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《環(huán)境保護(hù)法》第六十條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門可以對違法排污者采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施的情形有兩種：一是超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；二是超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物。而《辦法》第六條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門可以對違法排污者采取停產(chǎn)整治措施的情形有五種：一是通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物，超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的；二是非法排放含重金屬、持久性有機(jī)污染物等嚴(yán)重危害環(huán)境、損害人體健康的污染物超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)三倍以上的；三是超過重點(diǎn)污染物排放總量年度控制指標(biāo)排放污染物的；四是被責(zé)令限制生產(chǎn)后仍然超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的；五是因突發(fā)事件造成污染物排放超過排放標(biāo)準(zhǔn)或者重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的。原環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局有關(guān)負(fù)責(zé)人在對《辦法》的解讀中認(rèn)為，停產(chǎn)整治的目的是為了督促排污單位完成污染整治任務(wù)、迫使排污單位自行整改，制定整治方案，落實(shí)排污者主體責(zé)任意識等，最終的目的都在于控制或減少污染物排放量或排放濃度，減少對環(huán)境的危害。

因此，筆者認(rèn)為，責(zé)令停產(chǎn)整治的目的在于“整治”，而非“停產(chǎn)”，停產(chǎn)整治決定的解除與否不應(yīng)依賴于生態(tài)環(huán)境部門的核查、驗(yàn)收等程序，而應(yīng)取決于排污者自身整治達(dá)標(biāo)的情況?！巴．a(chǎn)”只是臨時性的手段，停產(chǎn)時間長短，要看整治效果。

《行政處罰法》并未規(guī)定“責(zé)令停產(chǎn)整治”屬于行政處罰，《環(huán)境行政處罰辦法》既沒有將其列入行政處罰種類中，也沒有明確將“責(zé)令停產(chǎn)整治”列入責(zé)令改正違法的行政命令中。筆者認(rèn)為，將“責(zé)令停產(chǎn)整治”理解為責(zé)令改正或者限期改正違法行為的一種行政命令較為妥當(dāng)，理由在于：一是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門對排污者作出“責(zé)令停產(chǎn)整治”的目的是，要求超標(biāo)排污者或超總量控制指標(biāo)排放的排污者停止排放行為，并消除違法排放狀態(tài)，從而達(dá)標(biāo)排放，是一種暫時性控制行為。二是從本質(zhì)上而言，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門排污者作出“責(zé)令停產(chǎn)整治”，就是要求違法排污者履行其原本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的合法排污義務(wù)，并非是對違法排污者實(shí)施懲罰。 

針對排污單位無證排污、超標(biāo)、超總量、逃避監(jiān)管排放污染物等環(huán)境違法行為，在《辦法》與單行法律規(guī)定存在不一致時，該如何適用責(zé)令改正或限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治？

根據(jù)《水污染防治法》第八十三條的規(guī)定，排污單位存在無證排污、超標(biāo)超總量排放水污染物、私設(shè)暗管排放水污染物等逃避監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)主管部門“責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”?！洞髿馕廴痉乐畏ā返诰攀艞l亦規(guī)定，排污單位存在無證排污、超標(biāo)超總量排放、逃避監(jiān)管方式排放，生態(tài)環(huán)境部門對排污單位“責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”。根據(jù)上述法律規(guī)定，責(zé)令改正和責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治應(yīng)擇一適用。而《辦法》第三條則規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令排污者改正或者限期改正違法行為。

限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治制度是對原《環(huán)境保護(hù)法》中限期治理制度的延伸擴(kuò)展，但由于2015年1月《辦法》實(shí)施時，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等單行法尚未修訂，其中對限期治理制度規(guī)定不一致，需要制定專門的配套制度來規(guī)范限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治制度的執(zhí)行，以解決單行法與新《環(huán)境保護(hù)法》在法律適用上的沖突。而實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治一般適用于污染較為嚴(yán)重，且需要一定整改期限的污染排污者，對于能夠立即改正環(huán)境違法行為、完成整治任務(wù)的無須同時采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施。

筆者認(rèn)為，從立法層面分析，《辦法》是為了解決舊《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等單行法與新《環(huán)境保護(hù)法》在法律適用上的沖突而制定，新修的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》分別于2016年、2018年實(shí)施，已明確規(guī)定了責(zé)令改正和責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治應(yīng)擇一適用。此外，新《大氣污染防治法》、《水污染防治法》屬于法律，《辦法》是部門規(guī)章，且在《辦法》施行之后修訂，根據(jù)新法優(yōu)先舊法、上位法優(yōu)于下位法的原則，對于無證排污，超標(biāo)、超總量排污，通過逃避監(jiān)管方式排污等環(huán)境違法行為，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)根據(jù)單行法相關(guān)規(guī)定，選擇適用責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治。如排污單位能夠立即改正環(huán)境違法行為，完成整治任務(wù)的，生態(tài)環(huán)境部門可以通過責(zé)令改正達(dá)到行政執(zhí)法目的，無需再責(zé)令排污單位停產(chǎn)整治。

根據(jù)《行政處罰法》、《環(huán)境行政處罰辦法》的規(guī)定，責(zé)令改正和實(shí)施行政處罰是對環(huán)境違法行為必須采取的措施；而責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，則需生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)《辦法》和排污單位的實(shí)際情況進(jìn)行合理的自由裁量。那么，生態(tài)環(huán)境部門該如何進(jìn)行合理的自由裁量呢？

筆者認(rèn)為，首先，執(zhí)法人員須根據(jù)排污單位能否“立即改正”，判斷采取“責(zé)令改正”還是“停產(chǎn)整治”。如執(zhí)法人員判斷排污單位能夠“立即改正”，生態(tài)環(huán)境部門可決定適用“責(zé)令改正”；否則，決定“停產(chǎn)整治”。其次，生態(tài)環(huán)境部門采取“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”時應(yīng)該綜合考慮各種因素，對各種利益進(jìn)行權(quán)衡，盡量使行政相對人所受的損失保持在最小范圍和最低程度，具體包括以下幾點(diǎn)：一是違法行為的情節(jié)及其危害程度；二是糾正違法行為所要求的緩急程度；三是消除危害后果的難易程度。具體而言，實(shí)施“停產(chǎn)整治”一般適用于污染較為嚴(yán)重，且需要一定整改期限的污染排污者，對于違法超標(biāo)、超總量的嚴(yán)重程度可以結(jié)合監(jiān)測數(shù)據(jù)予以判斷；對于能夠立即改正環(huán)境違法行為、完成整治任務(wù)的，無須同時采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施。