農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目建設(shè)情況調(diào)查
福建省農(nóng)發(fā)辦
農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目的實施，加強了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，夯實了農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保了糧食生產(chǎn)安全，是實實在在的惠民工程，深受項目區(qū)群眾的歡迎和支持。為進一步提升農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)科學化、精細化管理水平，根據(jù)國家農(nóng)發(fā)辦關(guān)于土地治理項目專題調(diào)研的通知精神，我省組織調(diào)研組深入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目區(qū)，圍繞土地治理項目的做法成效、存在問題、政策建議等方面，開展了調(diào)查研究。
一、主要做法
（一）加強組織領(lǐng)導，積極發(fā)動群眾。各項目縣黨委、政府高度重視農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目，由縣財政、農(nóng)發(fā)、審計、監(jiān)察和項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)等相關(guān)單位共同參與成立項目建設(shè)領(lǐng)導小組，項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立項目指揮部，切實做到領(lǐng)導到位，組織保證，職責明確，措施落實。省、市農(nóng)發(fā)辦經(jīng)常組織素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、經(jīng)驗豐富、事業(yè)心強的專業(yè)人員深入項目區(qū)，加強項目監(jiān)管、資金監(jiān)督和技術(shù)指導。縣農(nóng)發(fā)辦、財政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導及工程技術(shù)人員具體負責項目組織實施，定期召開項目建設(shè)匯報協(xié)調(diào)會，協(xié)調(diào)解決施工中遇到的問題和困難，并指派干部分片包干負責，從項目實施到工程竣工驗收，全程監(jiān)管。同時，采取靈活多樣的宣傳形式，充分調(diào)動人民群眾參與開發(fā)的積極性，擴大農(nóng)戶參與面。通過抓典型，樹示范，推經(jīng)驗，營造濃厚的開發(fā)氛圍，使更多的群眾參與到土地治理項目中來，到項目區(qū)施工現(xiàn)場去，輪流監(jiān)督，確保工程質(zhì)量。
（二）整體統(tǒng)籌規(guī)劃，集中連片開發(fā)。把農(nóng)業(yè)資源條件優(yōu)越、集中連片、開發(fā)潛力大、鄉(xiāng)村領(lǐng)導重視、群眾積極性高、市縣財政配套到位、自籌能力強的項目優(yōu)先納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的扶持范圍，同一年度項目在同一灌區(qū)或同一流域范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃，切實做到集中投入、規(guī)模開發(fā)、板塊推進、綜合治理。縣財政局、農(nóng)發(fā)辦、鄉(xiāng)村等單位同心協(xié)力，認真做好項目前期工作，深入調(diào)查研究，在廣泛聽取各方意見的基礎(chǔ)上，按照集中連片、突出重點的原則，擇優(yōu)選取群眾積極性高、立地條件較好、增產(chǎn)增收潛力大的項目區(qū)域立項。委托有設(shè)計資質(zhì)的單位進行科學規(guī)劃，精心設(shè)計。在多次征求項目區(qū)群眾意見的基礎(chǔ)上，組織省級農(nóng)業(yè)、水利、概算等方面專家對設(shè)計方案進行審查，規(guī)劃設(shè)計力求做到科學合理、經(jīng)濟實用。
（三）健全完善機制，加強科學管理。針對在項目和資金管理中發(fā)現(xiàn)的問題，不斷修訂項目和資金管理工作質(zhì)量考評辦法，制定規(guī)劃設(shè)計專家評審、監(jiān)理單位省級報備、竣工項目驗收分級負責、委托社會中介機構(gòu)參與驗收等管理辦法。按照“總量控制、能進能出、末位輪休（淘汰）”原則，研究建立開發(fā)縣工作績效評價體系，實行動態(tài)管理，將逐步退出一批開發(fā)潛力小、工作不到位的開發(fā)縣，計劃把一些開發(fā)潛力大、積極性高的農(nóng)業(yè)大縣納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)扶持范圍。按照“依托龍頭建基地，圍繞基地扶龍頭”的原則，促進土地治理項目和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目有機結(jié)合。按照“整合資金，綜合治理”的原則，探索以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目為平臺，在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排涉農(nóng)項目資金，共同支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新機制。
（四）強化基礎(chǔ)工作，提高管理水平。嚴格執(zhí)行資金分配綜合因素制、項目建設(shè)法人負責制、工程公開招標制、工程質(zhì)量監(jiān)理制、資金管理縣級報賬制、項目資金公示制、工程竣工決算中介機構(gòu)審核制等一系列相關(guān)管理制度。規(guī)范資金運轉(zhuǎn)，做到“三專”管理，做到報賬票據(jù)真實、附件齊全、手續(xù)完備。完善工程公開招投標辦法，所有項目均經(jīng)公開招投標程序，同時加強監(jiān)管，避免將工程標段拆小、拆細，逃避公開招投標的行為發(fā)生。同時，要求中標的施工單位屬于項目縣外的，必須在當?shù)卦O(shè)立工程項目部，并在項目縣銀行開設(shè)臨時資金戶。鼓勵項目市縣采取公開招標辦法，從省級報備的工程監(jiān)理單位中擇優(yōu)選擇能認真負責嚴格要求且監(jiān)理工作到位的工程監(jiān)理單位。監(jiān)理合同統(tǒng)一由監(jiān)理單位與項目縣農(nóng)發(fā)辦簽約。加大對市縣農(nóng)發(fā)機構(gòu)考核力度，對竣工項目驗收和國家審計中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀問題，切實抓好整改，依據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》、《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金違規(guī)違紀行為處理暫行辦法》等規(guī)定嚴肅處理。
二、一些成效
（一）加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目的實施，新建了水源工程、排灌泵站和混凝土襯砌排灌渠道，新建了田間水利配套建筑物，使渠系水利系數(shù)達到95%以上，新建了田間道路、機耕路等交通設(shè)施，使田間交通路網(wǎng)系統(tǒng)四通八達。項目的實施，排除了制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要障礙因素，將原來“非旱即澇”的中低產(chǎn)田改造成為“旱澇保收”的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，增強了農(nóng)田抵御自然災(zāi)害的能力，為確保國家糧食安全做出了積極貢獻，為農(nóng)業(yè)機械化耕作提供了便利條件，降低了群眾的勞動強度，增強了土地集約使用效果，促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。
(二)加快農(nóng)業(yè)科技推廣，推動了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目把推進農(nóng)業(yè)科技進步放在十分突出的位置，通過組織新技術(shù)、新知識培訓和新品種的示范推廣，培養(yǎng)了新型農(nóng)民，各種優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物得到大面積推廣，極大提高了項目區(qū)農(nóng)業(yè)科技含量和主導產(chǎn)業(yè)的水平，提升了農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)品率和農(nóng)業(yè)復種指數(shù)。同時，隨著項目區(qū)灌排、機耕、運輸?shù)绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，農(nóng)田生產(chǎn)適應(yīng)能力的增強和農(nóng)業(yè)素質(zhì)的提高，項目區(qū)從單一種植水稻的傳統(tǒng)種植模式轉(zhuǎn)向“菜─稻─菜、煙─稻、菌─稻”等糧經(jīng)輪作模式。項目實施后，有關(guān)縣市立足于當?shù)氐?/span>區(qū)域優(yōu)勢、資源條件和市場需求，從“一縣一業(yè)”的發(fā)展思路出發(fā)，因地制宜，建基地，育龍頭，找準扶持方向，集中資金重點投入，做到實施一個、成功一個、帶動一片，為培育項目縣的特色農(nóng)業(yè)、區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了引導和示范作用。
（三）提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，促進了農(nóng)民持續(xù)增收。項目的實施，提升了項目區(qū)農(nóng)田質(zhì)量，糧種作物畝產(chǎn)逐漸提高，效益不斷增強。隨著項目區(qū)農(nóng)田生產(chǎn)適應(yīng)能力的增強，農(nóng)民種植模式和品種選擇更加豐富，大批農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)、新肥料、新農(nóng)藥、新工藝在項目區(qū)示范推廣應(yīng)用，部分畝產(chǎn)值達到2萬余元，土地產(chǎn)出水平和產(chǎn)出效益明顯提高，農(nóng)業(yè)綜合效益顯著。項目的實施，建成了一批基礎(chǔ)設(shè)施完善、技術(shù)措施綜合配套、機械化水平較高、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)比較優(yōu)化的高標準示農(nóng)田，加速了土地流轉(zhuǎn)，一些項目區(qū)先后被龍頭企業(yè)、種植大戶承包租賃，地租價格紛紛攀升，有效實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。隨著農(nóng)業(yè)機械化水平的提高，農(nóng)民得以從繁重的體力勞動中解脫出來，有機會到城市、鄰近的龍頭企業(yè)就業(yè)創(chuàng)收。
（四）實施生態(tài)綜合治理，保護了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目的實施，加強了項目區(qū)農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)，生態(tài)綜合治理（小流域綜合治理）資金集中向生態(tài)脆弱地區(qū)和丘陵山區(qū)傾斜，各地把生態(tài)綜合治理和發(fā)展當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合起來，有效改善了項目區(qū)的灌排條件，控制了水土流失，提高了抵御自然災(zāi)害的能力，改善了項目區(qū)的生產(chǎn)、生活環(huán)境，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)資源的合理利用和良性循環(huán)，提高生態(tài)治理的綜合效益，為項目區(qū)提供良好的生態(tài)屏障。
三、存在問題
（一）項目立項條件全國統(tǒng)一，而地方區(qū)域特征差異較大。我國地域遼闊，各地在自然環(huán)境、氣候條件、耕地資源與土地類型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面差異較大，東部與西部、南方與北方、沿海與內(nèi)陸、平原與丘陵地區(qū)、丘陵地區(qū)與山區(qū)都存在顯著的區(qū)域特征差異。而目前全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目對治理面積、投資標準上具有明確的要求，管理辦法相對統(tǒng)一，與區(qū)域的多樣性不相適應(yīng)，給各地特別丘陵山區(qū)省份項目立項、實施與管理帶來較大困難。
（二）項目按照先易后難原則推進，而符合立項要求的田塊逐年減少。福建省屬于丘陵山區(qū)省份，素有“八山一水一分田”之稱，全省丘陵山地占土地面積80%以上，耕地主要分布于沿河和山間谷地，以丘陵旱地和園地為主，田塊小而狹長，山壟田塊較多，平原水田較少。目前國家規(guī)定單個中低改和生態(tài)治理項目面積需集中連片4000畝以上，我省地塊分散，大面積集中連片的少，立項難度大。按照先易后難原則，經(jīng)過20多年的項目實施，立項條件好的田塊大多已被開發(fā)，未開發(fā)的多是零星分散的山垅田、山排田、坡耕地，耕地質(zhì)量差，基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件急需改善，群眾要求實施土地治理項目的呼聲大，但又達不到國家規(guī)定的立項要求。
（三）項目工程建設(shè)標準高，而現(xiàn)有投資標準偏低。經(jīng)過逐年增加，目前土地治理項目投資標準有了較大的提高，但仍然偏低，無法滿足設(shè)施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)的需要。按照現(xiàn)在的投資標準，只能進行簡單的道路和水利設(shè)施建設(shè)，解決部分影響和制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙性因素，農(nóng)田無法平整，防沖護岸無法設(shè)計，田間道路不能硬化，設(shè)施農(nóng)業(yè)無法實施，項目區(qū)難免留下一些死角，不能做到“應(yīng)改盡改”。在同樣的投資標準下，山區(qū)耕地地塊小，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的布局密度大，工程斷面起伏，施工成本高，投資標準相對更低，加之建筑材料、人員工資的逐年上漲，如果投資標準無法相應(yīng)大幅度提高，勢必影響土地治理項目建設(shè)標準和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程形象。
（四）項目實行責任承包制，而投資要求農(nóng)民籌資投勞。土地治理工程實行項目建設(shè)招投標制，中標單位按合同承包工程，自負盈虧，農(nóng)民群眾實行土地承包責任制，雙方責權(quán)明晰。但目前投資政策又要求農(nóng)民籌資投勞，與工程隊勞有所得相比，當?shù)剞r(nóng)民群眾思想上無法接受。另外，項目區(qū)人口稀少，單個農(nóng)民分攤籌資金額大，籌資負擔重。同時外出打工、經(jīng)商、辦企業(yè)的農(nóng)民多，留下來的基本上是婦女和老人，農(nóng)村勞動力短缺，組織農(nóng)民投勞困難極大。土地治理項目涉及農(nóng)戶多，各戶經(jīng)濟收入水平不平衡，項目工程措施農(nóng)民個體受益不均衡，立項前召開 “一事一議”會議安排籌資投勞任務(wù)時村民代表都能簽字接受，但真正到家家戶戶去收錢、去分配投工投勞任務(wù)時阻力重重，難以達到預期效果。
（五）項目投資不補償拆遷損失，而其它工程具有補償政策。多年來，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目實施造成的耕地占用和青苗損毀，國家不予補償，由項目鄉(xiāng)村和農(nóng)民自行調(diào)整解決。在當時的情況下，有其合理性和可行性。但20多年過去了，國家政策和農(nóng)村體制等因素都已發(fā)出了翻天覆地的變化，特別是近年各項基礎(chǔ)設(shè)施工程遍地開花，且對占（征）用農(nóng)民耕地、損毀農(nóng)作物青苗的補償標準較高，對比農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目未出臺補助政策，反差較大，項目區(qū)群眾有意見，鄉(xiāng)村干部也不理解，由此造成的抵觸情緒對項目建設(shè)和實施影響較大。
（六）項目組織實施的難度大，而資金中配套費用不足。土地治理項目連片面積大，涉及農(nóng)戶多，在實施中，需要組織測量、招投標等一系列前期工作，建設(shè)中往往會遇到一些河灘地、爛泥田等不可預見因素，而土地治理項目管理費沒有明確工程勘測設(shè)計費、項目招標費等費用，不便于資金報賬。也沒有提取不可預見費，無法滿足變更工程建設(shè)需要。另外，現(xiàn)行制度中按照財政投資的1%提取農(nóng)發(fā)管護資金，比例偏低。福建省是多災(zāi)省份，每年都要遭受暴雨洪水和臺風襲擊，加上目前項目建設(shè)標準不高，抵御自然災(zāi)害的能力不強，項目區(qū)工程經(jīng)常出現(xiàn)因災(zāi)損毀情況，修復工程量大，管護資金不足。
四、幾點建議
（一）采取靈活的區(qū)域政策，適當降低面積立項條件。建議結(jié)合區(qū)域間綜合條件差異，按照自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域特征、耕地資源現(xiàn)狀、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局情況等綜合因素，制定差別的區(qū)域扶持政策，以適應(yīng)不同區(qū)域農(nóng)發(fā)土地治理項目開發(fā)實施和管理的實際要求。對南方丘陵省份，適當降低土地治理項目立規(guī)模，中低產(chǎn)田改造和小流域治理單個項目面積調(diào)整為不少于500畝規(guī)模。同時，適當降低立項門檻，加大對山區(qū)山壟田的開發(fā)力度，將耕地周邊的茶園、果園、竹山等一并納入治理范圍，扶持經(jīng)濟作物的生產(chǎn)，以適應(yīng)和滿足丘陵山區(qū)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)綜合開項目的要求。
（二）分區(qū)域制定投資標準，大力提高投入水平。進一步加大對山區(qū)省份的投資力度，建議適當提高單位面積投資標準，允許丘陵山區(qū)與平原地區(qū)執(zhí)行不同的投資標準。同時鑒于項目建設(shè)的難度越來越大，群眾對工程標準要求越來越高，加之建材價格、人力成本的逐年上漲，建議土地治理項目的投資標準每年都要明顯提高，確保工程建設(shè)標準和抵御自然災(zāi)害的能力，有效保護農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)成果。
（三）進一步加大投入力度，適時取消農(nóng)民籌資投勞政策。建議按照當前中央提出的加大對三農(nóng)扶持力度的要求，以及國家對農(nóng)業(yè)作為戰(zhàn)略基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的定位和農(nóng)民增收難度加大的現(xiàn)實，進一步加大財政資金投入力度，采取區(qū)別的籌資投勞政策，對專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)以及種植大戶等盈利性單位申報實施的土地治理項目，要求一定的自籌比例，而對一般項目區(qū)的土地治理項目，建議適時取消農(nóng)民籌資投勞的配套政策。
（四）明確項目資金用途，適當提取有關(guān)費用。借鑒其他項目工程，對占（征）用農(nóng)民土地及損毀農(nóng)作物青苗的，執(zhí)行適當?shù)难a償政策，建議在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程中按財政總投資的5%列支占（征）用土地和損毀青苗補償費。同時，建議在項目資金中分別按財政投入的1%、0.5%、3%的比例，提取工程勘測設(shè)計費、項目招標費、業(yè)主管理費，按財政投入的5%安排不可預見費和工程管護資金。
（五）適度擴大資金使用范圍，提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)適應(yīng)性。建議針對丘陵山區(qū)的特點，加大小流域治理力度，在工程措施設(shè)置上，多安排水源工程、防護工程等工程措施，先保護耕地，再進行綜合治理。在資金投向上，允許財政資金用于田間道路的硬化工程，允許投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，將農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與社會主義新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的關(guān)聯(lián)度。
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