BUSINESS.SOHU.COM 2004年10月9日15:08 來源：[
中國金融網 ]
國務院在研究農發(fā)行工作時明確提出了三點要求：一是農發(fā)行要堅持做好糧棉油儲備貸款供應和封閉運行管理。二是嚴格區(qū)分政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務。三是農發(fā)行要深化改革，精簡機構，減少行政色彩，按照現(xiàn)代銀行要求加強內部管理。
應該說，這是我國首次明確提出要按照現(xiàn)代銀行的要求打造農發(fā)行，為我國農業(yè)政策性銀行的改革與發(fā)展確立了目標和原則。但是，對于多年承受著巨額政策性虧損，又要在糧食流通領域放開后日益狹窄的獲利空間求生存的農發(fā)行來說，向現(xiàn)代化銀行邁出的一步究竟該如何走呢？
盡管年初由中國人民銀行牽頭起草遞交給國務院的關于調整農發(fā)行職能范圍的方案，被外界認為將對農發(fā)行未來走向起決定性的作用，并為農發(fā)行上上下下翹首企盼；然而最終于7月傳來的消息并未如人所愿，特別是對農發(fā)行增加新業(yè)務的建議未予批準，這難免使由于近年來業(yè)務嚴重萎縮而為農發(fā)行命運憂慮重重的人們有些失望。
不過，國務院在研究農發(fā)行工作時明確提出了三點要求———
一是農發(fā)行要堅持做好糧棉油儲備貸款供應和封閉運行管理。在此基礎上，根據(jù)糧食流通體制改革的新情況，審慎調整業(yè)務范圍，暫不開辦扶貧開發(fā)貸款、農業(yè)綜合開發(fā)貸款、農村基本建設和技術改造貸款業(yè)務。
二是嚴格區(qū)分政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務。兩類業(yè)務要分類管理，分別考核，不能將商業(yè)性業(yè)務虧損混入政策性業(yè)務掛賬，也不能以政策性業(yè)務虧損掩蓋商業(yè)性業(yè)務虧損。
三是農發(fā)行要深化改革，精簡機構，減少行政色彩，按照現(xiàn)代銀行要求加強內部管理，建立嚴格的內控機制，降低財務成本，提高效益，防范和化解風險。
應該說，這是我國首次明確提出要按照現(xiàn)代銀行的要求打造農發(fā)行，為我國農業(yè)政策性銀行的改革與發(fā)展確立了目標和原則。但是，對于多年承受著巨額政策性虧損，又要在糧食流通領域放開之后日益狹窄的獲利空間求生存的農發(fā)行來說，這向現(xiàn)代化銀行邁出的一步究竟該如何走呢？
讓我們聽聽來自農發(fā)行各省分行的探討和思考——
越是放開購銷市場，越要加強宏觀調控，確保市場穩(wěn)定和國民經濟健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。必須深刻認識加強收購資金供應和管理工作是國家實施糧棉宏觀調控、保證糧食安全和保護農民利益的需要
今年是我國糧食市場全面放開的第一年，在我國糧棉油主產省，不少農發(fā)行的收購資金供應與管理工作，均不同程度地遇到了前所未有的困難和新的問題。如何發(fā)揮農發(fā)行的政策性職能，確保國家農業(yè)宏觀調控政策落實，從而保證農民利益不受損害成了一個迫切需要解決的課題。
面對新的形勢，不少農發(fā)行基層行認為，越是放開購銷市場，越要加強宏觀調控，確保市場穩(wěn)定和國民經濟的健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。必須深刻認識加強收購資金供應和管理工作是國家實施糧棉宏觀調控、保證糧食安全和保護農民利益的需要。
湖北分行行長周農翻認為：“做好糧棉油收購、儲備、調銷資金供應和管理工作，是推動糧改政策順利實施、加強國家糧棉宏觀調控、確保糧食安全和保護農民利益的客觀需要，是國家賦予農發(fā)行的基本職能，也是農發(fā)行生存和發(fā)展的基礎。”據(jù)介紹，作為我國重要的糧棉油主要產區(qū)，湖北糧棉油購銷量大，糧棉油種植收入一直是農民重要的現(xiàn)金收入來源。同時，湖北省糧棉油商品也是調劑國內供應、穩(wěn)定市場的重要物質保證，而且省內大城市銷區(qū)和退耕還林地區(qū)多，搞好省內糧食供應的任務也很重。而這些都將是農發(fā)行長期的任務。
周農翻認為：“無論是糧棉市場化改革的過渡期，還是市場化改革到位后，在主產區(qū)，我們這項基本職能不會改變。而且糧棉購銷全面市場化后，農發(fā)行作為國家在糧棉流通領域最直接、最有力的調控手段，地位將更加重要、作用將更加突出、政策也更加敏感，收購資金供應和管理的職責只能加強，不能削弱。因此，必須克服片面追求擴大業(yè)務范圍的浮躁情緒，進一步增強做好收購資金供應和管理工作的使命感和責任感，把任務落實好。”
由于市場放開，購銷主體多元化，加之國有糧食購銷企業(yè)改革不到位等原因，大大影響其在糧食收購中的主渠道作用，從而使農發(fā)行信貸業(yè)務發(fā)展和履行政策職能受到挑戰(zhàn)，這已成為今年糧食收購中普遍遇到的問題。
針對這種情況，農發(fā)行河南省分行充分運用國家給予糧食主產區(qū)的優(yōu)惠政策，除對中央和省級儲備糧油的增儲與輪換所需資金，按計劃保證供應外，還對具備一定風險承受能力的國有糧食購銷企業(yè)，優(yōu)先、重點支持；對暫時達不到風險承受能力標準的企業(yè)，按照“購得進、銷得出、不虧損”的原則，參考企業(yè)以前年度的糧食購銷量，合理確定貸款額度；對糧食加工龍頭企業(yè)嚴格按照其風險承受能力進行支持。這樣，既保持了信貸政策的連續(xù)性，又體現(xiàn)了一定的靈活性，有力地支持了國有糧食購銷企業(yè)發(fā)揮主渠道作用。
河南分行行長李文占說：“在當前糧食收購市場放開的特殊時期，大力支持國有糧食購銷企業(yè)發(fā)揮主渠道作用，是國家實施糧食宏觀調控的需要，也是提高糧食企業(yè)效益的重要措施。為此，我們應該按政策積極主動地給予支持。”
在湖北，把糧棉油產業(yè)化龍頭企業(yè)貸款業(yè)務辦成農發(fā)行知名度高、影響力大、社會效益好、貸款質量優(yōu)的業(yè)務品牌，把農發(fā)行逐步辦成在農業(yè)生產、加工轉化、流通各領域發(fā)揮重要作用的農業(yè)產業(yè)銀行，已經成為農發(fā)行湖北省分行實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理性選擇。目前，該行已支持工商加工聯(lián)營項目52家、廠庫合一加工項目7家、直貸項目7家，形成了打破所有制界限、合理布局、一區(qū)一品的良好發(fā)展格局。
破解當前棉花收購資金供應難題，應在做好棉花收購、儲備、調銷貸款的供應和封閉管理基礎上，根據(jù)棉花流通體制改革的新情況，審慎調整業(yè)務范圍，適當增加棉花對產業(yè)龍頭企業(yè)的支持
糧食收購中遇到的問題，同樣也困擾著棉花收購資金的供應與管理。去年由于棉花產業(yè)流通體制改革進入關鍵時期，使一直占新疆棉花收購資金主渠道的農發(fā)行資金受到挑戰(zhàn)。為了使國家對棉花購銷市場的宏觀調控政策有效落實，新疆分行嚴格執(zhí)行總行“雙限”控制政策，對市場的收購行為進行積極引導，較好地發(fā)揮了農發(fā)行信貸杠桿調節(jié)作用。但是，從另一方面看，由于新疆分行嚴格執(zhí)行貸款雙限控制政策，貸款投放量及貸款形成的棉花收購量均創(chuàng)歷年最低。
而今年的情況又將如何呢？來自農發(fā)行新疆分行的預測是：棉花購銷形勢更為嚴峻。首先，無論從全國還是全疆來看，棉花播種面積和產量均會增加。據(jù)農業(yè)部門統(tǒng)計，今年新疆棉花播種面積較上年增加6.9％，而實際增幅將高于10％以上。預計全疆棉花產量為3500萬擔以上。而農發(fā)行為此需投放收購資金150億元以上，貸款投放量也將創(chuàng)新高。
其次，棉花資金供應狀況不容樂觀。2004年度內陸農發(fā)行投放貸款調入新疆棉花的可能性不大；各家商業(yè)銀行前期投放棉花收購資金的可能性也不大。因為至2004年7月末，全疆仍然有450萬擔棉花未銷售，占用商業(yè)銀行貸款9億元以上（不含各地州信用社）；而去年參與棉花收購的其他外來資金，到目前為止還沒有參與新棉收購。在商業(yè)銀行不投放貸款、外來資金不介入的情況下，要保證新棉收購中不出現(xiàn)給農民打“白條”的現(xiàn)象，今年的棉花收購資金將主要由農發(fā)行承擔，新疆農發(fā)行壓力巨大。
在這種情況下，農發(fā)行新疆區(qū)分行副行長劉峰林認為：應該在做好糧棉油收購、儲備、調銷貸款的供應和封閉管理基礎上，根據(jù)糧棉流通體制改革的新情況，審慎調整業(yè)務范圍，適當增加對糧棉油產業(yè)龍頭企業(yè)的支持。
目前，2004年度新疆棉花收購帷幕即將拉開，劉峰林提出，要破解當前棉花收購資金供應難題，就應根據(jù)市場和收購企業(yè)資信狀況，審慎支持棉花收購龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，支持其開展訂單業(yè)務試點，促進棉花產業(yè)和市場體系的逐步完善，努力培植農發(fā)行優(yōu)良客戶群體。同時，加大對棉花主渠道和具有一定規(guī)模、抗風險能力且能夠認真執(zhí)行國家產業(yè)政策、保證棉花質量的龍頭企業(yè)的信貸支持力度，把棉源控制在國家可調控的主渠道手中。
如何切實有效地防范風險？關鍵要把握好政策。對于所發(fā)放的政策性貸款，根據(jù)政策強度和風險承擔主體的不同應實行不同的管理方式。同時，按照國務院的要求，嚴格區(qū)分政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務
對任何一家銀行而言，防范和化解信貸風險始終伴隨其業(yè)務發(fā)展，而且任何時候都是其管理的首要任務，即便是政策性銀行也不例外。然而今年農發(fā)行面臨的另一個嚴峻課題，就是來自市場和糧食企業(yè)的風險加劇可能最終帶來信貸損失。
以河南為例，糧食企業(yè)改革成本資金嚴重短缺，致使收購資金承受巨大風險。今年河南省糧食購銷企業(yè)減員分流目標是確保6萬人，爭取7萬人。河南是糧食大省、財政窮省，2004年省政府從糧食風險基金中安排3億元，按糧食購銷企業(yè)分流減員數(shù)量每人補貼4000元。剩余大約還有7000元/人的資金按2比2比1的方法，分別由市、縣政府和糧食企業(yè)籌措。但是由于市縣政府財政拮據(jù)，糧食企業(yè)積累不多，極易誘發(fā)擠占挪用收購資金行為，而目前農發(fā)行又缺乏剛性監(jiān)管手段。
為此，農發(fā)行河南省分行采取了嚴密的防風險措施，即嚴格把握國務院對早、中秈稻的收購標準，結合本地區(qū)實際情況積極審慎地發(fā)放稻谷收購貸款，同時對于玉米以及小雜糧的收購，嚴格按照企業(yè)風險承受能力以及貸款償還能力放貸。對于簽訂有銷售合同的，在確認合同真實的情況下，按合同收購價格提供貸款支持；對沒有合同自主收購的，則按10％至15％比例提取風險準備金后，發(fā)放收購貸款。
而在江蘇，農發(fā)行建立的一套信貸風險機制也十分有效。通過對取得貸款資格的1206個糧食企業(yè)開展信用等級評定，并積極開辦糧食加工企業(yè)信貸業(yè)務，到8月末，全省已準入42家糧食加工企業(yè)；全省辦理抵押擔保的企業(yè)達1023戶，抵押貸款額39.6億元，抵押登記的有效資產總額58億元；通過完善糧食企業(yè)風險準備金制度，解決了企業(yè)貸款額度不足的困難；通過大力促進企業(yè)落實合法有效的糧油購銷合同，加強了對企業(yè)收購過程中的價格、質量監(jiān)控，有效防止了企業(yè)盲目收購造成貸款風險。
據(jù)了解，為了防范信貸風險，今年各地農發(fā)行均結合本地實際情況采取了不同形式的措施。農發(fā)行有關負責人告訴記者，在收購資金的管理中，我們對于所發(fā)放的政策性貸款，根據(jù)政策強度和風險承擔主體的不同，實行了不同的管理方式。同時，還將按照國務院的要求，嚴格區(qū)分政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務，并且對兩類業(yè)務實行分類管理、分別考核。
在國務院對農發(fā)行提出的三點要求中，最為引人關注的莫過于“農發(fā)行要深化改革，精簡機構，減少行政色彩，按照現(xiàn)代銀行要求加強內部管理”這一條。對此，業(yè)界人士認為，這表明，作為農業(yè)政策性銀行的農發(fā)行，體制和機制創(chuàng)新業(yè)已擺上了議事日程。
“質量問題也是個競爭問題。沒有競爭就沒有質量。我們的服務質量不高，說明我們競爭意識不強。農業(yè)發(fā)展銀行到底存不存在競爭、需不需要競爭、怎樣提高競爭能力？這是我們必須要認真思考而且要認真回答的問題。”農發(fā)行遼寧省分行行長王樹豐說，“一些基層行普遍認為農發(fā)行不存在競爭，也不需要競爭。我認為這不僅是一個認識上的缺陷，而且是經營上的誤區(qū)、管理上的盲點。”
王樹豐認為，作為農業(yè)發(fā)展銀行無論是政策性業(yè)務，還是商業(yè)性業(yè)務，都存在競爭問題。一是從履行政策性職能上，要為地方政府提供優(yōu)質服務。農發(fā)行必須及時了解和把握不同時期國家和地方政府提出支持“三農”發(fā)展的政策和實現(xiàn)目標，以更新更高的服務措施和服務質量適應地方經濟發(fā)展的需求，其服務質量的不斷創(chuàng)新就是競爭。二是從履行商業(yè)性職能上，要為糧食企業(yè)提供優(yōu)質服務。本地間或異地間糧食企業(yè)的競爭，體現(xiàn)在開戶銀行的服務質量上。只有銀行為企業(yè)提供優(yōu)質高效的服務，才能支持企業(yè)在競爭中立于不敗之地。三是農業(yè)發(fā)展銀行系統(tǒng)內各行之間也存在著競爭。農發(fā)行要生存要發(fā)展，必須按現(xiàn)代銀行的要求時時增強競爭意識，在競爭中提高金融服務質量，適應市場變化的新形勢，完成國務院賦予的新任務。
事實上，近年來，農發(fā)行的各地基層行無論在業(yè)務發(fā)展上，還是在深化改革創(chuàng)新機制上，都做出了不少有益的探索和嘗試。以江西分行為例，為減少“行政”色彩，提高工作效率，增強經營發(fā)展能力，2004年初在全省11個市級分行營業(yè)部實行了“扁平化”管理的改革，取得了明顯成效。特別是轄內景德鎮(zhèn)市分行成功總結出的“一放一合二收”扁平化管理改革經驗，減少了管理層次；解決了二級分行營業(yè)部“麻雀雖小，五臟俱全”的問題；增強了二級分行經營職能。同時人力資源配置更趨合理，管理成本直線下降。據(jù)了解，目前，農發(fā)行江西省分行下轄6個二級分行營業(yè)部“扁平化”管理改革已完全到位，其余5個二級分行營業(yè)部“扁平化”管理改革正在進行中，預計年底全轄將全部改革到位。
針對目前農發(fā)行在管理機構和經營網點設置上存在的弊端，農發(fā)行青海省分行行長翟淵博根據(jù)青海省的實際情況提出，應結合各省行實際，實施組織機構改革。據(jù)了解，由于自然、地理、經濟發(fā)展水平的差異和過去管理模式的影響，農發(fā)行機構設置在青海省是按照行政區(qū)劃設置的，有的分支行業(yè)務量很小，有時甚至幾個月也不發(fā)生一筆業(yè)務，不但造成人力資源的浪費，而且人均費用、成本極高，不利于充分發(fā)揮政策性銀行的職能作用。要提高農發(fā)行的經濟效益，就必須進行組織機構改革，實行按照業(yè)務量、經營狀況和經濟區(qū)劃來合理調整機構和人員，以克服目前按照行政區(qū)域設置機構所帶來的種種弊端。
為此，翟淵博建議，總行授權省分行可根據(jù)業(yè)務量的大小和經營狀況，在不突破總行下達的勞動工資計劃的情況下，對地區(qū)分行和縣支行的機構和人員安排等統(tǒng)籌合理調配安排。同時，完善監(jiān)督體系和內控機制，深化勞動工資分配制度改革，以解決目前不少單位干與不干、干多干少、干好干壞都一樣的問題。
農發(fā)行總行有關負責人在接受記者采訪時說，只有通過深化改革，按現(xiàn)代銀行要求打造農發(fā)行，才能在更好地履行政策性職能的同時，扎實有效地辦好商業(yè)性業(yè)務，充分發(fā)揮信貸杠桿調節(jié)作用，支持和促進農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
農發(fā)行到底存不存在競爭、需不需要競爭、怎樣提高競爭能力？這是我們必須認真思考和回答的問題。農發(fā)行最終的目的，是要支持我國農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。要履行好這一職能，既辦好政策性業(yè)務，又辦好商業(yè)性業(yè)務，就必須按照現(xiàn)代銀行制度的要求來打造農發(fā)行。作者：金融時報記者 李嵐
必然的選擇
——農發(fā)行悄然加快改革進程
嘉榕
盡管農發(fā)行職能轉型和業(yè)務范圍調整的事情最終毫無“驚喜”可言，但關注其發(fā)展的人都會發(fā)現(xiàn)，隨著糧食市場的全面放開，農發(fā)行向現(xiàn)代銀行邁進的腳步在悄然加快。
農發(fā)行業(yè)務萎縮始自2000年以來糧食流通體制改革的加快。能夠說明問題的一組數(shù)字是：2002年，農發(fā)行全行累計發(fā)放糧棉油貸款比上年同期減少了152億元，其中糧食貸款減少了62億元。與此同時，糧食企業(yè)的掛賬顯然已成為農發(fā)行另一個難以承受之重。單單為了配合1998年糧改推出的“三項政策、一項改革”，農發(fā)行累計發(fā)放糧棉油貸款9187億元，糧食企業(yè)因為無法順價銷售而帶來的掛賬就達3000多億元，而這只不過是其中的一部分。
由此引發(fā)的關于農發(fā)行去留問題的爭論也進而持續(xù)了很長一段時間。其中最有代表性的觀點有四種：關閉；并入農業(yè)銀行；將政策性職能委托某一商業(yè)銀行承擔；恢復、完善政策性銀行的功能。而現(xiàn)在，這已經不再是一個問題。農業(yè)政策性銀行的地位和作用無可替代，而農發(fā)行擔此重任，當之無愧。但是，農發(fā)行生存與發(fā)展的窘境并未因此而改變。
今年2月，一份由農發(fā)行起草，名為《關于調整農發(fā)行職能范圍的指導意見》的報告，以人民銀行、發(fā)展和改革委、財政部三部委聯(lián)合的名義上報國務院，表達了農發(fā)行的范圍向扶貧開發(fā)、農業(yè)綜合開發(fā)、農業(yè)基礎設施建設，以及生態(tài)建設、退耕還林、生態(tài)保護等項目方面拓展的意愿———在他們看來，業(yè)務范圍的擴展就意味著生存空間的延伸。但這一愿望未得到批準。
一些專家普遍擔心，如果農發(fā)行職能調整只是單純以給予農發(fā)行更多的貸款業(yè)務和優(yōu)惠政策為出發(fā)點，不建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度和有效的監(jiān)督管理機制，進行體制上的改革，會不會導致以扶持“三農”為名走向其理論設計的反面？專家還指出，對農發(fā)行的考核和監(jiān)督機制如果不能及時建立，銀行將很難承擔相應的責任，最終很可能回到“財政兜底”的老路。
專家指出，農村政策性金融并不是嚴格意義上的公共物品，政策金融所承擔的功能，在很大程度上都可以通過市場機制來解決，而那些良好運作的所謂政策金融機構的秘訣，也正是在于充分運用了市場競爭機制和甄選機制。
事實上，不擴大業(yè)務范疇，就會陷入業(yè)務萎縮的僵局；要擴大業(yè)務就得在業(yè)務管理能力上得到國務院的信心；要提高業(yè)務管理能力，就得對硬件和人員及機制進行改善；而處理掛賬優(yōu)化資金狀況又與糧食企業(yè)的改制密切相關。這一系列連環(huán)扣最終還要靠農發(fā)行自身的改革來解決。
今年7月國務院在研究農發(fā)行的工作時明確指出，農發(fā)行要深化改革，按照現(xiàn)代化銀行要求加強內部管理。顯然，農發(fā)行上下對此也已達成了高度的共識。進一步從嚴規(guī)范內部管理；繼續(xù)推進干部人事和收入分配制度改革；以領導班子建設為重點，進一步加強系統(tǒng)黨建工作等等，這些關乎強化內力的措施被寫進了農發(fā)行的所有綱領性文件，具體措施也一再得到強化。
與此同時，農發(fā)行在短時間內推出了《中央儲備糧貸款管理辦法》、《糧食流轉貸款管理暫行辦法》、《糧食收購資金貸款管理辦法》、《糧食收購資格審核管理暫行辦法》等一系列管理辦法，無疑可看作其作為對國務院要求的呼應。
不難看出，在市場化與執(zhí)行政策的夾縫中求生存，農發(fā)行向現(xiàn)代銀行靠近的改革已經成為其必然的選擇。
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農發(fā)行職能演變過程
為完善我國農村金融服務體系，更好地貫徹落實國家產業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策，促進農業(yè)和農村經濟的進一步發(fā)展，中華人民共和國國務院于1994年4月19日發(fā)出《關于組建中國農業(yè)發(fā)展銀行的通知》，批準了中國農業(yè)發(fā)展銀行章程和組建方案。
農發(fā)行于1994年6月30日正式接受農行、工行劃轉的農業(yè)政策性信貸業(yè)務，共接受各項貸款2592億元，并于1995年3月基本完成了省級分行的組建工作。
1996年8月至翌年3月末，按照國務院《關于農村金融體制改革的決定》，農發(fā)行增設了省以下分支機構，形成了比較健全的機構體系，基本實現(xiàn)了業(yè)務自營。此前，農發(fā)行業(yè)務由農業(yè)銀行代理。
1998年3月，國務院決定將農發(fā)行承辦的農村扶貧、農業(yè)綜合開發(fā)、糧棉企業(yè)附營業(yè)務等項貸款業(yè)務劃轉到有關國有商業(yè)銀行，農發(fā)行主要集中精力加強糧棉油收購資金封閉管理。
1998年國務院決定深化糧食流通體制改革以后，農發(fā)行認真貫徹國務院關于糧食、棉花流通體制改革的一系列政策措施和國務院關于加強收購資金管理的指示精神，堅持以收購資金封閉管理為中心，緊緊抓住貸款投放、庫存監(jiān)管和收貸收息等關鍵環(huán)節(jié)，初步建立了一套符合收購資金封閉管理要求的規(guī)章制度和管理辦法，切實加強了糧棉油收購資金的供應與管理工作，保證了政策性收購資金的及時足額供應，有力地支持了糧棉油收購工作，基本實現(xiàn)了當期收購資金的封閉運行。
（嘉榕）
