1 我國環(huán)境資源立法的現(xiàn)狀與缺陷
改革開放20多年來，我國先后頒布實(shí)施了一系列環(huán)境資源法律法規(guī)。制定修訂了一部綜合性環(huán)境資源保護(hù)法律《環(huán)境保護(hù)法》(1979,1989)，5部防治污染方面的單行法律《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1982,1999)、《水污染防治法》(1984,1996)、《大氣污染防治法》(1987,1996,2000)、《固體廢物污染環(huán)境防治法》(1995)、《環(huán)境噪聲污染防治法》(1996)，以及9部合理開發(fā)、利用與保護(hù)自然資源方面的單行法律《森林法》(1984,1998)、《草原法》(1985)、《漁業(yè)法》(1986)、《礦產(chǎn)資源法》(1986)、《土地管理法》(1986,1998)、《水法》(1988)、《野生動(dòng)物保護(hù)法》(1989)、《水土保持法》(1991)和《煤炭法》(1996)。此外，國務(wù)院及其各部門還制定了一系列環(huán)境資源行政法規(guī)與部門規(guī)章，各地方也相應(yīng)制定了地方性環(huán)境資源法規(guī)?？梢哉f，到目前，我國已經(jīng)初步形成了比較系統(tǒng)的環(huán)境資源法律體系。
然而，隨著我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，特別是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，20多年來我國的環(huán)境與自然資源保護(hù)工作不斷面臨新的危機(jī)與挑戰(zhàn)。迅速增長的經(jīng)濟(jì)和如火如荼的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，使得我國環(huán)境與自然資源狀況日益惡化，立法所預(yù)期的目的并未實(shí)現(xiàn)，對此，我們必須對現(xiàn)行立法予以反?。?/span>
(1)我國現(xiàn)行環(huán)境資源法律體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷。比較突出的體現(xiàn)為：
?、偃狈C合性的自然資源保護(hù)法律。自然資源的開發(fā)利用具有整體性、綜合性的特征，必然要求有綜合性的自然資源保護(hù)法對其加以調(diào)整。我國雖然在1979年就制定了一部綜合性環(huán)境資源保護(hù)法--《環(huán)境保護(hù)法》（1989年修訂），其在體例上也將自然資源保護(hù)規(guī)定為環(huán)境保護(hù)的兩大內(nèi)容之一。但是由于種種原因，由國家環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草修訂的這部基本法基本上是一部污染防治基本法，并沒有明確規(guī)定自然資源保護(hù)的基本原則、基本制度和監(jiān)督管理機(jī)制，所以無法適用自然資源綜合性、整體性保護(hù)的要求。而隨后頒布的各自然資源單行法強(qiáng)調(diào)的也是各種具體資源的開發(fā)利用和保護(hù)，缺乏對自然資源整體性和綜合性開發(fā)利用與保護(hù)的法律規(guī)定。
?、谥丨h(huán)境污染防治、輕自然資源保護(hù)。20多年來的環(huán)境資源立法，已經(jīng)初步形成了環(huán)境資源保護(hù)的法律體系，但總的傾向是重污染防治、輕自然資源保護(hù)。自然資源保護(hù)單項(xiàng)立法雖然不少，但是由于受到行政體制制約，我國現(xiàn)行各部自然資源法都是由相應(yīng)的自然資源管理行政部門負(fù)責(zé)起草，各起草部門往往不能從全局出發(fā)，而是更多地考慮本部門、本系統(tǒng)的利益。這種立法所帶來的一個(gè)嚴(yán)重后果就是：立法成為各有關(guān)部門擴(kuò)展部門權(quán)力、維護(hù)部門利益的工具，而各自然資源法律法規(guī)卻無法形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)范體系。實(shí)施的結(jié)果自然是對資源的開發(fā)利用效率低、浪費(fèi)大，一些原本可以回收或綜合利用的資源被作為三廢排入環(huán)境，既造成資源浪費(fèi)，又污染了環(huán)境。③存在立法漏洞。盡管我國現(xiàn)行立法基本上涵蓋了整個(gè)污染防治與自然資源保護(hù)領(lǐng)域，但仍然有些污染防治和自然資源保護(hù)存在無法可依的狀況，如野生植物資源、海洋資源和濕地資源的保護(hù)、土地沙化和鹽堿化防治、放射性污染防治、以及有毒有害化學(xué)品管理等方面現(xiàn)行法律都還未作出規(guī)定。
(2)隨著立法基礎(chǔ)的變化，許多環(huán)境資源法律已不符合市場經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的要求。雖然我國在20世紀(jì)90年代中期前后曾先后修訂和制定了一些新的環(huán)境資源法律，但是從總體上講，大多數(shù)環(huán)境資源法律還是制定于20世紀(jì)80年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。隨著全國人大對憲法的修改，我國已確立了建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和依法治國的發(fā)展目標(biāo)，許多環(huán)境資源法律（包括已經(jīng)在20世紀(jì)90年代初期修訂但內(nèi)容仍不完善的法律）已難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制與可持續(xù)發(fā)展的要求，缺乏利用價(jià)值規(guī)律和經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境資源的法律規(guī)定。如在自然資源立法方面表現(xiàn)就很明顯：
?、僮匀毁Y源產(chǎn)權(quán)虛設(shè)。盡管我國法律規(guī)定所有的自然資源均為國家或集體所有，但由于缺乏具體的資源主體代表，導(dǎo)致了中央、地方、部門及個(gè)人各種開發(fā)者爭奪資源開發(fā)權(quán)益而不顧資源持續(xù)利用的嚴(yán)峻局面。
?、谧匀毁Y源交易制度存在空白或缺陷。大多數(shù)法律因自然資源歸國家或集體所有而疏于對資源產(chǎn)權(quán)交易制度加以規(guī)定，個(gè)別法律雖有所規(guī)定也缺乏具體辦法和實(shí)施步驟，導(dǎo)致我國自然資源配置效益低下。
③自然資源有償使用制度、價(jià)格制度和核算制度存在突出問題和缺陷。資源更新補(bǔ)償機(jī)制處于空白或不完善狀態(tài)，有許多資源仍停留在無價(jià)或無償開采階段；同時(shí)，由于受傳統(tǒng)觀念影響，資源價(jià)格制度建設(shè)未予足夠重視，資源價(jià)值未得到真實(shí)全面的反映；資源核算制度尚未建立，在國民生產(chǎn)總值的價(jià)值核算中沒有補(bǔ)償資源耗損的項(xiàng)目。這些問題在環(huán)境污染防治立法方面也同樣存在。
(3)環(huán)境資源監(jiān)督管理體制不完善。由于環(huán)境資源保護(hù)工作具有涉及面廣、方法綜合等特征，這就必然要求有眾多的國家行政管理部門參與其事，無論哪一個(gè)單獨(dú)的部門都不可能獨(dú)自包攬全部工作。我國《環(huán)境保護(hù)法》第7條雖然就環(huán)境資源保護(hù)的監(jiān)督管理體制作了規(guī)定，但是該規(guī)定太籠統(tǒng)，存在不少缺陷：
一是對統(tǒng)管部門與各分管部門之間的職責(zé)權(quán)限劃分不夠明確；
二是對各分管部門之間的關(guān)系未作規(guī)定。其結(jié)果是出現(xiàn)問題時(shí)各部門之間難以協(xié)調(diào)，對己有利的則爭相管理，對己不利的則相互推諉。從某種意義上說，法律規(guī)定本身的缺陷直接導(dǎo)致了實(shí)踐中環(huán)境資源保護(hù)管理工作的薄弱。
(4)現(xiàn)行環(huán)境資源法中的不少規(guī)定過于原則和抽象，操作性不強(qiáng)。我國立法所強(qiáng)調(diào)的宜粗不宜細(xì)原則的本意，在一定意義上是鑒于新中國成立初期缺乏法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，方便政府部門的行政管理。但是，由于我國沒有嚴(yán)格的行政程序法約束行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為，加上國家行政機(jī)關(guān)工作人員的整體管理素質(zhì)有待提高、法律意識低下的現(xiàn)狀與事實(shí)，使得這一原則的實(shí)行事與愿違，既造成法律規(guī)范的難以實(shí)施，又導(dǎo)致各環(huán)境資源行政管理機(jī)關(guān)爭權(quán)奪利，對其有利事務(wù)均插手管理，而對其不利的事則互相推諉，從而懈怠了對環(huán)境資源保護(hù)的義務(wù)，使公民的合法權(quán)益得不到保障。
2 完善我國環(huán)境資源立法的建議
(1)立足國情，進(jìn)一步完善環(huán)境資源法律體系。世界各國的地理?xiàng)l件、環(huán)境、資源、人口、文化等各具特點(diǎn)，為了有效地保護(hù)其環(huán)境資源，必須制定與其特點(diǎn)、需求相適應(yīng)的環(huán)境資源法律體系。我國作為一個(gè)發(fā)展中的大國，地區(qū)之間發(fā)展極不平衡，自然條件千差萬別，環(huán)境問題十分復(fù)雜，既有極其嚴(yán)重的環(huán)境污染，又有觸目驚心的生態(tài)破壞，因此中國環(huán)境資源立法應(yīng)堅(jiān)持污染防治與自然資源保護(hù)并重的原則，逐步建立起完備的環(huán)境資源立法體系。目前，主要的任務(wù)是：
①修訂現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》。增加合理開發(fā)、利用和保護(hù)、治理自然資源的內(nèi)容，將其更名為《環(huán)境資源法》或《環(huán)境保護(hù)基本法》，使其真正成為名符其實(shí)的污染防治和自然資源保護(hù)方面的綜合性基本法律，并為其他專門性立法提供立法基礎(chǔ)。
?、诒M快制定尚屬空白而又事關(guān)國計(jì)民生的專門性法律。諸如《放射性污染防治法》、《有毒化學(xué)品和危險(xiǎn)物品管理法》、《防治荒漠化法》、《野生植物保護(hù)法》、《海洋資源保護(hù)法》、《濕地保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》等等。
?、坌抻喤c市場經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展不相符合的法律法規(guī)。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的變革與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)生了深刻的變化，作為調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系的法律法規(guī)也應(yīng)作出相應(yīng)的修改、調(diào)整。近年來，我國已經(jīng)修訂了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《土地管理法》等，但對于那些制定較早，作用明顯較弱的法律規(guī)范，如《草原法》、《水土保持法》等，尤其應(yīng)盡早修訂，以便與體系內(nèi)其它層次的立法相協(xié)調(diào)。
?、芗訌?qiáng)地方環(huán)境資源立法，使國家和地方的法律法規(guī)相互配套，保證國家法律在各地的實(shí)施。中國地域遼闊，各地污染與自然資源狀況差異很大，全國性的法律規(guī)范不可能包容各地的具體情況，環(huán)境資源的地方性立法大有可為。而且由于地方性立法的直接針對性和對本地的直接重要意義，更容易產(chǎn)生實(shí)際效果。
⑤做好履行國際公約的國內(nèi)立法工作。我國已加入了20多個(gè)國際環(huán)境公約，履行國際公約是我們的重要義務(wù)。
(2)在環(huán)境資源立法中要重視經(jīng)濟(jì)手段的合理使用。世界各國實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)手段是保護(hù)環(huán)境資源最為有效的手段之一，為此，必須加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，并以法律的形式加以明確。目前，首先要繼續(xù)完善已有的環(huán)境費(fèi)制度。在資源補(bǔ)償方面，一方面應(yīng)擴(kuò)大資源補(bǔ)償費(fèi)的征收范圍，適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其真實(shí)反映出自然資源的稀缺程度和實(shí)際價(jià)值；另一方面必須加強(qiáng)對資源補(bǔ)償費(fèi)征收工作的管理，特別是嚴(yán)格審批程序，強(qiáng)化征收環(huán)節(jié)，保證把該收的資金收上來。在排污收費(fèi)方面，要逐步將現(xiàn)行的超標(biāo)排污收費(fèi)制度改革為排污即應(yīng)收費(fèi)，超標(biāo)排污加重收費(fèi)并予處罰的制度。此外，對于集中處理的污染物，應(yīng)當(dāng)按照處理量向企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體和居民收取處理費(fèi)。其次要積極探索一些新的經(jīng)濟(jì)手段，如環(huán)境資源稅、財(cái)政刺激、排污權(quán)交易、環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境標(biāo)志等，并在條件成熟時(shí)以法律的形式固定下來。
(3)進(jìn)一步完善環(huán)境資源監(jiān)督管理體制。健全有效的監(jiān)督管理體制可使監(jiān)督管理職權(quán)得到落實(shí)，為實(shí)際監(jiān)管工作提供可靠的組織保證。從我國現(xiàn)行環(huán)境資源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及有關(guān)法律規(guī)范的現(xiàn)狀出發(fā)，目前我國環(huán)境資源監(jiān)督管理體制的完善可作如下設(shè)想：
?、俑餍姓芾聿块T的職責(zé)分工。環(huán)保部門對環(huán)境資源保護(hù)行使統(tǒng)一的監(jiān)督管理職權(quán)，其他各有關(guān)部門依照法定職責(zé)行使某一類自然資源保護(hù)或某一類污染防治的監(jiān)督管理職權(quán)。
②環(huán)保部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。環(huán)保部門是國家負(fù)責(zé)環(huán)保的專門行政管理機(jī)構(gòu)，自應(yīng)負(fù)責(zé)污染防治與自然資源保護(hù)的全面統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作，包括污染防治與自然資源保護(hù)的全面規(guī)劃和政策方針的制定，在整體上協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的污染防治與自然資源保護(hù)行動(dòng)，實(shí)施環(huán)境資源法有關(guān)的基本制度等。
?、廴舜髮ｉT委員會(huì)的監(jiān)督。加強(qiáng)人大環(huán)資委的作用，通過對環(huán)境資源法律執(zhí)行情況的檢查，糾正各種違法行為，保證對環(huán)境資源法律規(guī)范的實(shí)施。
?、鼙O(jiān)督管理體制的法律化。以專門立法的形式確立各有關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限與地位、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的方式與法律規(guī)范實(shí)施的監(jiān)督程序等，確保監(jiān)督管理工作的有效進(jìn)行。
(4)在制定有關(guān)法律法規(guī)時(shí)要重視對環(huán)境資源的保護(hù)。環(huán)境資源保護(hù)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從法律手段管理的角度考察，僅僅依靠環(huán)境資源法這一法律部門的調(diào)整是不夠的。它還必須依靠包括經(jīng)濟(jì)的、行政的、民事的、以及刑事的法律在內(nèi)的其他法律部門的調(diào)整，才能真正達(dá)到保護(hù)環(huán)境資源的目的。這也是《21世紀(jì)議程》所倡導(dǎo)的綜合決策在立法過程中的具體體現(xiàn)。目前，我國在1997年修訂的《刑法》中已明確規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，并獨(dú)列為一節(jié)。盡管對該類罪規(guī)定的一些條款在理論上與實(shí)踐中都還存在一些有待探討的問題，但這是一個(gè)不小的進(jìn)步。今后，在制訂其他相關(guān)法律法規(guī)時(shí)也同樣要十分注意對環(huán)境資源的保護(hù)。
(5)正確處理環(huán)境資源立法中的幾個(gè)問題。在建立和完善環(huán)境資源立法體系的過程中，還必須解決好幾個(gè)認(rèn)識上和實(shí)踐上的問題，以提高環(huán)境資源立法的質(zhì)量。
?、倏刹僮餍詥栴}?？刹僮餍圆钍俏覈⒎ㄖ衅毡榇嬖诘囊粋€(gè)老問題，在今后的立法中一定要認(rèn)真解決。法律條文應(yīng)該盡量具體明確，必要時(shí)可以規(guī)定一些量化指標(biāo)，避免過于原則和抽象，給執(zhí)法、司法實(shí)踐帶來困難。
?、诮梃b國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)問題。各國環(huán)境資源問題盡管各具特點(diǎn)，但也有很多共性。我國環(huán)境資源法制建設(shè)起步較晚、經(jīng)驗(yàn)不足，對國外一些行之有效的方法、制度、機(jī)制乃至立法技術(shù)等應(yīng)加以研究、比較，以便移植于我國。
?、酃妳⑴c問題。國際和各國的實(shí)踐均已證明，公眾參與是環(huán)境資源保護(hù)工作中不可缺少的重要手段。在環(huán)境資源立法中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取廣大人民群眾的意見和呼聲，吸取人民群眾的智慧，鼓勵(lì)人民群眾維護(hù)環(huán)境資源的積極性和創(chuàng)造性。（完）（更多：國內(nèi)新聞 http://news.cngold.com.cn/gnxw.html）
聯(lián)系客服
