某村村民甲在1984年第一輪農(nóng)村土地承包時(shí)，承包了該村5.4畝土地，并取得了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書。1996年，甲外出打工，該5.4畝土地由村民乙耕種。1999年該村土地調(diào)整時(shí)，將該5.4畝土地登記在乙的名下，并給乙發(fā)放了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，乙一直耕種至今。2004年，甲回村，要求乙返還該5.4畝土地。遭乙拒絕。2006年2月，某鎮(zhèn)政府作出土地權(quán)屬確權(quán)決定書，將5.4畝土地的承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)給乙所有。甲不服，于2006年12月16日向人民法院提出行政訴訟，以政府無權(quán)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議進(jìn)行確權(quán)為由，要求撤銷鎮(zhèn)政府的確權(quán)決定。

［評析］

　　“職權(quán)法定”是行政主體獲得行政職權(quán)的基本原則。行政主體有沒有對某項(xiàng)事務(wù)管理的行政職權(quán)，關(guān)鍵要看該行政主體有沒有法律授權(quán)依據(jù)。目前解決農(nóng)村土地承包糾紛的基本法律依據(jù)是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，該法第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！睆脑摋l文中可以看出，農(nóng)村土地承包法并沒有賦予政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議確權(quán)的法定職權(quán)。2003年1月3日國土資源部令第17號《國土資源部土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十四條第（四）項(xiàng)明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件，不屬于縣級以上國土資源行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府受理土地權(quán)屬爭議的案件范圍。可見，鎮(zhèn)政府無權(quán)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議作出確權(quán)決定。

　　農(nóng)村土地承包法第二十二條規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)?！弊鳛榇迕?，有和村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同和參與土地分配的表決權(quán)的權(quán)利，但它只是一種資格權(quán)，并不是實(shí)際的土地承包經(jīng)營權(quán)。村民如果想實(shí)際獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，必須與村集體經(jīng)濟(jì)組織基于自愿簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利來源依據(jù)是農(nóng)村土地承包合同，它是一種合同授權(quán)。新通過的《中華人民共和國物權(quán)法》第一百二十七條也對此作了同樣的規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。”

　　既然農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議的實(shí)質(zhì)是合同糾紛或合同侵權(quán)糾紛，鎮(zhèn)政府無權(quán)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議進(jìn)行確權(quán)。那么，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議怎樣解決呢？實(shí)踐中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬爭議發(fā)生的原因，要么是“一地二包”，要么是登記錯(cuò)誤。對于“一地二包”，筆者認(rèn)為它是前后兩個(gè)土地承包合同的效力問題，當(dāng)事人可以要求發(fā)包人（村集體經(jīng)濟(jì)組織）協(xié)調(diào)解決，或通過仲裁或民事訴訟的途徑確定合同的效力，以合同的效力確定權(quán)屬的歸屬。因?yàn)檗r(nóng)村土地承包合同是基于村民自治而簽訂的合同，是合同就應(yīng)該適用合同法的有關(guān)規(guī)定；對于登記錯(cuò)誤的，當(dāng)事人可以提起行政訴訟，要求登記機(jī)關(guān)予以糾正。