▌柳敏
《清代地方政府》瞿同祖 著 范忠信 何鵬 晏鋒 譯 新星出版社
最近熱播的電視劇《天下長(zhǎng)河》中有這樣一段情節(jié):秋汛時(shí)節(jié)，黃河再次泛濫，河道總督靳輔下令要炸開(kāi)桃源縣的大堤，讓黃河水從桃源縣過(guò)，而不至于多處決堤導(dǎo)致水禍泛濫。然而，桃源縣的縣令于振甲，不從河道總督的命令，帶領(lǐng)桃源縣的百姓登上大堤，阻止炸堤。最終，桃源縣的堤壩雖沒(méi)有炸，黃河卻決口了，三省被淹，出現(xiàn)了大面積的災(zāi)區(qū)。這段劇情既道出了中國(guó)河道治理的艱難，同時(shí)也讓我們產(chǎn)生了疑問(wèn)，一個(gè)小小的縣令為什么敢公然違抗河道總督的命令？清代的地方政府究竟是怎樣的組織？
要回答這個(gè)問(wèn)題，我們就要從清代的權(quán)力制度上入手，摸清朝堂之下的地方是如何行使權(quán)力的。社會(huì)學(xué)家、法學(xué)家、歷史學(xué)家瞿同祖先生的經(jīng)典作品《清代地方政府》，便用現(xiàn)代社會(huì)學(xué)的方法研究了清代地方政府的實(shí)際構(gòu)成和運(yùn)作模式。瞿同祖先生的祖父瞿鴻禨是庚子國(guó)變后被任命的軍機(jī)大臣，他的叔父瞿宣穎也是深具國(guó)學(xué)功底的文學(xué)家和史學(xué)家，這使得瞿同祖對(duì)于清代官職、權(quán)力運(yùn)營(yíng)等方面的了解有著先天的優(yōu)勢(shì)。瞿同祖先生作為社會(huì)學(xué)家吳文藻先生的弟子，與費(fèi)孝通、林耀華、黃迪等人屬同門師兄弟。這樣的背景和學(xué)術(shù)基礎(chǔ)，也讓這本書成為研究清代地方政府的權(quán)威之作。
瞿同祖先生在研究中發(fā)現(xiàn)，清朝州縣政府的所有職能都由州縣官一人負(fù)責(zé)，州縣官就是“一人政府”，地方一切的權(quán)力都由州縣官一人獨(dú)享。所以在研究死制度之外，瞿同祖先生把州縣官也作為了研究對(duì)象，通過(guò)他來(lái)觀察地方。清代地方的稅收、勞役、司法、治安、教育、公共建設(shè)等都由州縣官一人承擔(dān)，在地方政府中的職員都是在給州縣官打工，分享他的權(quán)力。因此，稅收完不成，盜匪未抓獲，官庫(kù)虧空，司法錯(cuò)案，科場(chǎng)舞弊，堤壩遭毀壞等問(wèn)題，除非審判要求官員的僚屬也要負(fù)責(zé)之外，理論上州縣官是唯一責(zé)任人。這樣的地方官，下對(duì)普通百姓，上對(duì)高級(jí)官員，一級(jí)一級(jí)銜接，他們就成了地方唯一的代理人。所以百姓會(huì)稱地方官為“父母官”，其實(shí)就是權(quán)力在地方的集中。
地方的行政權(quán)力都在州縣官手上，沒(méi)有他們，地方的行政和各種事務(wù)就會(huì)停滯。所以，只要地方州縣官還能有效治理當(dāng)?shù)?，清朝的統(tǒng)治機(jī)器就可以順利運(yùn)行下去，一旦州縣官的權(quán)力被瓜分或癱瘓后，清朝則難以對(duì)地方再進(jìn)行有效地統(tǒng)治。這種“一人政府”的模式并非清代首創(chuàng)，早在宋代就已經(jīng)是這種模式，要說(shuō)清代和宋代在這種模式上的區(qū)別，就是清代大大削弱了僚屬的力量。就如同朝廷上一樣，清代地方政府也是個(gè)小中央集權(quán)模型。地方政府只有州縣官是唯一負(fù)責(zé)人，其他人沒(méi)有朝廷的正式授權(quán)，等于是州縣官自己雇傭的幫手，這讓他們形成了一個(gè)缺乏合法身份的編制外行政班子。
這個(gè)行政班子通常由書吏、衙役、幕友和長(zhǎng)隨四類人組成，他們沒(méi)有任何中間權(quán)力，這四類人都直接向州縣官負(fù)責(zé)。書吏是州縣官文字方面的工役，干的是起草、抄寫、記錄等的文字手工活；衙役是州縣官體力方面的工役，干的是緝捕、行刑、守衛(wèi)、傳遞等力氣活；幕友是州縣官的私人秘書和顧問(wèn)，是幫助州縣官處理上下事務(wù)的智囊；而長(zhǎng)隨則是州縣官用來(lái)監(jiān)督前三類人并向他們傳達(dá)指令的人，長(zhǎng)隨一般還兼跑腿、跟班并照顧州縣官的生活。
這樣看似工種分明的組織，在圍繞著州縣官一個(gè)中心轉(zhuǎn)時(shí)，其實(shí)分工和職能并沒(méi)有那么清楚。比如稅收事務(wù)，幕友有“錢谷”“征比”“錢糧總”等負(fù)責(zé)，書吏有“總書”“里書”“柜書”“漕書”等負(fù)責(zé)，長(zhǎng)隨又有“錢糧”“錢漕”“雜稅”等負(fù)責(zé)。一件事責(zé)任互相交叉，在一人政府之下，眾人只有受州縣官委托之輕重，與州縣官關(guān)系親疏之別，沒(méi)有具體權(quán)責(zé)分工的差別。
曾為師爺三十年后出仕為州縣官的清人汪輝祖曾說(shuō)：“事無(wú)巨細(xì)，權(quán)操在手，則人為我所用。若胸?zé)o成見(jiàn)，聽(tīng)人主張，將用親而親官，用友而友官，用長(zhǎng)隨吏役而長(zhǎng)隨吏役無(wú)一人非官。人人有權(quán)即人人做官，勢(shì)必尾大不掉……故曰官須自做?！闭?yàn)檫@樣的制度模式，清代在地方?jīng)]有更多的行政經(jīng)驗(yàn)，只能一級(jí)一級(jí)復(fù)制中央集權(quán)，確保政府集中于一人，不會(huì)被混亂的事務(wù)搞的權(quán)力喪失。
雖然權(quán)力集中在州縣官，但是沒(méi)有吏的輔佐，州縣官無(wú)法治理地區(qū)。通過(guò)科舉選拔的官員文化修養(yǎng)是有了，但是沒(méi)有治理地區(qū)的能力和專業(yè)訓(xùn)練。而吏則因?yàn)榛舜罅康臅r(shí)間處理地方事務(wù)，學(xué)習(xí)實(shí)踐了各種行政、財(cái)政、法律和民情知識(shí)，反而沒(méi)法像科舉學(xué)子那樣學(xué)習(xí)科考必備的文辭論策。這也使得官和吏之間存在著一種天然的互相合作、互相博弈的環(huán)境。
清代地方官員任期短，等州縣官熟悉民情，了解地方問(wèn)題，能夠整合地方資源后，任期也基本到頭了，于是便轉(zhuǎn)到其他地方一切重新再來(lái)。這種情況給了本地吏員更多的發(fā)揮空間，新來(lái)的州縣官為了快速地進(jìn)入狀態(tài)，不得不依仗長(zhǎng)期在本地駐扎的吏員，這就給了這些吏員徇私舞弊，反過(guò)頭來(lái)脅迫州縣官的機(jī)會(huì)。在這樣的制度下很多州縣官為了獲得快速的晉升，與當(dāng)?shù)乩魡T沆瀣一氣，只為政績(jī)而對(duì)他們的違法行為則達(dá)成一種默契，但同時(shí)州縣官也在利用權(quán)術(shù)操縱這些吏員為己所用，掌握他們的命門。就這樣，如同擺設(shè)的規(guī)則和陋習(xí)遍布的官場(chǎng)形成了清代地方的權(quán)力中樞。
瞿同祖先生在書中除了對(duì)地方的權(quán)力分配和行政系統(tǒng)進(jìn)行了系統(tǒng)地梳理，同時(shí)也對(duì)四類吏員進(jìn)行深入分析，尋找他們的職能界限和違規(guī)方法。另外對(duì)州縣官需要用俸祿來(lái)供養(yǎng)地方政事而導(dǎo)致的腐敗與陋規(guī)，也有詳細(xì)的剖析，力圖在官方政治條文之外，還原清代地方政府真正的運(yùn)行狀態(tài)，用社會(huì)學(xué)的研究方法深挖歷史學(xué)中的盲點(diǎn)。
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