新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)方式
作者簡(jiǎn)介：高建，長(zhǎng)沙市紀(jì)委市監(jiān)委駐市人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察組干部；
徐平，長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)人民檢察院公訴科干部
2018年3月，《中華人民共和國(guó)憲法修正案》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）相繼通過，在保持檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能不變的同時(shí)，從憲法和法律層面將檢察機(jī)關(guān)行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)劃轉(zhuǎn)給新組建的監(jiān)察委員會(huì)。歷時(shí)兩年的監(jiān)察體制改革經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)法律化。
一直以來，職務(wù)犯罪偵查權(quán)被視為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的“拳頭”，甚至有論者表示職務(wù)犯罪偵查權(quán)的劃轉(zhuǎn)是檢察機(jī)關(guān)邊緣化的開始。不可否認(rèn)，職務(wù)犯罪偵查權(quán)具有處置問題線索直接、處置結(jié)果威懾度高等特點(diǎn)，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的“利器”，但是，職權(quán)被劃轉(zhuǎn)即認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)被邊緣化甚至喪失法律監(jiān)督職能，這是一種錯(cuò)誤觀念。
一是沒有正確認(rèn)識(shí)公權(quán)力的人民屬性。在全面深化改革的進(jìn)程中，國(guó)家職權(quán)甚至國(guó)家機(jī)構(gòu)的“并、轉(zhuǎn)”以優(yōu)化職權(quán)配置、為公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為目標(biāo)，如果改革朝著這樣的目標(biāo)邁進(jìn)，就不能因公權(quán)被劃轉(zhuǎn)而形成機(jī)構(gòu)被邊緣化的心理誤區(qū)，畢竟權(quán)力姓“公”不姓“私”。
二是沒有正確認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能與職權(quán)的關(guān)系。職能指人、事物、機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用；職權(quán)指職務(wù)范圍以內(nèi)的權(quán)力。從概念分析，職能是職權(quán)的上位概念。《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能界定。同時(shí)，《憲法》規(guī)定，人民檢察院按照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，檢察權(quán)即檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)。人民檢察院設(shè)置偵查監(jiān)督廳（處、科）、刑事執(zhí)行檢察廳（處、科）、民事行政檢察廳（處、科）等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)履行不同的檢察職權(quán)，這些檢察職權(quán)都是法律監(jiān)督職能的重要組成部分，不能因職務(wù)犯罪偵查職權(quán)的劃轉(zhuǎn)而忽視甚至不履行其他重要的檢察職權(quán)。
新時(shí)代，圍繞法律監(jiān)督職能授權(quán)的檢察權(quán)發(fā)生了較大變化，本文從刑事、行政與民事三大領(lǐng)域入手，全面分析憲法法律賦予檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)。
第一，法律監(jiān)督職能以刑事檢察權(quán)為核心。
除偵查權(quán)外，檢察機(jī)關(guān)依法行使的其它刑事檢察權(quán)保持了延續(xù)性，已經(jīng)構(gòu)筑較為健全的履責(zé)機(jī)制。
偵查權(quán)。《憲法》《監(jiān)察法》將涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等88個(gè)罪名的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)賦予監(jiān)察委員會(huì)，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的犯罪將繼續(xù)由檢察機(jī)關(guān)行使，該項(xiàng)規(guī)定也為正在征求意見的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法（修正草案）》所確認(rèn)。
《監(jiān)察法》第四十七條第三款規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查?！?/span>
《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）第一百七十一條第二款規(guī)定：“人民檢察院審查案件，對(duì)于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查”。據(jù)此，補(bǔ)充證據(jù)階段，無論監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查還是公安機(jī)關(guān)偵查的案件，職權(quán)行使的主動(dòng)權(quán)掌握在檢察機(jī)關(guān)手中，檢察機(jī)關(guān)可以結(jié)合實(shí)際情況決定補(bǔ)充調(diào)查或偵查的主體。
檢察機(jī)關(guān)是否仍有能力履行法律賦予的偵查職權(quán)呢？1979年《刑事訴訟法》即確定檢察機(jī)關(guān)為職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)，雖然反貪、反瀆及職務(wù)預(yù)防干警轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，檢察機(jī)關(guān)有偵查經(jīng)驗(yàn)的干警人數(shù)有限且分散在各部門，但是檢察機(jī)關(guān)累積了豐富的偵查經(jīng)驗(yàn)、建立了完備的偵查制度，只要整合現(xiàn)有的偵查資源或培養(yǎng)偵查力量，檢察機(jī)關(guān)就能較好地履行偵查職權(quán)。
偵查監(jiān)督權(quán)。偵查監(jiān)督權(quán)包含立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督和審查批捕等檢察權(quán)。
《刑事訴訟法》及2010年7月26日印發(fā)的《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督范圍為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)立案而立案的情形，從制度層面實(shí)現(xiàn)了立案監(jiān)督全覆蓋。
《刑事訴訟法》第七十八條規(guī)定“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過人民檢察院批準(zhǔn)或者人民法院決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行?！?/span>
《刑事訴訟法》第九十八條規(guī)定：“人民檢察院在審查批準(zhǔn)逮捕工作中，如果發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)有違法情況，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)予以糾正，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將糾正情況通知人民檢察院?！?/span>
前述規(guī)定表明，檢察機(jī)關(guān)作出是否批準(zhǔn)逮捕決定時(shí)，不僅僅是通過在案證據(jù)評(píng)估逮捕犯罪嫌疑人的必要性，還要監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查行為，審查取證程序是否合法、采取的強(qiáng)制措施是否合理，及時(shí)糾正違法偵查行為。當(dāng)然，人民法院也有權(quán)決定是否逮捕未羈押的被告人，主要考量因素是逃逸風(fēng)險(xiǎn)、人身危險(xiǎn)性，根本目的在于保證審判活動(dòng)的正常推進(jìn)。司法實(shí)踐中，人民法院決定逮捕的數(shù)量占逮捕的比例極小，逮捕措施主要由檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)適用，由其履行偵查活動(dòng)監(jiān)督、強(qiáng)制措施監(jiān)督等職權(quán)。2016年，檢察機(jī)關(guān)督促偵查機(jī)關(guān)立案14650件，追加逮捕、追加起訴43960人，監(jiān)督糾正違法取證、違法適用強(qiáng)制措施、刑訊逼供等偵查活動(dòng)違法情形34230件次，偵查監(jiān)督成效顯著。
公訴權(quán)。《刑事訴訟法》第一百六十七條規(guī)定“凡需要提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決定?！睙o論是監(jiān)察委員會(huì)、公安機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)偵查部門調(diào)查或偵查終結(jié)的案件都必須由檢察機(jī)關(guān)公訴部門審查、監(jiān)督，符合提起公訴條件的，方能移送人民法院審判。
值得一提的是，監(jiān)察體制改革后，部分地區(qū)地區(qū)建立了職務(wù)犯罪檢察部，如湖南省人民檢察院，集中統(tǒng)一行使檢察環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪案件的刑事立案、決定采取強(qiáng)制措施、審查起訴和提起公訴等刑事檢察權(quán)，打破了刑事檢察權(quán)行使的部門界限，由多個(gè)部門共同行使某類檢察權(quán)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)、檢察官職權(quán)行使的專業(yè)化提出了新的要求，應(yīng)逐步朝精細(xì)化發(fā)現(xiàn)發(fā)展。
抗訴權(quán)?！缎淌略V訟法》第二百一十七條規(guī)定“地方各級(jí)人民檢察院認(rèn)為本級(jí)人民法院第一審的判決、裁定確有錯(cuò)誤的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人民法院提出抗訴。”《刑事訴訟法》第二百四十三條第三款規(guī)定“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序向同級(jí)人民法院提出抗訴。”
公訴人出庭支持公訴、受理公民的控告申訴、受理公訴案件被害人抗訴請(qǐng)求等檢察活動(dòng)都是抗訴線索來源的重要渠道，是否啟動(dòng)抗訴程序，檢察機(jī)關(guān)需要綜合分析證據(jù)，判斷已生效裁判是否確有錯(cuò)誤。
刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。刑事執(zhí)行監(jiān)督的監(jiān)督事項(xiàng)包括刑罰執(zhí)行及變更執(zhí)行情況、羈押場(chǎng)所（看守所、監(jiān)獄）履職情況等犯罪嫌疑人、被告人、罪犯被限制、剝奪人身自由期間的刑事執(zhí)法活動(dòng)。如，《刑事訴訟法》第二百五十五條、二百五十六條規(guī)定了監(jiān)外執(zhí)行的決定程序、監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督程序；《刑事訴訟法》第二百六十三條規(guī)定對(duì)減刑、假釋的監(jiān)督程序；《刑事訴訟法》第二百六十五條規(guī)定刑罰執(zhí)行的監(jiān)督程序。
檢察機(jī)關(guān)主要通過以下兩個(gè)途徑履行上述監(jiān)督職權(quán)：
一是執(zhí)法機(jī)關(guān)遵循法律規(guī)定的監(jiān)督制約機(jī)制主動(dòng)提供監(jiān)督線索。如，“監(jiān)獄、看守所提出暫予監(jiān)外執(zhí)行的書面意見的，應(yīng)當(dāng)將書面意見的副本抄送人民檢察院?！?/span>
二是檢察機(jī)關(guān)將監(jiān)督“觸角”延伸至執(zhí)法辦公場(chǎng)所。如，在看守所、監(jiān)獄設(shè)立派駐檢察室，“零距離”監(jiān)督執(zhí)法辦案人員的履責(zé)行為，直接受理在押人員的舉報(bào)投訴。2017年，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)提請(qǐng)“減假暫”不符合法定條件或程序，以及裁定或決定不當(dāng)?shù)模O(jiān)督糾正11.8萬人，監(jiān)督力度較大。
第二，法律監(jiān)督職能以行政檢察權(quán)為突破點(diǎn)。
行政檢察權(quán)包含的檢察建議權(quán)、行政強(qiáng)制措施法律監(jiān)督權(quán)、行政公益訴訟權(quán)都是近幾年法律賦予的新職權(quán)，需要檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督中不斷探索履責(zé)方式。
1.檢察建議權(quán)。2017年修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第二十五條第四款規(guī)定“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。……”第九十三條第三款規(guī)定“各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議?！?/span>
檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議的前提是，行政機(jī)關(guān)不行使或違法行使職權(quán)，并且導(dǎo)致國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害。2009年11月13日施行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第八條第一款規(guī)定“人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解和掌握被建議單位對(duì)檢察建議的采納落實(shí)情況，必要時(shí)可以回訪。被建議單位對(duì)檢察建議沒有正當(dāng)理由不予采納的，人民檢察院可以向其上級(jí)主管機(jī)關(guān)反映有關(guān)情況。”前述規(guī)范性文件規(guī)定的檢察建議權(quán)具有一定的制約性，至少收到檢察建議書的行政機(jī)關(guān)或人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)、回復(fù)。2015年7月至2016年9月底，公益訴訟試點(diǎn)期間，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政公益案件線索數(shù)2355件，采用訴前程序即提出檢察建議的方式辦結(jié)1668件，辦結(jié)率為70.83%，因此，檢察建議對(duì)快速解決行政機(jī)關(guān)不正確履職問題有積極作用。
我們也應(yīng)清晰地看到，在我國(guó)行政架構(gòu)中，履行行政職能的部門較多，檢察機(jī)關(guān)通過案件辦理、群眾投訴、媒體報(bào)道等渠道獲取的行政機(jī)關(guān)履行職能的信息有限，同時(shí)，該類信息也許不能直接指向行政機(jī)關(guān)的履責(zé)過程，屬于間接性信息，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督難度較大。近年來，檢察機(jī)關(guān)加快推進(jìn)向行政機(jī)關(guān)派駐檢察室的改革進(jìn)程，向環(huán)保局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局等對(duì)民生影響較大的行政部門派駐檢察室，嘗試直接監(jiān)督行政執(zhí)法、行政許可等履責(zé)行為，受檢察人數(shù)限制，此類改革并未全面鋪開，需要進(jìn)一步探索監(jiān)督方式。
2.行政強(qiáng)制措施法律監(jiān)督權(quán)。2015年1月29日最高人民檢察院印發(fā)《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定>的意見》規(guī)定“29.建立對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益行政強(qiáng)制措施開展法律監(jiān)督的范圍和方式，……，重點(diǎn)圍繞行政機(jī)關(guān)濫用行政強(qiáng)制措施，違反法定程序、超范圍、超時(shí)限采取行政強(qiáng)制措施，侵犯公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益等問題，……。”
行政強(qiáng)制措施屬于行政行為的組成部分，檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)探索對(duì)強(qiáng)制行為的監(jiān)督方式，基于強(qiáng)制行為影響權(quán)益的直接性、深刻性，甚至有不可逆轉(zhuǎn)性。目前，對(duì)行政強(qiáng)制措施的法律監(jiān)督機(jī)制尚未形成可以普遍推廣的監(jiān)督機(jī)制，主要依靠派駐檢察室履行監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)違法適用強(qiáng)制措施的行為，成效不彰，需要進(jìn)一步探索。
3.公益訴訟權(quán)。《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，……。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”
公益訴訟是訴訟主體缺位的情況下，檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份自動(dòng)補(bǔ)位以彌補(bǔ)受損的公共利益，督促行政機(jī)關(guān)依法履職。督促行政機(jī)關(guān)依法履職的首選方式為提出檢察建議，當(dāng)行政機(jī)關(guān)仍不正確履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法向人民法院提起公益訴訟。2017年1月4日，最高人民檢察院發(fā)布首批公益訴訟指導(dǎo)性案例，其中包括“湖北省十堰市鄖陽(yáng)區(qū)檢察院訴鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局”等3個(gè)行政公益訴訟案例，案件線索來源為職務(wù)犯罪偵查、審查起訴和控告檢察中發(fā)現(xiàn)，可以肯定，行政公益訴訟機(jī)制日趨成熟。
需要指出的是，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域的專業(yè)性較強(qiáng)，現(xiàn)有的人才儲(chǔ)備難以有效應(yīng)對(duì)實(shí)踐難題，需要加強(qiáng)專業(yè)領(lǐng)域的人才培養(yǎng)。
4.抗訴權(quán)。《行政訴訟法》第十一條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！钡诰攀龡l規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院、上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院、地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，最高人民檢察院、上級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出抗訴，地方各級(jí)人民檢察院可以提出檢察建議也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。
檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟活動(dòng)中行使審判監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督對(duì)象包括人民法院和行政機(jī)關(guān)，目標(biāo)是監(jiān)督人民法院依法審理案件，保護(hù)原告合法權(quán)益。2015年5月1日，最高人民法院推行立案登記制度改革以來，各級(jí)法院審結(jié)的一審行政案件從2014年的19.9萬件上升至2017年的91.3萬件，在檢察機(jī)關(guān)不直接參與行政訴訟活動(dòng)的情況下，檢察機(jī)關(guān)履行審判監(jiān)督職權(quán)的職責(zé)重大，任務(wù)也異常艱巨，需進(jìn)一步優(yōu)化行政案件的審判監(jiān)督機(jī)制。
第三，法律監(jiān)督職能以民事檢察權(quán)為延伸點(diǎn)。
2017年修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“《民事訴訟法》”）保留了執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、支持起訴權(quán)等傳統(tǒng)民事檢察權(quán)，新增民事公益訴訟權(quán)。
1.抗訴權(quán)、檢察建議權(quán)。《民事訴訟法》第十四條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！钡诙倭惆藯l規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院、上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院、各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，最高人民檢察院、上級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出抗訴，地方各級(jí)人民檢察院可以提出檢察建議也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。
民事判決、裁定體量龐大，檢察機(jī)關(guān)無法對(duì)個(gè)案逐一予以監(jiān)督，啟動(dòng)檢察建議、抗訴程序主要依賴當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)民事行政部門提出申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)再作出決定。檢察權(quán)屬于主動(dòng)性權(quán)力，而民事抗訴的啟動(dòng)主要依靠當(dāng)事人提供線索，檢察機(jī)關(guān)審查線索后再作出決定，權(quán)力的行使略顯被動(dòng)，因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步探索行使民事抗訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
2.公益訴訟權(quán)。《民事訴訟法》第五十五條第二款規(guī)定“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?/span>
檢察機(jī)關(guān)行使民事公益訴訟權(quán)的前提是，無法律規(guī)定的訴訟主體或這些主體未提起訴訟，為了救濟(jì)受損的權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)依法向人民法院起訴。2018年最高人民檢察院工作報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示，2017年各級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理食品藥品領(lǐng)域公益訴訟731件?！秶?guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局2017年政府信息公開工作年度報(bào)告》指出，2017年共發(fā)布國(guó)家藥品抽檢通告46期，公布了1107批次不合格藥品及相關(guān)企業(yè)和單位信息。誠(chéng)然，檢察機(jī)關(guān)不需要對(duì)公布的各類不合格藥品提起公益訴訟，但是，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局公布的數(shù)據(jù)表明，因使用不合格食品藥品而權(quán)益受損的案件數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件數(shù)，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟領(lǐng)域大有可為空間。
前文從刑事、行政、民事領(lǐng)域?qū)z察機(jī)關(guān)的主要職權(quán)進(jìn)行了剖析，可以得出的結(jié)論是，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍囊括了審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)外部履責(zé)的全過程及部分市場(chǎng)活動(dòng)，是名副其實(shí)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而非刑事公訴機(jī)關(guān)。
通過對(duì)比司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與行政機(jī)關(guān)政府信息公開報(bào)告，檢察機(jī)關(guān)在部分領(lǐng)域尚未充分履行法律監(jiān)督職能，需要不斷強(qiáng)化履責(zé)能力填補(bǔ)監(jiān)督空白。
在監(jiān)察體制改革背景下，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能是否與監(jiān)察委員會(huì)的職能沖突，或者因法律監(jiān)督的強(qiáng)化干預(yù)其他機(jī)關(guān)正常履責(zé)。答案是否定的。
一是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的切入點(diǎn)不同。檢察機(jī)關(guān)行使的抗訴、檢察建議、公益訴訟、公訴、刑事執(zhí)行監(jiān)督等檢察權(quán)監(jiān)督的重點(diǎn)是行為，而非實(shí)施該行為的主體?！侗O(jiān)察法》第十五條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)六類人員進(jìn)行監(jiān)察，監(jiān)察的重點(diǎn)是實(shí)施了職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為的特定主體。在監(jiān)督重點(diǎn)方面，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于兩條平行線，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)特定主體的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限將問題線索移送至監(jiān)察委員會(huì)，由監(jiān)察委員會(huì)對(duì)問題線索予以調(diào)查、處置，因此，在履行監(jiān)督職責(zé)方面，監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)既要獨(dú)立履行監(jiān)督職責(zé)，也要互相配合。
二是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬于程序性的糾偏動(dòng)議而非實(shí)體性結(jié)論。公訴、抗訴、監(jiān)察建議等檢察權(quán)不能直接形成人民法院、行政機(jī)關(guān)最終的裁判或決定，無論是履行法律職責(zé)還是提醒對(duì)方注意履責(zé)中的違法違規(guī)行為，這只屬于有法律效力的動(dòng)議行為，可以啟動(dòng)有關(guān)程序，最終的處理結(jié)果需要對(duì)方結(jié)合實(shí)際情況作出裁判或決定，檢察機(jī)關(guān)無法替代對(duì)方履責(zé)。
總之，十八大以來，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能未變，圍繞法律監(jiān)督職能構(gòu)建的檢察權(quán)處于持續(xù)變化、完善中，部分檢察權(quán)履責(zé)機(jī)制成熟、部分仍處于探索初期階段，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視憲法法律新賦予的檢察職權(quán)，更好地完成法律監(jiān)督任務(wù)。
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