工傷認(rèn)定是工傷保險法律制度的核心范疇，是工傷職工取得工傷保險待遇的前提，也是工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)支付工傷保險待遇的依據(jù)。因此，構(gòu)建“以人為本，高效便捷”的工傷認(rèn)定程序?qū)ΡＷC工傷職工的權(quán)益就具有十分重要的意義。于2011年1月1日實施的新《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）在原來的基礎(chǔ)上對工傷認(rèn)定程序進(jìn)行了簡化，但并沒有從根本上解決工傷認(rèn)定程序冗長、繁瑣的問題。本文從界定工傷認(rèn)定的概念出發(fā)，剖析了工傷認(rèn)定行為的性質(zhì)，并從工傷認(rèn)定的主體、工傷認(rèn)定與勞動關(guān)系認(rèn)定的關(guān)系等方面提出自己的見解。
一、工傷認(rèn)定的含義
在對工傷認(rèn)定的性質(zhì)進(jìn)行分析之前，有必要明確一下工傷認(rèn)定的含義。筆者查閱相關(guān)法律詞典并沒有找到關(guān)于工傷認(rèn)定的解釋，《條例》和新《工傷認(rèn)定辦法》（以下簡稱《辦法》）也沒有對工傷認(rèn)定作出定義。實務(wù)界和理論界基于不同的角度對工傷認(rèn)定進(jìn)行了界定。有學(xué)者從作出工傷認(rèn)定的主體出發(fā)，根據(jù)《條例》的規(guī)定，認(rèn)為工傷認(rèn)定是指“勞動行政部門依據(jù)法律的授權(quán)對職工因事故傷害（或者患職業(yè)病）是否屬于工傷或者視同工傷給予定性的行政確認(rèn)行為”。[1]有學(xué)者從勞動法的角度出發(fā)，認(rèn)為工傷認(rèn)定是“我國勞動部門依法確認(rèn)勞動者的傷殘是否屬于勞動法意義上的工傷的具體行政行為”。[2]還有學(xué)者基于社會法的理念，認(rèn)為工傷認(rèn)定“不是一種具體行政行為，而是社會保險機構(gòu)為給付工傷保險待遇而認(rèn)定的行為”。[3]
我們認(rèn)為，上述定義或從現(xiàn)有的法律規(guī)定出發(fā)，或從部門法的理論出發(fā)，并沒有從本質(zhì)上揭露工傷認(rèn)定這一概念的內(nèi)涵。首先，從詞源意義上分析，工傷認(rèn)定是一個動詞性詞組，是某一主體作出的一種行為。也就是說，工傷認(rèn)定這一概念蘊涵三方面內(nèi)容，即行為主體、行為客體和行為對象。行為主體是發(fā)出工傷認(rèn)定這一行為的來源，一般指特定的機構(gòu)或組織；行為客體作為權(quán)利義務(wù)共同指向的對象，是義務(wù)人按照法定的義務(wù)而必須實施的行為，該法定義務(wù)產(chǎn)生于工傷保險法律制度的“以勞動者為權(quán)利本位，以用人單位為義務(wù)本位”[4]的立法理念，即用人單位有義務(wù)為工傷職工認(rèn)定工傷的行為提供方便，工傷認(rèn)定機構(gòu)有義務(wù)對工傷職工認(rèn)定工傷的申請作出認(rèn)定或不予認(rèn)定的決定；行為對象是指與行為主體作出的行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人，包括工傷職工或者其近親屬、工會和用人單位。其次，從法理層面分析，工傷認(rèn)定是一種法律行為，這種法律行為具有三方面的屬性，即社會性、法律性、意志性。[5]社會性是指工傷認(rèn)定這一行為不僅能夠?qū)毠づc用人單位的利益產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，還對社會產(chǎn)生一種引導(dǎo)作用。法律性是指工傷認(rèn)定是由工傷保險法律法規(guī)規(guī)定并受其約束，能夠?qū)毠ず陀萌藛挝坏臋?quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響。意志性是指工傷認(rèn)定是認(rèn)定主體“將法定工傷范圍規(guī)定的情形印證客觀事實的思維過程”。[6]最后，從工傷保險法律制度本身來說，工傷認(rèn)定是構(gòu)建整個工傷保險法律制度的邏輯基礎(chǔ)。如果不進(jìn)行工傷認(rèn)定，工傷保險這一社會保障制度就無從啟動，其功能價值也就無法實現(xiàn)。因此，我們認(rèn)為，工傷認(rèn)定是指由特定認(rèn)定機構(gòu)或組織依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定對職工在工作或視同工作過程中所遭受的傷害是否構(gòu)成工傷進(jìn)行分析、評價、判斷的過程。
二、工傷認(rèn)定行為的性質(zhì)
工傷認(rèn)定作為奠定工傷保險法律制度的基石，對其行為性質(zhì)的認(rèn)識決定著工傷認(rèn)定程序改革的方向，決定著工傷職工權(quán)利救濟(jì)的實現(xiàn)。當(dāng)前對工傷認(rèn)定行為的性質(zhì)存在幾種不同的認(rèn)識：第一種認(rèn)為工傷認(rèn)定行為是一種具體行政行為，這也是實務(wù)界和理論界比較流行的觀點。依該種觀點，工傷認(rèn)定行為是社會保險行政部門作出的具體行政行為。因?qū)υ摼唧w行政行為的認(rèn)識不同又產(chǎn)生了不同觀點：一是認(rèn)為該具體行政行為是一種行政確認(rèn)行為，“工傷認(rèn)定的性質(zhì)屬于行政機關(guān)作出的具體行政行為，即行政確認(rèn)”。[7]二是認(rèn)為該具體行政行為是一種行政審批行為，“在發(fā)生工傷后，由勞動保障行政部門承擔(dān)工傷事故進(jìn)行調(diào)查核實的職責(zé)，從勞動保障行政部門的角度來看，工傷認(rèn)定是它們行使的一種行政審批確認(rèn)權(quán)”。[8]第二種認(rèn)為工傷認(rèn)定行為是社會保險機構(gòu)的行為。他們認(rèn)為“工傷認(rèn)定是工傷給付的前提和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)主要由工傷保險機構(gòu)自行解決”。[9]第三種認(rèn)為工傷認(rèn)定行為是勞動仲裁機構(gòu)作出的行為，“將工傷認(rèn)定設(shè)置為勞動法律關(guān)系，回歸于社會法領(lǐng)域勞動仲裁的受案范圍”。[10]上述三種對工傷認(rèn)定行為性質(zhì)的認(rèn)識都是基于一個角度，即工傷認(rèn)定機構(gòu)的性質(zhì)決定了工傷認(rèn)定行為的性質(zhì)，而三種認(rèn)識的分歧就在于行使工傷認(rèn)定權(quán)的主體不同。把工傷認(rèn)定行為定性為具體行政行為的根據(jù)是社會保險行政部門為我國法定的工傷認(rèn)定權(quán)行使機構(gòu)。而這只是對工傷認(rèn)定的一種實然性認(rèn)識。事實上，把工傷認(rèn)定行為定性為具體行政行為，正是造成目前工傷認(rèn)定程序復(fù)雜（“一復(fù)二審”或者在經(jīng)歷勞動關(guān)系認(rèn)定的“一裁二審”基礎(chǔ)上“一復(fù)二審”）的根本原因；也因此，后兩種認(rèn)識在第一種認(rèn)識的基礎(chǔ)上，通過把工傷認(rèn)定權(quán)賦予社會保險機構(gòu)或勞動仲裁機構(gòu)，以期理順并簡化工傷認(rèn)定程序，突破目前行政權(quán)與司法權(quán)、民事訴訟與行政訴訟互相沖突的尷尬境地。
正確認(rèn)識工傷認(rèn)定行為的性質(zhì)是完善工傷認(rèn)定程序的基本前提?，F(xiàn)行工傷認(rèn)定行為的性質(zhì)多由認(rèn)定機構(gòu)的性質(zhì)出發(fā)得出結(jié)論，這不符合從“應(yīng)然性”到“實然性”的認(rèn)識發(fā)展規(guī)律。相反，我們應(yīng)該從分析工傷認(rèn)定行為本身的性質(zhì)這一“應(yīng)然性”范疇出發(fā)得出工傷認(rèn)定機構(gòu)的性質(zhì)，非因認(rèn)定機構(gòu)性質(zhì)的改變而改變工傷認(rèn)定行為本身的性質(zhì)，工傷認(rèn)定機構(gòu)只涉及工傷認(rèn)定權(quán)的分配問題。工傷認(rèn)定行為是特定認(rèn)定機構(gòu)或組織依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定對職工在工作或視同工作過程中所遭受的傷害是否構(gòu)成工傷所作出的確認(rèn)或裁決的行為。正如《條例》第1條的規(guī)定，工傷保險“充滿了人文關(guān)懷和社會溫情，使受害者所感受到的是受害威脅與社會補償安全的有機統(tǒng)一，通過社會保障使受害者獲得生存和發(fā)展的權(quán)利”，[11]因此，為了保障工傷保險法律制度功能價值的實現(xiàn)，有必要讓工傷認(rèn)定擔(dān)任“守門員”的角色?！笆亻T員”的服務(wù)功能一方面是對“進(jìn)入者”的身份、資格進(jìn)行確認(rèn)；另一方面是對申請人的異議進(jìn)行裁決。當(dāng)工傷職工或者其近親屬、工會和用人單位對受工傷的事實無爭議，雙方對申報工傷意見一致的情形下，工傷認(rèn)定行為是一種確認(rèn)身份、資格的行為；當(dāng)工傷職工或者其近親屬、工會與用人單位就發(fā)生工傷的事實或者對認(rèn)定工傷的意見有異議時，工傷認(rèn)定行為是一種裁決行為。
因此，從工傷認(rèn)定的功能出發(fā)，我們認(rèn)為，工傷認(rèn)定行為是特定機構(gòu)或組織對工傷職工能否享受工傷保險待遇進(jìn)行身份、資格的確認(rèn)或裁決的行為。工傷認(rèn)定行為因所處階段不同而具有不同的性質(zhì)。在工傷職工或者其近親屬、工會、用人單位向工傷認(rèn)定機構(gòu)提起工傷認(rèn)定申請時，由認(rèn)定機構(gòu)對當(dāng)事人的申請進(jìn)行調(diào)查核實，從事實和法律兩個層面對工傷職工的身份、資格進(jìn)行確認(rèn)，該確認(rèn)行為是一種準(zhǔn)司法行為，具有可訴性。理由如下：首先，工傷認(rèn)定機構(gòu)作出的確認(rèn)行為奉行“不告不理”的司法原則，工傷認(rèn)定只能在工傷職工或者其近親屬、工會、用人單位提出申請后進(jìn)行，認(rèn)定機構(gòu)不得主動實施。其次，從內(nèi)容來看，實踐中，工傷職工或者其近親屬、工會與用人單位往往對傷害是否屬于工傷存有爭議，工傷認(rèn)定機構(gòu)所作出的確認(rèn)行為在本質(zhì)上是居中對爭議進(jìn)行分析、評價、判斷，是一種糾紛解決機制。最后，與具體行政行為不同的是，工傷認(rèn)定機構(gòu)的確認(rèn)行為不具有強制力，而具體行政行為是一種單方行政職權(quán)行為，具有強制力，行為一經(jīng)作出即發(fā)生法律效力，當(dāng)事人有服從義務(wù)，否則可以強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行。
當(dāng)事人對認(rèn)定意見有異議向法院提起訴訟時，由法院對認(rèn)定意見進(jìn)行審查，并對工傷認(rèn)定申請作出最終的裁決，該裁決行為是一種司法行為。工傷認(rèn)定行為性質(zhì)的不同決定了工傷認(rèn)定主體的多元化模式，也決定了工傷認(rèn)定機構(gòu)的性質(zhì)。
三、工傷認(rèn)定的主體
明確了工傷認(rèn)定的性質(zhì)，接下來就要確定工傷認(rèn)定的主體，也就是工傷認(rèn)定權(quán)的分配問題。把工傷認(rèn)定權(quán)分配給不同的主體，就會產(chǎn)生不同的救濟(jì)渠道；而不同的救濟(jì)渠道提供給工傷職工、用人單位的救濟(jì)程度也是不同的。當(dāng)前把工傷認(rèn)定權(quán)賦予何種機構(gòu)或組織存在不同的觀點，概括起來主要分為兩種：第一種是單一主體模式；第二種是多元主體模式。
所謂單一主體模式，是指把工傷認(rèn)定權(quán)交由某一特定機構(gòu)或組織單獨行使。該種模式有兩個不同的觀點：一是把工傷認(rèn)定權(quán)賦予社會保險行政部門。該種觀點以《條例》和《辦法》為基礎(chǔ)，認(rèn)為社會保險行政部門以行政權(quán)為依托，有較強的權(quán)威性和影響力，能夠?qū)鹿蔬M(jìn)行調(diào)查核實，更好地保護(hù)工傷職工的權(quán)益和工傷保險基金的安全?！叭绻压J(rèn)定交給工傷保險機構(gòu)，可能會不利于職工權(quán)利的保護(hù)。由于保險基金來源于民間性，其所作出的認(rèn)定對企業(yè)和職工的約束力有限，容易引發(fā)糾紛”。[12]二是認(rèn)為工傷認(rèn)定權(quán)應(yīng)該由完全獨立、專業(yè)的社會組織行使。他們認(rèn)為由社會保險行政部門認(rèn)定工傷存在法理上的障礙，因為根據(jù)《條例》規(guī)定社會保險行政部門有權(quán)制定使用于本地區(qū)的工傷保險政策，這就使社會保險行政部門既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，不符合“守門員”的獨立性。因此，“由一個完全獨立的、由有關(guān)專業(yè)人士組成的機構(gòu)來專門認(rèn)定既可以保障工傷認(rèn)定的公正性，又可以實現(xiàn)工傷認(rèn)定的專業(yè)化和社會化”。[13]在單一主體模式之下，選擇社會保險行政部門行使工傷認(rèn)定權(quán)，需要面臨行政權(quán)與司法權(quán)的沖突、舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移等問題。實踐表明，該種選擇下的工傷認(rèn)定及其救濟(jì)程序是復(fù)雜繁瑣的，盡管《條例》修改后取消了行政復(fù)議前置程序，但工傷職工權(quán)利救濟(jì)的程序也較其他人身損害賠償程序冗長，不利于對工傷職工的保護(hù)。選擇獨立專業(yè)的社會組織行使工傷認(rèn)定權(quán)無疑是一種大膽的改革建議，且能較好地解決目前行政救濟(jì)所存在的諸多問題，但實行這一建議的前提是我國具有較發(fā)達(dá)的、真正獨立的社會組織，能夠履行工傷認(rèn)定權(quán)；正如德國行使工傷認(rèn)定權(quán)的同業(yè)公會（工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)）一樣。倘若行使工傷認(rèn)定權(quán)的社會化組織不具有較強的權(quán)威性和影響力，其作出的工傷認(rèn)定并不能保證比社會保險行政部門作出的認(rèn)定更高效便捷，甚至可能會造成相反的結(jié)果。
多元主體模式是指工傷認(rèn)定權(quán)由多個不同的主體共同行使。該種模式下的工傷認(rèn)定權(quán)分配主要是在社會保險行政部門、勞動爭議仲裁機構(gòu)、法院之間進(jìn)行。該種模式主要有兩種觀點：一種是工傷認(rèn)定權(quán)在社會保險行政部門和法院之間進(jìn)行分配，即法院是否具有工傷最終認(rèn)定權(quán)。所謂工傷最終認(rèn)定權(quán)，是指在社會保險行政部門或勞動爭議仲裁機構(gòu)作出工傷認(rèn)定后，工傷職工及其近親屬、工會或者用人單位對認(rèn)定有異議，訴至法院時，法院能否對工傷認(rèn)定作出實質(zhì)性審查。鑒于《條例》與《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，在實踐中，一般由社會保險行政部門來行使工傷的最終認(rèn)定權(quán)，法院不能直接改變社會保險行政部門的決定，而是由社會保險行政部門重新作出工傷認(rèn)定，即“堅持工傷認(rèn)定專有主義與前置主義原則”。[14]但社會保險行政部門往往基于對證據(jù)和工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理解，作出與原有認(rèn)定相同的結(jié)論，工傷認(rèn)定因此就會陷入“認(rèn)定一撤銷一重新認(rèn)定一撤銷”的怪圈。因此，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該賦予法院最終的工傷認(rèn)定權(quán)，“工傷認(rèn)定不同于行政機關(guān)的其他決定之處在于工傷認(rèn)定就其實質(zhì)而言是法律問題而不是事實問題，在這個問題上，法院應(yīng)理所當(dāng)然地?fù)碛凶罱K的認(rèn)定權(quán)”。[15]“鑒于工傷認(rèn)定并不是專家作出的鑒定，而是勞動保障部門作出的認(rèn)定，況且認(rèn)定工傷不需要特別的專業(yè)技能，因此，法官可以依據(jù)法庭調(diào)查的事實作出工傷認(rèn)定，而不需要另外組成專家組作出”。[16]該種觀點盡管賦予了法院工傷最終認(rèn)定權(quán)，但當(dāng)事人對認(rèn)定有異議的，仍然要提起行政訴訟，仍然要面臨舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的問題，并沒有從根本上解決行政權(quán)與司法權(quán)的矛盾。還有的學(xué)者建議把社會保險行政部門作出的工傷認(rèn)定當(dāng)作一種證據(jù)使用，由法院在訴訟中予以審查，即“參照交通事故責(zé)任認(rèn)定的做法，直接由民事審判人員在民事訴訟中將工傷認(rèn)定作為一種證據(jù)進(jìn)行審查，認(rèn)為其真實、合法、有效時，予以采信，否則不予采信，而直接按照法院查證的事實進(jìn)行責(zé)任判定”。[17]把工傷認(rèn)定當(dāng)作一種證據(jù)實際上是否認(rèn)了工傷認(rèn)定程序存在的價值，否認(rèn)了工傷認(rèn)定機構(gòu)糾紛解決的功能，而是把工傷認(rèn)定糾紛推向法院，使原已不堪重負(fù)的法院承擔(dān)更多責(zé)任，并沒有實現(xiàn)簡化工傷認(rèn)定程序的目標(biāo)，工傷認(rèn)定的效率反而有可能下降。
多元主體模式下另外一種觀點認(rèn)為工傷認(rèn)定權(quán)應(yīng)該在勞動爭議仲裁委員會與法院之間進(jìn)行分配，即勞動爭議仲裁委員會行使工傷初次認(rèn)定權(quán)，法院行使最終認(rèn)定權(quán)。該觀點認(rèn)為工傷認(rèn)定屬于社會法領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會法的理念來分配工傷認(rèn)定權(quán)，賦予勞動爭議仲裁委員會工傷認(rèn)定權(quán)，消除工傷認(rèn)定的行政救濟(jì)途徑，避免行政權(quán)與司法權(quán)的沖突，也可以避免舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的問題，[18]可以更好地保護(hù)工傷職工的權(quán)益。筆者贊成此種觀點，由勞動爭議仲裁委員會受理當(dāng)事人的認(rèn)定申請，并從事實和法律兩個層面作出認(rèn)定，當(dāng)事人有異議提起訴訟的，適用簡易程序，除案情重大、復(fù)雜外（如發(fā)生重大安全事故），法院只對法律問題進(jìn)行審查，一般尊重勞動爭議仲裁委員會對事實作出的認(rèn)定，不輕易行使工傷最終認(rèn)定權(quán)。我們認(rèn)為，勞動爭議仲裁委員會行使工傷初次認(rèn)定權(quán)一方面，可以消除工傷認(rèn)定行政救濟(jì)程序；另一方面，由于勞動爭議仲裁委員會（勞動爭議調(diào)解委員會）與原工傷認(rèn)定行政部門都設(shè)置在人力資源和社會保障部門內(nèi)部，依然可以發(fā)揮人力資源和社會保障部門對工傷保險監(jiān)督的職能，且實現(xiàn)了工傷認(rèn)定與勞動關(guān)系認(rèn)定的合一，進(jìn)一步簡化了程序。關(guān)于該種模式下的勞動爭議仲裁員的編制問題，可以將現(xiàn)有工傷認(rèn)定人員與勞動爭議仲裁員（勞動爭議調(diào)解員）重新整合，[19]這樣既使同一機構(gòu)下的不同部門實現(xiàn)了職能和人員的整合，又簡化了認(rèn)定程序，提高了認(rèn)定效率。關(guān)于勞動爭議仲裁與訴訟銜接的問題，法院一方面可以和勞動爭議委員會加強協(xié)調(diào)，統(tǒng)一認(rèn)識，共同出臺一些規(guī)范性文件；[20]另一方面可以在法院內(nèi)部增設(shè)專門審理此類案件社會法庭。[21]
四、工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序的關(guān)系
勞動關(guān)系是工傷職工與用人單位存在用工關(guān)系的證明，是工傷認(rèn)定機構(gòu)進(jìn)行工傷認(rèn)定的前提，是工傷職工享受工傷保險待遇的先決條件。關(guān)于工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序的關(guān)系存在兩種觀點：第一種觀點認(rèn)為，勞動關(guān)系認(rèn)定程序與工傷認(rèn)定程序是兩個獨立的程序，即勞動關(guān)系認(rèn)定程序前置。勞動關(guān)系爭議屬于勞動爭議的范疇，應(yīng)當(dāng)由勞動爭議仲裁委員會審理，當(dāng)事人對仲裁不服的，可以提起民事訴訟，工傷認(rèn)定機構(gòu)不得對勞動關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定。第二種觀點認(rèn)為，可以由工傷認(rèn)定機構(gòu)在工傷認(rèn)定程序中對勞動關(guān)系作出認(rèn)定，即工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序合一。由工傷認(rèn)定機構(gòu)行使統(tǒng)一的認(rèn)定權(quán)，可以使工傷認(rèn)定程序從“勞動關(guān)系認(rèn)定一工傷認(rèn)定一勞動能力鑒定一工傷保險待遇索賠”4個階段簡化為3個階段，為工傷職工節(jié)省更多的時間和成本。
作為“守門員”，工傷認(rèn)定應(yīng)該提供高效便捷的精細(xì)化服務(wù)，而不是充當(dāng)“攔路虎”的角色。然而事實上，我國在構(gòu)建工傷職工權(quán)利救濟(jì)程序之時卻人為地制造障礙，即把工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序分離，其結(jié)果就是“原本應(yīng)當(dāng)比民事訴訟更快捷的工傷保險體系和工傷糾紛解決機制，在實踐中甚至比民事訴訟更加耗時”。[22]在該種模式之下，工傷職工權(quán)利救濟(jì)的程序是冗長的，需要經(jīng)歷4個階段13道程序，最多達(dá)21道程序，一般需耗時1年以上，最長可達(dá)7年。[23]漫長的程序不僅使工傷職工及其家庭身心疲憊，還給社會造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。尤其是在現(xiàn)階段，我國職工尤其是農(nóng)民工法律意識的淡漠和用人單位有意的忽略，勞動合同的簽訂率僅有約29%，[24]大量的事實勞動關(guān)系的存在，給職工的工傷認(rèn)定之路增添了許多障礙。據(jù)北京市農(nóng)民工法律援助工作站的統(tǒng)計，有37.1%的工傷案件需現(xiàn)行確認(rèn)勞動關(guān)系，平均每個案件為此花費時間達(dá)4個月，[25]這無疑使工傷職工的維權(quán)之路雪上加霜。
工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序的分離已引起社會廣泛的爭議，兩者程序合一的呼聲趨于一致。在司法實踐中，為了突破當(dāng)前工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序之間的藩籬，法官作出了卓有成效的探索。最高人民法院行政審判庭《關(guān)于勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動關(guān)系確認(rèn)權(quán)請示的答復(fù)》（[2009]行他字第12號）中認(rèn)為，勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)。在時裝公司訴勞動和社會保障局案中，山東棗莊中院認(rèn)為：“勞動保障行政部門對工傷認(rèn)定申請人與用人單位是否存在勞動關(guān)系具有行政確認(rèn)的職權(quán)，通過勞動仲裁的方式確認(rèn)勞動關(guān)系不是工傷認(rèn)定的前提”。[26]最高人民法院通過案例指導(dǎo)的形式為工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序的合一起到了積極的指導(dǎo)作用。此外，人力資源和社會保障部工傷保險司司長陳剛也認(rèn)為，工傷認(rèn)定部門可以直接認(rèn)定勞動關(guān)系。[27]因此，為了構(gòu)建“以人為本、高效便捷”的工傷認(rèn)定服務(wù)體系，使工傷職工免受程序之累，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快把工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序整合為一個程序，由勞動爭議仲裁委員會統(tǒng)一作出裁決，社會保險行政部門予以監(jiān)督；當(dāng)事人不服仲裁裁決的，可以訴至法院，由法院對裁決的法律適用進(jìn)行審查。
綜上所述，我們認(rèn)為，工傷認(rèn)定是勞動爭議仲裁委員會或者法院對職工在工作或視同工作過程中所遭受的傷害是否構(gòu)成工傷進(jìn)行分析、評價、判斷的過程，也是一種糾紛的解決機制。工傷認(rèn)定行為是對工傷職工身份、資格進(jìn)行確認(rèn)或裁決的行為，該確認(rèn)行為是一種準(zhǔn)司法行為，裁決行為是一種司法行為。工傷認(rèn)定程序與勞動關(guān)系認(rèn)定程序是一體的，勞動關(guān)系認(rèn)定程序附屬于工傷認(rèn)定程序。通過對工傷認(rèn)定基礎(chǔ)理論的多維度分析，我們對工傷認(rèn)定有了一個整體性的、本質(zhì)性的認(rèn)識。這可以使我們認(rèn)清工傷認(rèn)定程序改革的方向，為下一步簡化工傷認(rèn)定程序、更好地保障工傷職工的權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。
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