改革開放以來，隨著中國(guó)財(cái)稅管理體制的改革，稅務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從稅務(wù)一家，到國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，再到國(guó)地稅合作，最終國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并的過程，體現(xiàn)出鮮明的漸進(jìn)性特征和較強(qiáng)的中國(guó)特色。稅收征管體制改革，始終圍繞著財(cái)政體制改革的大背景穩(wěn)步推進(jìn)。本次國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，整體上屬于稅收征管體制改革，這既是國(guó)家行政體制改革框架中的重要組成部分，也將為下一步深化財(cái)稅體制改革提供堅(jiān)實(shí)的保障。
上世紀(jì)80年代財(cái)政包干制，稅務(wù)機(jī)構(gòu)不斷得到加強(qiáng)并最終從財(cái)政分設(shè)出來
黨的十一屆三中全會(huì)以后一段時(shí)期，為解決中央對(duì)地方、國(guó)家對(duì)企業(yè)“管得過多、統(tǒng)得過死”的問題,財(cái)政體制改革以“放權(quán)讓利”為突破,先后經(jīng)歷了1980年“劃分收支、分級(jí)包干”、1985年“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”、1988年地方財(cái)政大包干制等三次大的調(diào)整。
伴隨著財(cái)政管理體制改革和稅收地位的提升，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的作用得到不斷重視和加強(qiáng)。1978—1993年，稅務(wù)機(jī)構(gòu)先后四次增加人員編制。中央層面，1988年，財(cái)政部稅務(wù)總局升格為國(guó)家稅務(wù)局，由財(cái)政部歸口管理；1993年，調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，升格為國(guó)家稅務(wù)總局。省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行地方政府和上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上以上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。稅務(wù)機(jī)構(gòu)從財(cái)政分設(shè)出來，使得稅務(wù)工作變得更獨(dú)立，財(cái)政收支更為分明。
但是，在此機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)政體制下，中央收入很大程度上依靠各級(jí)稅務(wù)局，而各級(jí)稅務(wù)局與地方政府和財(cái)政緊密度高，故中央財(cái)政組織收入的主動(dòng)權(quán)相對(duì)不足。數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，從1984年的40.5%一路下滑至1993年的22.0%，中央財(cái)政的收支甚至需要依靠地方財(cái)政的收入上解才能平衡。
1994年分稅制財(cái)改革——國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)
1994年，一場(chǎng)具有深遠(yuǎn)影響的分稅制財(cái)政管理體制改革在中國(guó)拉開序幕。這次改革以明確劃分中央和地方的利益邊界、規(guī)范政府間的財(cái)政分配關(guān)系為宗旨，其主要內(nèi)容是“三分一返”，即在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財(cái)政支出范圍；按稅種劃分收入，明確中央與地方的收入范圍；分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)；建立中央對(duì)地方的稅收返還制度和過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。
分稅制改革中，省以下稅務(wù)部門分設(shè)國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)征收中央收入和地方收入，國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)實(shí)行國(guó)家稅務(wù)總局垂直管理的管理體制，一定程度上避免了地方政府對(duì)國(guó)稅工作的干擾，對(duì)保障我國(guó)的中央政府財(cái)政收入發(fā)揮了積極作用。地方稅務(wù)局實(shí)行地方人民政府和國(guó)家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制，建立了相對(duì)獨(dú)立的地方財(cái)稅工作體系。
分稅制財(cái)政體制改革突破了“讓利、放權(quán)”的傳統(tǒng)改革思路,向構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制邁出了關(guān)鍵的一步，取得了很大成績(jī)。一是規(guī)范了國(guó)家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系，建立了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。1994年至2001年我國(guó)財(cái)政收入增加了2.14倍，年均增長(zhǎng)17.8%，財(cái)政收入占GDP的比重由11.2%提高到17.1%。二是建立了中央和地方財(cái)政收入均快速增長(zhǎng)的雙贏財(cái)政體制，調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性。從1994年到2001年，中央財(cái)政收入增加了1.95倍，地方財(cái)政收入增加了2.37倍。同時(shí)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，也從1994年的22%提高到2001年的50%，增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。
2000年后深化財(cái)稅體制改革——國(guó)稅地稅合作
2000年之后，我國(guó)財(cái)政體制改革在預(yù)算內(nèi)收入方面有兩個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。一是2002年1月1日開始實(shí)施的所得稅收入分享改革，將原本由地方財(cái)政獨(dú)享的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅變?yōu)橹醒胴?cái)政與地方財(cái)政共享。二是從2012年開始營(yíng)改增試點(diǎn)改革，逐步將原本由地方財(cái)政獨(dú)享的、對(duì)地方財(cái)政最重要的營(yíng)業(yè)稅改為中央與地方共享的增值稅。這兩次重要的財(cái)稅制度改革，共同趨勢(shì)是稅收征管權(quán)力由地方稅務(wù)局轉(zhuǎn)移到國(guó)家稅務(wù)局。
2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?！彪S著我國(guó)財(cái)稅體制改革的逐步深化，在推進(jìn)稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，國(guó)稅地稅人員規(guī)模變化不大而業(yè)務(wù)此消彼長(zhǎng)，導(dǎo)致稅收征管力量分布不均衡、執(zhí)法不夠統(tǒng)一、辦稅不夠便利、管理不夠高效的問題逐漸凸顯，深化稅收征管體制改革勢(shì)在必行。2015年12月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》，提出合作不合并的深化改革思路，從理順征管職責(zé)劃分、創(chuàng)新納稅服務(wù)機(jī)制、轉(zhuǎn)變征收管理方式、深度參與國(guó)際合作、優(yōu)化稅務(wù)組織體系、構(gòu)建稅收共治格局六大方面提出了31條具體改革措施。但是，該方案的核心是國(guó)稅地稅合作，而不是合并，沒有涉及國(guó)地稅機(jī)構(gòu)和人員的變動(dòng)。
在新的歷史起點(diǎn)上深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革——國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并
進(jìn)入新時(shí)代，以“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”和“不斷推進(jìn)稅收征管體制和征管能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步增強(qiáng)稅收在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用”等新論斷為標(biāo)志和轉(zhuǎn)折點(diǎn)，稅收已經(jīng)上升至國(guó)家治理層面，要在國(guó)家治理的總棋局中加以定位。十九屆三中全會(huì)通過了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效原則，優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。在這樣的大背景下，國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并作為整個(gè)行政體制改革框架中的重要組成部分，可謂水到渠成、情理之中、順理成章。國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并的核心是稅收征管，將進(jìn)一步提升稅收征管能力和效率，進(jìn)一步理順中央和地方的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、統(tǒng)一稅制與分級(jí)財(cái)政的關(guān)系，從而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
2015年國(guó)稅地稅合作以來，雖然兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)征管質(zhì)量和效率問題尚未從根本上解決，但是國(guó)稅地稅服務(wù)高度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合的實(shí)踐，也為本輪國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并做了鋪墊，打下了基礎(chǔ)。從合作到合并，不是簡(jiǎn)單回歸到1994年國(guó)地稅分設(shè)前的狀態(tài)，而是稅收征管體制的一項(xiàng)根本性改革；不是國(guó)稅地稅人、財(cái)、物的簡(jiǎn)單相加，而是在優(yōu)化組合中融為一體，將使得稅務(wù)變地更強(qiáng)。 （作者系國(guó)家稅務(wù)總局科研所研究員）
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