農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)實(shí)行“參與式預(yù)算”
2008-5-19 9:23:00 中國政府采購網(wǎng) 祁毓
參與式預(yù)算作為一種民主理財(cái)方式，是政府將擬訂實(shí)施的公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的方案和預(yù)算草案向公眾公布，由民眾代表充分表達(dá)民意并決定政府資金的投向，參與式預(yù)算的初衷是為了提供更好的公共服務(wù)和產(chǎn)品。其內(nèi)涵與初衷剛好吻合了村民自治和公共選擇機(jī)制的基本動(dòng)能。因此，在當(dāng)前農(nóng)村村民自治和公共產(chǎn)品供給決策出現(xiàn)困境的背景下，研究“參與式”預(yù)算在農(nóng)村社區(qū)的村民自治與公共選擇中運(yùn)用，對(duì)創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制、走出困境，是一種不錯(cuò)的嘗試和選擇。
導(dǎo)言
政府制定及實(shí)施公共預(yù)算是政府配置資源的主要方式，在資源配置過程中顯然需要考量資源的配置效率問題，即如何將有限的公共資金配置到能最大化發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效率的領(lǐng)域中（蘇振華 2007）。農(nóng)村公共產(chǎn)品作為滿足農(nóng)村居民生產(chǎn)生活需要的具有非競爭性、非排他性的各類物質(zhì)和服務(wù)產(chǎn)品，目前存在著總量短缺、結(jié)構(gòu)不合理、供給效率的缺點(diǎn)（劉更光，江治強(qiáng) 2006）。從公共產(chǎn)品供給的決策制度來看，我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序是采取“自上而下”的模式，即農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給在很大程度上取決于“上級(jí)”的偏好，由于“上級(jí)”決定公共產(chǎn)品供給的品種和數(shù)量，由于這種決策制度將農(nóng)民排斥在公共項(xiàng)目的決策、運(yùn)作和監(jiān)督之外，難以真正反映農(nóng)村社區(qū)內(nèi)多數(shù)的需求意愿，因而造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給偏離需求，結(jié)構(gòu)失衡，效率低下（孫開 2005）。而參與式預(yù)算（Participatory Budgeting）作為一種創(chuàng)新的政策制定和預(yù)算編制方式，通過舉辦各種討論會(huì)等形式使預(yù)算過程的透明化、公開化和公眾化，讓社會(huì)公眾參與分配資源、決定各種社會(huì)政策優(yōu)先次序等政策制定過程，并對(duì)公共支出進(jìn)行監(jiān)督（陳永堅(jiān) 2007）。因而其在解決當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡、供給效率低下等方面的問題具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。下面我們一起來了解下參與式預(yù)算。
“參與式”預(yù)算最早誕生于20世紀(jì)80年代末的巴西，首先發(fā)起于城市?，F(xiàn)在已有20多個(gè)國家開始實(shí)施“參與式”預(yù)算。伊恩·布魯斯（2005）等人在所著的題為《阿雷格里市的替代：直接民主在實(shí)踐》一書中結(jié)合“參與式”預(yù)算在巴西阿雷格里市的實(shí)踐提出了其基本含義：成千上萬的市民參與預(yù)算決策過程，以改進(jìn)他們的生活條件，核心精神是公民直接參與地方和社區(qū)財(cái)政資源的分配和投向。袁方成認(rèn)為“參與式”預(yù)算是公民個(gè)人和不同群體、不同利益集團(tuán)的代表直接參與地方和社區(qū)公共財(cái)政開支和投資決定的一種方式。其運(yùn)作中的開放性、參與性、互動(dòng)性和制度化等特點(diǎn)及其產(chǎn)生的積極成效，對(duì)我國農(nóng)村基層民主發(fā)展具有重要的借鑒價(jià)值。陳家剛認(rèn)為參與式預(yù)算是一種創(chuàng)新的決策過程，公民直接參與決策，決定或有助于決定本地區(qū)可支配公共資源最終用處。在決策過程中，通過參與各種會(huì)議，公民能夠獲得分配資源、確定社會(huì)政策優(yōu)先性，以及監(jiān)督公共支出的機(jī)會(huì)。從理論上講“參與式”預(yù)算是一個(gè)多維度的過程，涉及到預(yù)算、財(cái)政、參與、司法、空間、區(qū)域以及政治理論等方面。“參與式”預(yù)算實(shí)施的地區(qū)、范圍、程度、方式和結(jié)果都存在很大差異。
雖然至今理論界對(duì)“參與式”預(yù)算尚無一個(gè)準(zhǔn)確、公認(rèn)的概念進(jìn)行界定，但這并不妨礙我們對(duì)這問題的研究，從國內(nèi)外學(xué)者的研究和實(shí)踐中能夠抽象出一個(gè)基本內(nèi)涵，用比較通俗的語言進(jìn)行描述就是：是指政府?dāng)M訂實(shí)踐的公共服務(wù)項(xiàng)目的方案和預(yù)案向公眾公布，再由群眾或群眾代表通過充分表決來決定公共支出應(yīng)該投向哪些項(xiàng)目、不應(yīng)該投向哪些項(xiàng)目；應(yīng)該優(yōu)先實(shí)施哪些項(xiàng)目的一種自下而上的公眾需求表達(dá)和抉擇機(jī)制，公開性、參與性、互動(dòng)性、制度化是其基本特點(diǎn)。目前，我國開始在部分城市和鄉(xiāng)村開展了“參與式”預(yù)算試點(diǎn)工作，主要做法是在基層財(cái)政試點(diǎn)這樣便于公眾最大限度的參與；政府推動(dòng)財(cái)政部門參與；以公共產(chǎn)品類項(xiàng)目為依托；組織健全、流程明確。試點(diǎn)實(shí)踐初步表明“參與式”預(yù)算為基層財(cái)政理財(cái)探索了一條可行的管理模式。當(dāng)前，我國農(nóng)村基層財(cái)政體制特別是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策出現(xiàn)的一系列問題，“參與式”預(yù)算不失為一次有益的嘗試和探索。
“參與式”預(yù)算在農(nóng)村公共品供給中的運(yùn)用：必要性分析
（一）村民民主自治和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制陷入困境迫切需要新的機(jī)制來破解
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度的缺陷是受制于既定制度環(huán)境的結(jié)果。制度環(huán)境是一國的基本制度規(guī)定，是一系列用于建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則。當(dāng)前我國以《村民委員會(huì)組織法》為制度基礎(chǔ)的村民民主自治和以自上而下方式作為農(nóng)村公共產(chǎn)品提供方式的選擇機(jī)制面臨著諸多問題，困難重重。主要在于這些制度和機(jī)制缺乏與農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的銜接點(diǎn)即不切合農(nóng)村實(shí)際或缺乏操作層面的基礎(chǔ)。《村民委員會(huì)組織法》只是從宏觀層面規(guī)定了比較抽象的規(guī)則，缺乏具體的操作形式和細(xì)則作為依托和體現(xiàn)。同時(shí)，當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制為自上而下的行政命令的分配式的供給模式，完全忽視了公共產(chǎn)品使用主體——農(nóng)村居民的意愿，造成供給結(jié)構(gòu)不合理和供給效率低下。這些困境迫切需要新的機(jī)制來破解。“參與式”預(yù)算是一種民主政治和民主財(cái)政具體形式和方式，是一種自下而上的意愿反映決定機(jī)制，因而其解決了；當(dāng)前我國農(nóng)村民主自治抽象、不合理的問題，同時(shí)也使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決定權(quán)下移，農(nóng)村居民不僅是使用主體，同時(shí)也是決定主體。
（二）重事后決策的“一事一議”機(jī)制需要“參與式”預(yù)算這一事前選擇機(jī)制相呼應(yīng)
取消農(nóng)業(yè)稅后，為解決農(nóng)村公共產(chǎn)品財(cái)政投入不足的局面，我國實(shí)行了“一事一議”的籌資籌勞機(jī)制。一事一議是指為興辦村民直接受益的集體生產(chǎn)生活等公益事業(yè)，按照規(guī)定經(jīng)民主程序確定的村民出資出勞的行為?；I資籌勞應(yīng)遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主決策、合理限額的原則。因此，其顯著的特點(diǎn)是遇到一件公益事業(yè)一議論，最大的缺點(diǎn)在于事后決定即需要什么就決定什么。因而這就造成一事一議實(shí)施缺乏規(guī)律性、缺乏預(yù)見性。打亂了農(nóng)村居民的生產(chǎn)和生活計(jì)劃。而“參與式”預(yù)算就能夠避免一事一議的一些缺點(diǎn)，充分發(fā)揮預(yù)算的預(yù)見性、時(shí)效性和完整性，與重事后決策的“一事一議”機(jī)制相互呼應(yīng)相得益彰。雖然“參與式”預(yù)算和“一事一議”的資金來源不一樣，但把“參與式”預(yù)算的民主思想和事前決策的特點(diǎn)移植到“一事一議” 籌資籌勞運(yùn)行中，同樣能夠解決一些問題。
（三）實(shí)行“參與式”為提高農(nóng)村公共產(chǎn)品質(zhì)量、建設(shè)服務(wù)型政府提供了保障和思路
滿足公共需要是公共財(cái)政的第一要義，而衡量公共需要的標(biāo)準(zhǔn)之一就是公共產(chǎn)品質(zhì)量狀況。通過“參與式”預(yù)算，農(nóng)村公共產(chǎn)品確定由農(nóng)村居民自己投票選擇，項(xiàng)目執(zhí)行由農(nóng)民參與監(jiān)督，因而選用的農(nóng)村公共產(chǎn)品符合民意、公開透明、規(guī)范運(yùn)作，質(zhì)量也會(huì)有保障。公共財(cái)政的實(shí)施是我國政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的一大體現(xiàn)。政府如何在公共服務(wù)方面做實(shí)、到位和完善。“參與式”預(yù)算對(duì)此提供了新思路：即政府要探討如何提供居民滿意的公共產(chǎn)品、如何提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量、如何自覺、主動(dòng)的接受監(jiān)督等。類似參與式預(yù)算的嘗試正是政府職能應(yīng)該致力于轉(zhuǎn)換的方向，是建設(shè)服務(wù)型政府所需要的。
參與式預(yù)算在農(nóng)村公共品供給中運(yùn)用：可行性分析
（一）比較健全的法制為“參與式預(yù)算”提供了制度保障
我國《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民自治是農(nóng)民通過自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)公共事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。村民自治實(shí)現(xiàn)的具體形式是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。“參與式”預(yù)算的核心是公民直接參與地方和社區(qū)財(cái)政資源的分配和投向，其體現(xiàn)的是一種民主理財(cái)?shù)恼蝺r(jià)值取向。村民自治能夠使“參與式”預(yù)算的參與主體有“理由”參與公共產(chǎn)品的抉擇，“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”更是與“參與式”預(yù)算的形式不謀而合。因而當(dāng)前的《村民委員會(huì)組織法》能夠?yàn)?#8220;參與式”預(yù)算的運(yùn)行提供法律基礎(chǔ)和制度保障。
（二）支農(nóng)力度的不斷加大為“參與式”的實(shí)行提供了政治和財(cái)力保障
制度的效果受制于既定制度環(huán)境。從根本上講，“參與式”預(yù)算屬于預(yù)算的一種，是事前決策。決定其最終效果的不僅是廣泛的參與決策，還包括預(yù)算執(zhí)行的資金保證。近年來，我國從改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局出發(fā)，始終把“三農(nóng)”工作放在全黨全國工作的首位，中央更是連續(xù)發(fā)出4個(gè)1號(hào)文件，著力穩(wěn)定和發(fā)展糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不斷加大支農(nóng)、惠農(nóng)力度。2006全年中央用于“三農(nóng)”支出3397億元，同比增長14.18%，同時(shí)在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，加大轉(zhuǎn)移支付力度，各項(xiàng)公益事業(yè)取得了長足的發(fā)展。因此，國家對(duì)農(nóng)業(yè)的高度重視為“參與式”預(yù)算實(shí)施提供了良好的政治環(huán)境，國家對(duì)農(nóng)業(yè)支出力度的不斷加大為“參與式”預(yù)算的執(zhí)行提供了財(cái)力保障。
（三）農(nóng)村居民民主意識(shí)的提高和民主熱情的高漲為“參與式”預(yù)算的運(yùn)行提供了群眾基礎(chǔ)
作為“參與式”預(yù)算參與的主體，公眾的參與程度及其自身素質(zhì)特別是民主意識(shí)和熱情高低是決定“參與式”預(yù)算能否實(shí)施和實(shí)施效果的決定性因素。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。近年來，農(nóng)村居民收入的不斷增加、經(jīng)濟(jì)條件的不斷改善，農(nóng)村居民民主意識(shí)的提高，使農(nóng)村居民有更多的精力和能力來參與農(nóng)村民主政治生活，同時(shí)“參與式”預(yù)算所涉及的都是與農(nóng)村居民切身利益相關(guān)的公共產(chǎn)品。因此，在具體操作得當(dāng)?shù)那闆r下，這些能夠?yàn)?#8220;參與式”預(yù)算的運(yùn)行提供群眾基礎(chǔ)。
豐富參與式預(yù)算內(nèi)涵，創(chuàng)新農(nóng)村公共選擇機(jī)制的路徑選擇
“參與式”作為一種具有積極效果的新生事物，應(yīng)該得到廣泛的利用和廣泛推廣，尤其在我國農(nóng)村地區(qū)。在借鑒其他學(xué)者理論的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段，筆者認(rèn)為，還需要從以下幾個(gè)部分進(jìn)一步完善：
（一）建立個(gè)人產(chǎn)權(quán)明晰完整的物權(quán)制度
任何一項(xiàng)政治制度的實(shí)現(xiàn)，都必須有與其對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)制度作為基礎(chǔ)。因此，以公共選擇作為外在表現(xiàn)形式的村民自治作為農(nóng)村實(shí)現(xiàn)民主政治的制度，也必須有其經(jīng)濟(jì)制度的支撐。作為參與式預(yù)算的基本精神：公民的自主參與、自主決策、自主監(jiān)督的要求，保證農(nóng)村居民擁有獨(dú)立的意志和愿望、擁有獨(dú)立財(cái)政權(quán)、獨(dú)立的人格權(quán)，而不是大部分財(cái)政權(quán)利由集體組織以集體的名義整體的控制著。建立個(gè)人產(chǎn)權(quán)明晰的物權(quán)制度，即按照《物權(quán)法》所規(guī)定的，國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受到法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯；物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會(huì)公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。
保護(hù)農(nóng)村居民個(gè)人合法產(chǎn)權(quán)，是建立和創(chuàng)新農(nóng)村公共選擇機(jī)制的源動(dòng)力。任何個(gè)人參加政治活動(dòng)的直接目的是保護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)村居民個(gè)人產(chǎn)權(quán)保證，能夠使其能夠在公共選擇過程中獲得平等主體討價(jià)還價(jià)能力?，F(xiàn)階段，農(nóng)村的主要問題在于以土地為核心的農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)制度還沒有建立?？上驳氖?，我國已經(jīng)在部分地區(qū)嘗試農(nóng)村建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，如果全面展開，將使使中國二三十萬億人民幣的村鎮(zhèn)住宅和100萬億元人民幣以上的農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入中國的市場經(jīng)濟(jì)體系保值、增殖、交易和繼承，將使最具有激勵(lì)功能的土地產(chǎn)權(quán)制度在農(nóng)村民主機(jī)制、村民自治中發(fā)揮重要作用。
（二）明確農(nóng)民、政府、村集體三者在公共選擇機(jī)制中的地位，重構(gòu)權(quán)力體系，構(gòu)建和諧農(nóng)村社區(qū)
和諧農(nóng)村社區(qū)的建立離不開農(nóng)村居民、政府（具體指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、村集體的共同努力。因此，在和諧農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)過程中特別是公共選擇機(jī)制的運(yùn)行過程中，明確農(nóng)村居民、政府的地位和權(quán)力，也應(yīng)該是“參與式”預(yù)算的題中之意。否則就會(huì)在公共選擇的過程中造成不必要的多頭博弈，是公共選擇機(jī)制“流產(chǎn)”。筆者認(rèn)為，公共選擇的全工程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行的應(yīng)該是體現(xiàn)國家意志的直接管理和監(jiān)督工作，并保證資金的及時(shí)、足額撥付；村集體（村委會(huì)）應(yīng)該按照組織和實(shí)施各項(xiàng)公共選擇活動(dòng)，并保持中立；村民作為參與主體，理應(yīng)發(fā)揮主體作用，即自覺的參與抉擇和決定，在眾多的參與主體中達(dá)成一致。
（三）探討“參與式”預(yù)算與公共產(chǎn)品供給的多元化相結(jié)合
目前，在國內(nèi)外進(jìn)行公共產(chǎn)品供給多元化的實(shí)踐的有許多，其中（簡稱3P）模式是其中的代表.3P的核心理念是:政府由于提供公共產(chǎn)品的財(cái)政支出不足或者效率不高導(dǎo)致一部分產(chǎn)品(多指一些混合公共產(chǎn)品)需要市場來解決,從而促成了企業(yè)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)甚至個(gè)人等私營部門參與到公共產(chǎn)品的提供中來．這種模式完全可以和“參與式”預(yù)算相結(jié)合,使項(xiàng)目資金的投入實(shí)現(xiàn)多元化,是“參與式”預(yù)算的“參與”層次更加豐富。
（四）建立制度更加完善、更加明確的制度法律制度體系
制度的完善和明確是保證制度實(shí)施效果的重要因素。因此，讓“參與式”預(yù)算參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的決策過程，是《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律給予的權(quán)利。既然“參與式”無論是在理論上還是實(shí)踐中都有其存在的必要性，就應(yīng)該有長期實(shí)行的準(zhǔn)備?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》等法律制定的初衷不是保證公共選擇機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，因此在實(shí)踐中，應(yīng)該對(duì)公共選擇或者“參與式”預(yù)算實(shí)施制定一部國家級(jí)的法律或者法規(guī)，要更多從操作層面進(jìn)行規(guī)定。
（五）對(duì)“參與式”預(yù)算的項(xiàng)目資金全過程實(shí)行績效管理和監(jiān)督
如何在現(xiàn)有的財(cái)政管理體制下使“參與式”預(yù)算的項(xiàng)目資金發(fā)揮最大效能,使有限的財(cái)力創(chuàng)造更多的社會(huì)效益。對(duì)“參與式”預(yù)算的項(xiàng)目資金全過程實(shí)行績效管理和監(jiān)督是非常有必要的。黨的十六屆三中全會(huì)決定指出，財(cái)政要“改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。”結(jié)合“參與式”預(yù)算實(shí)際以及借鑒國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，按照標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)性別、可比性、重要性原則，主要對(duì)績效預(yù)算展開，建立績效評(píng)價(jià)體系、專家支持體系、公眾監(jiān)督體系等多個(gè)部分項(xiàng)目的參與式預(yù)算績效管理體系，同時(shí)設(shè)置各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性評(píng)估指標(biāo)，同時(shí)還應(yīng)該重視項(xiàng)目質(zhì)量、社會(huì)效益、居民滿意率等非經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，以進(jìn)行評(píng)價(jià)的量化考核。
