對現(xiàn)行環(huán)保法修訂的幾點思考
發(fā)表時間： 2009-6-25 信息來源：中國環(huán)境報
我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護的基本法，無論從內(nèi)容上或者是立法形式上都無法統(tǒng)領各項單行生態(tài)環(huán)境資源法，亟需修訂。
現(xiàn)行《環(huán)境保護法》存在的主要問題
筆者認為，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》計劃經(jīng)濟時代的立法宗旨不適合社會主義市場經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展的價值取向?！董h(huán)境保護法》將限期治理決定權(quán)交給當?shù)卣惺?，而地方政府為了追求?jīng)濟利益，往往會產(chǎn)生“重經(jīng)濟發(fā)展，輕環(huán)境保護”的價值偏好。
現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的內(nèi)容偏重于污染防治，對自然資源、生態(tài)環(huán)境利用和保護等方面的規(guī)定體現(xiàn)得較少，從而導致了生態(tài)保護方面的法律至今仍無章可循，加劇了資源的無償占用和掠奪性開發(fā)，造成資源嚴重浪費。
隨著其他相關單行法律的制定和頒布實施，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的作用日益削弱。由于《環(huán)境保護法》未能成為真正意義的基本法，且缺乏與其他單行法律、法規(guī)的整體考慮，在法律適用上存在很大的問題。而單行法律的立法時間都后于《環(huán)境保護法》，《大氣污染防治法》等環(huán)境單行法律越來越完善、越來越具體，在效力上與《環(huán)境保護法》沒有明顯的區(qū)別，《環(huán)境保護法》的作用日益下降。
現(xiàn)行《環(huán)境保護法》沒有太多體現(xiàn)公民權(quán)利的內(nèi)容，缺乏公眾環(huán)境權(quán)的規(guī)定。法律之中只有零星規(guī)定，如《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定，一切單位和個人有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告；第十一條對公民的知情權(quán)也僅限于定期發(fā)布環(huán)境狀況公報。所以，當公民真正要拿起法律武器來維護自己的權(quán)益時，卻很難從《環(huán)境保護法》中找到可以依據(jù)和引用的公民基本權(quán)利相關規(guī)定的條款。對于環(huán)境侵權(quán)這種對人身財產(chǎn)可能造成重大危害的不法活動，僅賦予公民以類似于事后救濟的權(quán)利，有欠妥當。
現(xiàn)行《環(huán)境保護法》污染損害訴訟時效規(guī)定不科學。現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第四十二條規(guī)定:“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為三年，從當事人知道或者應當知道受到污染損害時起計算。”而絕大部分環(huán)境違法行為是在一個廣大的空間內(nèi)和長久的時間內(nèi)完成的，對環(huán)境的危害是一個持續(xù)、緩慢、漸進的過程。通常這種危害不易及時察覺和發(fā)現(xiàn)，潛伏期長達10~30年，發(fā)病滯后，所以比一般的危害更具威脅。因此，若以較短的時效來規(guī)范環(huán)境違法問題，顯然是不合理的。
現(xiàn)行《環(huán)境保護法》對地方政府領導、環(huán)保部門及其工作人員的違法行為缺乏制約力，沒有任何懲戒措施，對環(huán)保行政管理機關及其人員的權(quán)利和義務方面規(guī)定相對較多，對其責任規(guī)定卻模棱兩可。《環(huán)境保護法》第四十五條規(guī)定:“環(huán)境保護監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”這模糊的規(guī)定在處罰時無章可循。
對《環(huán)境保護法》修改的幾點建議
筆者認為，要真正落實環(huán)境保護的基本國策，切實將《環(huán)境保護法》作為國家基本法律盡快修訂。
第一，在修訂定位上，要明確《環(huán)境保護法》基本法地位，其效力位于各個相關環(huán)境、生態(tài)、資源的單行法之上。環(huán)境保護這項基本國策以基本法的形式予以確立是理所當然的，我國有必要制定一部高位階的環(huán)境基本法來指導和統(tǒng)領各環(huán)境與資源保護單行法律。
第二，把堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀作為《環(huán)境保護法》的立法指導思想。立法目的與指導思想應體現(xiàn)當今時代市場經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展的理念，引入生態(tài)倫理思想，注意對整體生態(tài)環(huán)境的保護。同時，立法目的的表述上應注意污染防治與資源保護的有機結(jié)合，注重公民的環(huán)境權(quán)益。
第三，將自然資源法有機融入《環(huán)境保護法》中，使之更完善、合理。過去，狹義的環(huán)境觀不重視自然資源，帶來了無可估量的損失。從世界范圍內(nèi)看，環(huán)境法與自然資源法融合，構(gòu)成一個獨立的法律部門已成趨勢。自然資源的合理利用和保護同時意味著對環(huán)境的保護，自然資源的破壞和毀損也相應地包含著對環(huán)境的破壞和污染。因此，在修改《環(huán)境保護法》時，應增加有關自然資源的內(nèi)容，使環(huán)境與資源二者均衡發(fā)展。
第四，在修改《環(huán)境保護法》的時候，應該與其他環(huán)境保護的單行法規(guī)做通盤的考慮，避免《環(huán)境保護法》在適用上所處的尷尬境地。
第五，應增加公眾環(huán)境權(quán)的內(nèi)容。在《環(huán)境保護法》中，應明確規(guī)定公眾的環(huán)境權(quán)利和義務，強調(diào)公眾的監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動公民環(huán)境保護的積極性，提高公民的環(huán)境意識。在環(huán)境立法的每一個階段都應建立聽證制度，廣泛地聽取社會各個方面的意見，并要求立法和行政的每一個階段都對這些意見做出具體、明確的回應，對公眾公開。
第六，修改后的《環(huán)境保護法》對于環(huán)境侵權(quán)有必要設立特殊的訴訟時效，以維護社會成員的利益。與環(huán)境侵權(quán)后果出現(xiàn)的時間相比，20年的最長時效顯得太短。美國各州都有法律規(guī)定公司終止以后，作為責任主體還將存在一段時間，只要在追訴期內(nèi)，已經(jīng)終止的公司依然像普通人一樣可能成為被告。而我國法律在此方面是空白的，《破產(chǎn)法》中的公告制定只適用于清算程序前的債務人，并不適用清算前公司環(huán)境侵權(quán)的受害人。因此，建議我國《公司法》中也規(guī)定一個適當?shù)墓纠m(xù)存年限，在此期間處理公司終止前造成的環(huán)境侵害事件，已經(jīng)終止的公司可以成為訴訟的被告。
第七，修改后的《環(huán)境保護法》應明確各級地方人民政府及其環(huán)境保護行政主管部門、人員違反環(huán)境法律應承擔的責任，至少應該在生態(tài)環(huán)境與資源保護的各種單行法中予以具體化。對違法審批項目、充當污染企業(yè)“保護傘”的領導要依法追究責任，對政府及其環(huán)境保護行政管理部門的行政不作為要嚴厲處罰。同時，要增加各級人民政府及其環(huán)保部門、人員違法違紀的法律處罰責任內(nèi)容，并在量刑上予以確定。
第八，修改后的《環(huán)境保護法》應明確環(huán)境資源，特別是珍稀野生動植物、礦產(chǎn)資源的處置權(quán)、開發(fā)權(quán)等屬于國有。為保證開發(fā)數(shù)十年后的環(huán)境安全，可在招標的同時要求開發(fā)者向當?shù)貒匈Y產(chǎn)管理委員會繳納足以恢復生態(tài)原貌的環(huán)境安全保證金。
(作者：黃金民 蒙承文 單位:廣西壯族自治區(qū)馬山縣環(huán)保局)
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