農村土地承包經營權是國家賦予農民最重要的財產權利，承包地是農民最基本的生產資料和最可靠的社會保障。那么在確權登記過程中，政策法規(guī)和農村風俗碰撞、自行開墾耕地、承包農戶全家遷入城市、承包權人已經去世、村民之間田塊互換、“四至”邊界不清或消失等問題如何解決？日前，記者來到安徽省六安市金安區(qū)尋找答案。
既尊重歷史，又面對現(xiàn)實，確保土地確權登記平穩(wěn)有序
2011年，金安區(qū)選取了橫塘崗鄉(xiāng)和馬頭鎮(zhèn)進行土地確權登記試點。這一南一北兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)地貌完全不同，也非常具有代表性：馬頭鎮(zhèn)是畈區(qū)，田塊規(guī)則，界限清晰；橫塘崗鄉(xiāng)地處大別山余脈，地塊破碎，田與田界限不明顯。地貌不同，使確權面臨的問題就不同，因此，無論是測量方法，還是在處理問題的方式上都有所區(qū)別。
“確權登記工作主要包括發(fā)放申請書、開展土地測繪、現(xiàn)場指界與審核、信息公示和確認等幾個步驟?！苯鸢矃^(qū)農委副主任潘圣余告訴記者，選準測量登記方法非常關鍵。最初走了彎路，當時鄉(xiāng)農經站的工作人員拿著GPS測量儀在田里跑，從早跑到晚也測不了多少，進度慢得很。后來區(qū)里采用了省里一家測繪公司的方案，用衛(wèi)星圖片結合高精度GPS實測的方法，大大提高了測量效率。
同時在土地信息登記和錄入、制作地塊圖、登記臺賬、數(shù)據(jù)分析等方面也進行了前所未有的創(chuàng)新。
技術難題雖然需要解決，但不是最難的。最棘手和最需要重點解決的，是承包地塊面積不準、“四至”不清、空間位置不明、登記簿不健全、權屬糾紛等問題。
“在發(fā)放申請單、田間測量和現(xiàn)場指界時，經常有農民圍上來問，你們搞測量是不是要征地？土地確權有啥好處？面積擴大了補貼能不能提高？”馬頭鎮(zhèn)農經站站長高勁松說，就連好多外出務工的人也經常往回打電話，可見農民對土地確權這件事很關注。
“隨著國家一系列強農惠農富農政策實施，土地利益越來越大，農民對土地更加看重，對確權利益期望增多。對于土地確權登記中出現(xiàn)的問題，要本著尊重歷史、面對現(xiàn)實、有利生產生活、維護社會穩(wěn)定的原則，積極穩(wěn)妥調解處理?！苯鸢矃^(qū)委常委張敏認為。
著力解決面積不準、“四至”不清、位置不明、資料不全等問題
馬頭鎮(zhèn)的確權登記工作已于2012年6月全面完成。確權登記涉及8103個農戶、30769人，共調查地塊34951塊。值得關注的是，馬頭鎮(zhèn)計稅耕地面積31150畝，而實測面積達到45690.22畝，多出了46.7%。橫塘崗鄉(xiāng)最后的簽字確認工作雖然還沒有完全結束，但實測面積也大大超過計稅面積。
面積為啥會多出這么多？橫塘崗鄉(xiāng)龍王巖村村文書陳武告訴記者，面積不實的主要原因是以前都按產量報計稅面積。田有好田、孬田之分，一畝好田的產量能抵兩三畝孬田，計稅時為了公平，兩三畝孬田就只報一畝田的面積。所以現(xiàn)在多測出來將近一半也是正常和準確的。
陳武說，今年3月份測完地去找村民簽字時，62歲的李老漢就不愿意簽，因為他家3畝好田測出來就是實打實地3畝，而別人家3畝“望天收”的孬田卻測出來6畝。李老漢擔心以后按畝數(shù)給補貼，自家會吃虧。“沒測多的人怕以后會吃虧；還有的測得多的人也擔心，怕以后和收稅掛鉤?！?/p>
“對于等級高的土地以少頂多，等級低的土地以多頂少，造成實際耕種面積與賬證面積不符的，要按照實際耕種面積登記賬證，并取得承包戶認可才予以頒發(fā)證書。”金安區(qū)農委經管站站長李清介紹，農民的擔心和憂慮體現(xiàn)在方方面面。為爭取農戶的理解與支持，充分調動農戶積極性，金安區(qū)農委編制并印發(fā)《致廣大農民朋友一封信》2.5萬份、登記試點工作手冊1000本，基本達到人手一份，組均一冊，并采取黑板報、宣傳欄等方式進行廣泛宣傳。同時要求每個工作人員做到“政策通”，及時給農民答疑解惑。
“在找農戶核實簽字時，大多數(shù)都拿不出二輪承包合同，有的好不容易從箱底翻出來，一看，兩頁紙已經發(fā)霉，字跡也都模糊了，還有的干脆用來堵窗戶上的洞了。”負責金安區(qū)土地確權技術工作、安徽同繪家園土地信息技術公司副總工程師張文文發(fā)現(xiàn)，由于時間久遠和保管不善，80%的農戶都無法提供承包合同。
在橫塘崗鄉(xiāng)鄉(xiāng)長黃道貴看來，除了土地承包合同缺失，在農村二輪土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng)村干部對承包政策操作不規(guī)范，落實不到位，致使部分農村土地承包經營權證沒有及時分發(fā)到戶，出現(xiàn)“有地無證、有證無地、一地多證、一證多地、無地無證”等多種現(xiàn)象，權屬不明給確權登記發(fā)證帶來一定難度。
黃道貴介紹，指界困難也是確權登記工作中的一個難題。由于大量農民外出務工，在家的大多為60歲以上老人，他們中有的不識字，有的歲數(shù)太大頭腦不清楚，導致原承包地的指認、宗地測量后的確認、一些申請和復核都找不到人簽字，有的甚至無法聯(lián)系到人，權屬無法及時落實。
“農戶申請確權登記，申請8塊地，地圖上就要顯示8塊，東南西北四至都要標注清楚。”張文文也認為，最難的是指認田塊。在青壯年外出老人又搞不清楚，或者全家都搬走了的情況下，只能讓村小組長和了解村情的人帶著指認，可他們往往只知道叫啥，具體名字是哪個字卻不知道。還有一些地塊小的拋荒地，由于長時間無人耕種，草瘋長得都有一人多高，很難確認，所以有時候或漏了，或張冠李戴安到其他人頭上，這些影響到后期制證。因為指認錯誤，有30%需要返工。
“小田并大田，高低拉平，界限打亂，格田成方?！币恍┑胤綄嵤┑耐恋卣眄椖亢屯恋亓鬓D規(guī)模經營，改變了原先的溝、渠、路、壩，使地界也發(fā)生了新變化。橫塘崗鄉(xiāng)黃店村黨總支書記張慶余告訴記者，2009年村里十幾個農戶將30多畝地流轉給大戶種葡萄，流轉后，田埂平整了，塘也填掉了，地界完全沒有了，現(xiàn)在只能用GPS一塊一塊切，大致劃出邊界。2010年古城寺村整理土地1800多畝，馬上黃墩、缸窯、鳳凰臺三個村也要進行土地整理，這都需要重新劃定邊界。
先解決矛盾糾紛，后確權登記，避免匆忙登記引發(fā)糾紛再起
記者在采訪中了解到，少數(shù)地方的“小調整”給確權登記帶來困難。二輪土地延包后，少數(shù)地方的一些村民小組仍在進行“小調整”，因土地調整造成利益的不均衡，在開展確權登記時，暴露出一些新的矛盾。
古城寺村黨支部書記呂自培說，有些村組還在實行“稻場棚政策”，也就是村小組成員對于關系到各成員利益的問題進行商議和決定的一種“土政策”。1995年二輪承包時國家規(guī)定承包期30年不變。但是新添人口要地需求強烈，個別村組覺得上面政策不能不聽，下面情況也不能不考慮，最后就用“稻場棚政策”決定5年一動地。
“‘生了不補，死了不退’是大政策，‘生死要調整’是小政策。一些村小組5年一調整土地時，把去世的、嫁出去的人的地收回來，又給新出生的、新嫁進來的人分下去?！眳巫耘嗾f，村里一個姓胡的老漢有兩個到婚育年齡的孫子，這幾年，一個孫子既娶了媳婦，又生了重孫子；另一個孫子今年馬上也要娶媳婦。他就等著明年二月二的5年調整期一到重新分田時，他家能多出3口人的田來，所以現(xiàn)在不愿意簽字。
對于人口增減問題，金安區(qū)根據(jù)不同情況分別處理。人口增加的，如果是婚進，無論集體有無機動田，都不給予補分承包田；如果是新生的，集體有機動田，可以在機動田中解決，并確權登記。人口減少的，家庭成員中有婚出、遷出、死亡、失蹤的，仍按原面積登記確權到戶。
對土地權屬不清或有爭議的怎么辦？金安區(qū)的做法是由鎮(zhèn)、村、組調查解決后確權，對矛盾糾紛較大，暫不能解決的，劃定爭議區(qū)，查清爭議區(qū)的位置、面積、形成原因，并登記造冊、記錄在案，待化解爭議后再進行確認、公示和登記。避免矛盾未解決就登記，引發(fā)糾紛再起。
確權試點中，一些曾經因為不愿交農業(yè)稅等原因放棄承包地的農戶，如今想把地再要回來。陳武當年是鄉(xiāng)土管所工作人員，當時家里有7畝地，因為對農活照管不過來，又嫌要交稅，就把田交回了村里。村里隨后將這7畝地分給了新添人口?，F(xiàn)在，陳武明確表示已經分掉的土地不會往回要，但像他這樣自愿放棄承包地的畢竟是少數(shù)，其他收農業(yè)稅時說“地不要了，隨便給誰耕”的人，大多還是想把地要回來，因而拖著不愿簽字。
對于二輪承包后家庭棄耕承包田，由集體重新安排其他農戶種植的問題，金安區(qū)規(guī)定原承包戶既沒有申請放棄，又沒有回來要田的戶，在確權時既不確權給原承包戶，又不確權給現(xiàn)承包戶，作為待定田處理。如果有書面申請放棄的，生產組又沒有安排給其他農戶作為家庭承包的，該土地集體收回。而對于個別農戶委托他人代種的，無論有無合約，都應登記確權原承包戶，不得確權給代種戶。
還有一類權屬不明和矛盾糾紛來自農戶家庭。1995年分地時黃店村李老漢的孩子都還小，如今快20年過去了，3個兒子都長大了，也娶了媳婦，他就把地給大家分了分。這次確權，3個兒子都在外打工，李老漢就把地都確認到自己頭上，結果兒子同意，兒媳婦不同意，為此反反復復重新確認了好幾次。
“對于家庭分戶的問題，由家庭內部自行決定土地承包經營權的分割，按內部分割面積分戶登記確權?！眳^(qū)農委經管站站長李清說，還有農民問有關土地承包人去世，承包田由子女耕種，這種情況是否給予登記，是否登記在子女名下等問題，“我們的規(guī)定是，如果承包人單獨立戶，現(xiàn)已去世，土地應收回，不予登記；如承包人與其子女在一個戶頭下，應予登記。土地承包沒有繼承權。”
金安區(qū)在登記試點工作中總結到，切實尊重農民意愿非常關鍵和重要，特別是重新實測承包地、確認承包地塊“四至”、面積和明確空間位置等工作，一定要充分聽取農民群眾的意見。
李清舉例說，“對于土地二輪承包后，農戶自行調換承包地問題，我們的做法是雙方自愿并簽訂互換協(xié)議，經村委會同意，按互換后的面積登記確權。對自留地、自行開墾耕地的已納入二輪土地承包面積的予以確權頒證。對沒有納入原承包合同的，本次暫不進行確權登記。但對這類地統(tǒng)計匯總歸檔。”
而對于戶口遷出，而且全家又居住在城鎮(zhèn)，承包田還在本地問題，金安區(qū)規(guī)定全家遷入設區(qū)的市，并轉非農戶口的，該農戶的家庭承包地予以收回，不參加登記；全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，并有固定收入，且自愿申請放棄承包田的，該農戶的家庭承包地可以收回，不予登記；全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，無固定收入，該戶仍保留承包田，要予以確權登記。
奠定土地流轉和規(guī)?；洜I基礎
安徽省農委農村經營管理處副處長秦仲華認為，通過土地的確權登記，鞏固了農村土地承包經營制度，實現(xiàn)了農村土地管理信息化，為推動土地流轉和規(guī)模化經營奠定了基礎。
完成土地承包信息登記，農民對承包土地的占有、使用、收益權利得到依法確認，廣大農民獲得了長期而有保障的土地承包經營權。特別是確權后的土地面積更實、更準了，一般多于原承包地面積的30%，增加了土地流轉收益，提高了土地征占用的財產收益預期。
通過登記試點，建立起圖片文字綜合的農村土地承包權屬管理平臺，將農戶信息、土地地理信息、土地流轉統(tǒng)計、糾紛仲裁管理功能都納入了管理平臺，為推進土地承包管理信息化、科學化、規(guī)范化奠定了基礎。
試點還對土地承包中的一些共性問題，實行統(tǒng)一政策口徑，通過廣泛宣傳，取得了群眾的認同，化解了多年遺留的矛盾。一些個性的矛盾也在確權登記中得到了解決。
在采訪過程中，相關工作人員還提出了幾點建議：首先要強化實際操作隊伍。確權登記工作雖然是政府直接領導，各級農業(yè)部門全力推動，但基層實際操作主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經隊伍。目前，這支隊伍弱化，人員短缺，專業(yè)技術素質不高，全面推開確權登記工作，做好后期管理，隊伍亟須強化。其次要完善政策，加強培訓。建議對基層干部開展培訓，重點是農村承包經營權登記試點工作的相關法律、法規(guī)政策及登記規(guī)則、檔案管理、地籍測量與登記業(yè)務操作規(guī)程等。此外還需要盡快落實經費。土地確權登記的核心是對農民現(xiàn)有承包土地進行新的測量確認并建立起一套完整的電子管理系統(tǒng)，需要投入大量的人力、物力，沒有可靠的資金保障，工作難以開展。只有落實財政資金投入，才能把工作落到實處。
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