(yīng)用價值以及現(xiàn)實的可操作性。

該成果的不足在于：對如何加強耕地保護的政策建議可以做更進一步的深入研究。