建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給體系是建設(shè)新農(nóng)村長效機制的重要內(nèi)容。推進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系建設(shè)，當前的主要瓶頸是資金，需要從政府財政保障和擴大市場融資兩個渠道來推進資金供給機制創(chuàng)新。
一、農(nóng)村公共產(chǎn)品界定
從農(nóng)村發(fā)展的實際看，由政府公共財政供給的農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)主要包括兩類。一類是純公共產(chǎn)品，包括農(nóng)村基層政府及附著組織的行政服務(wù)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護、農(nóng)業(yè)科技進步、農(nóng)村抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫等；另一類是準公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療救助、社會保障、文化活動等。
二、目前寧波市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制中存在的主要問題
由于城鄉(xiāng)差別、財力限制及區(qū)域不均衡等影響，寧波市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總體水平仍顯滯后。從供給范圍看，公共財政基本涉及了農(nóng)村所有公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域，但投入水平與新農(nóng)村建設(shè)更高要求差距較大，總體覆蓋力度不夠。
（一）供需之間與供應(yīng)結(jié)構(gòu)的問題
大部分村鎮(zhèn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的自上而下的供給機制，缺少從群眾迫切需求出發(fā)決定供給品種的決策機制與回應(yīng)機制，許多農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如農(nóng)業(yè)新技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品信息、農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護等得不到及時充分的滿足。而一些非生產(chǎn)性的公共產(chǎn)品的供給卻急劇膨脹，機構(gòu)龐大冗員過多，使有限的財政資金被消耗。許多縣鎮(zhèn)比較重視見效快的短期公共項目，不愿提供見效慢、但有戰(zhàn)略意義的純公共產(chǎn)品，熱衷看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品，不愿提供農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)等涉及農(nóng)村“造血”機制的“軟”公共產(chǎn)品。對此，財政缺乏有效的約束和監(jiān)督機制。
相關(guān)鏈接一：鄞州區(qū)某鎮(zhèn)2005年農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)費支出僅為全鎮(zhèn)當年財政總支出的1.5%，科技支出僅為0.48%；而140萬元的預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)支出全部為行政管理費。
（二）城鄉(xiāng)投入差距的問題
目前城鄉(xiāng)投入差距明顯，公共財政資源配置帶有明顯的工業(yè)和城市偏好。城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本由公共財政供給，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)許多需要實行集資。隨著農(nóng)村公共財政建設(shè)的推進，各級財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的支出有所增長，但無論是總量水平還是相對水平都不足。這既有財政體制上的問題，也有農(nóng)村現(xiàn)有基礎(chǔ)條件不足導(dǎo)致財政支出不順暢的原因。
相關(guān)鏈接二：2004年全市財政投入衛(wèi)生經(jīng)費89033萬元，其中市區(qū)衛(wèi)生經(jīng)費53388萬元，占衛(wèi)生經(jīng)費總支出的60%，70%的農(nóng)村居民只占有了40%的衛(wèi)生經(jīng)費支出。
（三）單純依靠財政資金投入的問題
現(xiàn)行體制下農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，本該由上級政府投入的，有的卻通過轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，到村民自治委員會一級承擔的則更多。縣、鄉(xiāng)兩級財力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字、負債問題仍很突出，是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給滯后的主要瓶頸。一些村集體經(jīng)濟資金來源渠道少，主要靠上級補助資金來支撐各項支出。
相關(guān)鏈接三：據(jù)《浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計年鑒》（2005）數(shù)字統(tǒng)計，到2004年底，寧波市91個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，累計負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)53個，累計負債金額達7.9977億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)約879萬元。
相關(guān)鏈接四：鄞州區(qū)姜山鎮(zhèn)某村，2005年村級總支出41.58萬元，其中只有發(fā)包上交收入18.08萬元，其余所需資金全部來源于上級補助收入。慈溪宗漢街道江東村，2005年村級總支出45.56萬元，所有支出全部來自于上級補助收入。
另外農(nóng)村稅費改革從制度上規(guī)范了農(nóng)民的稅賦，剎住了面向農(nóng)民的各種集資攤派、收費行為，但相應(yīng)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展資金來源沒有得到有效替代。如農(nóng)村教育費附加已成為農(nóng)村教育主要的經(jīng)費來源。2006年全市農(nóng)村稅費改革全面啟動，教育費附加、教育集資全部取消，這部分農(nóng)村教育投入需由各縣（市）區(qū)財政通過增收和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)自行消化，財政壓力很大。繼續(xù)單純依靠政府財政投入解決新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金顯然是行不通的。
相關(guān)鏈接五：鄞州區(qū)2000年征收農(nóng)村教育費附加9717萬元，支出8720萬元，2005年征收農(nóng)村教育費附加上升到31924萬元，支出24932萬元，此項收入成為基層財政的重要收入來源。
（四）職能越位與缺位的問題
在目前農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資中，政府財政缺位和不能靈活運用市場規(guī)律、采用多種手段來籌資是突出問題。同時，財政在擔負農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給責任上越位現(xiàn)象嚴重，政府過于進入甚至壟斷公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，同時占據(jù)供給和生產(chǎn)兩端，導(dǎo)致了財政資金效益低下的問題依然突出。農(nóng)民在享有公共產(chǎn)品和服務(wù)中普遍被動，基本沒有話語權(quán)，公共產(chǎn)品供給的社會效益受到極大影響。
三、寧波市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新的建議
寧波對外開放較早，經(jīng)營機制靈活，輕加工業(yè)發(fā)達，民資豐厚。以此為基礎(chǔ)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應(yīng)該形成政府主導(dǎo)、社會參與，以公共財政為平臺、整合多方投資的新機制。從資金供應(yīng)角度看，創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的基本目標可以概括為“放寬投資領(lǐng)域，改善政策環(huán)境，創(chuàng)新融資渠道，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量”，形成“財政引導(dǎo)，社會參與”的良性互動格局。
（一）完善基層公共財政體制，為新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供基本保障
一是以法律法規(guī)形式明確農(nóng)村基層財政支出的職能，加強對基層公共財政支出的監(jiān)督管理，堅決從競爭性領(lǐng)域退出，確保財政資金主要用于公共產(chǎn)品供給，努力培植基層政府財源，擴大基層財政收入，提高其公共產(chǎn)品供給能力。
二是進一步嚴格管理可能存在的少量遺留的預(yù)算外收入，實行收支兩條線，并制定可行辦法使之用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。
三是強化財政二次分配職能，加強全市統(tǒng)籌，建立合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度，解決相對落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品供給資金問題。
（二）因地制宜建立多元化的公共產(chǎn)品籌資機制和投資分擔機制
寧波各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展水平存在差異，各地農(nóng)村對公共產(chǎn)品的具體需求情況不盡相同。公共產(chǎn)品供給政策應(yīng)因地制宜、區(qū)別對待。對財政比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公共產(chǎn)品供給支出，上級財政相應(yīng)承擔的比例要多一些。隨著縣鄉(xiāng)財政狀況的好轉(zhuǎn)，可以逐步將一些領(lǐng)域的建設(shè)讓渡給市場調(diào)節(jié)和縣鄉(xiāng)政府。
對財力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公共產(chǎn)品供給主要由縣、鄉(xiāng)財政負擔，但作為政策引導(dǎo)，上級財政應(yīng)給予適當補助。在公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)過程中，形成更加全面有效的公開招標制度，實行社會競標、政府買單的市場化運作模式，以降低公共產(chǎn)品籌資成本。各級政府應(yīng)加強對公共產(chǎn)品供給的招標監(jiān)督、事中監(jiān)理和事后驗收。
（三）發(fā)揮財政導(dǎo)向作用，建立吸引民間投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的融資平臺
寧波民間資本投資起步較早，私營、聯(lián)營和股份制等新的資本組織形式發(fā)育較好。應(yīng)進一步放寬民間資本的投資領(lǐng)域，實行更加開放的投資準入政策，打破壟斷行業(yè)非國有制不能進入的界限，允許不同經(jīng)濟成分投資公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域。
一是積極采取政府與私人共同供給的方式，或由私人供給，政府在政策上給予優(yōu)惠和經(jīng)濟上適當補貼的政策，多方面籌集資金解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。如政府和私人通過談判的方式聯(lián)合供給公共產(chǎn)品，通過清晰界定產(chǎn)權(quán)賦予私人部分收益權(quán)，采取“誰投資、誰所有、誰受益”的運行機制，以招商引資的方式吸引資金，并享受相應(yīng)優(yōu)惠政策。
二是對農(nóng)村準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目和公益性項目，為保證投資者獲得合理的收益，實行財政資金定額、定項補貼。合理確定基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目的價格和收費標準：對不列入政府定價目錄的項目，由企業(yè)自主定價；對列入政府定價目錄的民間投資項目，與政府投資項目實行平等的用地政策和平等的保障政策。
三是降低準入門檻，簡化審批手續(xù)，完善法律法規(guī)建設(shè)，切實保障投資者的合法權(quán)益。制定一些吸引民間投資的辦法、程序、規(guī)定，既為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給開辟資金來源，也為民間資金提供投資渠道，實現(xiàn)互利互惠的“雙贏”目標。
（四）拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資渠道和方式
在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，除財政資金的主渠道作用外，一是要充分發(fā)揮市場渠道籌資。如農(nóng)村道路和水電站等項目供給需要大量的特質(zhì)性投資，這些投資都具有明顯的沉淀性，一旦投入就難以轉(zhuǎn)為它用，且這些項目的投入大，財政上一時難以到位。鑒于這些特點，可以選擇國際上流行的BOT方式；或可通過成立某項公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的專項發(fā)展基金；或向金融機構(gòu)融資，利用減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策，調(diào)動經(jīng)濟組織增加對公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投入。
二是通過社會渠道籌資。民營企業(yè)可直接投資，或?qū)δ稠椆伯a(chǎn)品的生產(chǎn)建設(shè)進行部分或全部捐助。政府要搭建社會力量參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效平臺，完善捐資稅費優(yōu)惠政策，建立便捷的捐資渠道，村鎮(zhèn)可以通過項目冠名或公告等形式褒獎項目建設(shè)捐資者。
三是繼續(xù)加強村企結(jié)對工作。政府應(yīng)引導(dǎo)那些依托農(nóng)村發(fā)展、與農(nóng)村有產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的企業(yè)，就近就便與村建立結(jié)對共建關(guān)系，推動企業(yè)出資金，村提供土地及人力資源，加快公共產(chǎn)品建設(shè)。縣、鄉(xiāng)政府還可以自行決定向社會公眾、團體、企事業(yè)單位和個人進行有償集資。如通過出讓建設(shè)項目一定時期的使用權(quán)、出售基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)的方式來籌集一定數(shù)量的資金。如采取使用者付費購買方式，對垃圾收集、水電供給等農(nóng)戶普遍直接受益的公共產(chǎn)品，可參照城市收費服務(wù)。農(nóng)戶要得到特殊服務(wù)和超額利益，需要支付超額費用，如農(nóng)村內(nèi)商業(yè)用房和區(qū)域較好的宅基地使用權(quán)通過公開拍賣的方式由村民競價取得，籌得資金可以用于村莊配套建設(shè)。政府還可利用利潤和稅收返還方式籌資，通過對部分企業(yè)，主要是投資或出資支持地方公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的企業(yè)，實行地方所得稅減免；或?qū)﹄`屬于政府管理的企業(yè)，實行上繳利潤的部分減讓，鼓勵其積極參與公共產(chǎn)品建設(shè)，增加公共產(chǎn)品籌資。
（五）建立民主參與的公共產(chǎn)品供給決策機制、自下而上的需求表達機制與民主監(jiān)督機制
公共財政提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是否符合農(nóng)村廣大居民的實際需求，是衡量公共財政覆蓋農(nóng)村有效性的重要原則。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所采取的自上而下的決策機制，已經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟下民主決策的要求，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失調(diào)，與農(nóng)民生產(chǎn)、生活相關(guān)且急需的公共產(chǎn)品供給不足，使有限的農(nóng)村公共資源配置效益低下。因此改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策方式，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給，關(guān)鍵在于建立自下而上的需求表達機制。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和村民代表大會的基礎(chǔ)上建立民主的公共產(chǎn)品供給決策機制，這有助于供給者了解公眾的需求信息，提高公共決策的回應(yīng)性，最大限度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的社會效益。要進一步完善農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，繼續(xù)加大鄉(xiāng)、村兩級政務(wù)公開、事務(wù)公開、財務(wù)公開，增加公共資源使用的透明度，建立起農(nóng)村社區(qū)公共資源使用的監(jiān)督制度，提高政策實施的質(zhì)量。
