中國的自然保護區(qū)建設(shè)歷史并不長，雖然從建國之初開始就已提出，但算起來也就幾十年時間。1956年建立了第1批自然保護區(qū)，但接下來的二十多年時間里，這一批保護區(qū)中只有少數(shù)在真正的實行保護。直到1978年以后，自然保護區(qū)建設(shè)才進入了一個快速發(fā)展期。
從無到有、從有到多的保護區(qū)建設(shè)過程中，一直沒有一個完整的體系、林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土、海洋、水利、建設(shè)、科研、教育等部門都成立了相應(yīng)的保護區(qū)。建設(shè)目的不同、管理體制不同、經(jīng)費來源不同，五花八門，相互之間打架扯皮。保護區(qū)的建設(shè)實際上成了一次部門之間的圈地運動。誰都以為自然保護區(qū)是一塊肥肉，包括保護區(qū)所在地的地方政府和當?shù)乩习傩铡?/span>
隨著國家管理體制的逐步理順，自然保護區(qū)的體系逐漸形成，保護區(qū)管理逐漸規(guī)范，大家才慢慢地發(fā)現(xiàn)，保護區(qū)并不是那么好玩的。保護區(qū)有自己相應(yīng)的法律支撐，卻又存在著諸多的法律欠缺。保護區(qū)向世界提供了優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資源，卻限制了當?shù)厣鐓^(qū)短期內(nèi)的快速發(fā)展。由此而來，地方政府當初設(shè)想的利用自然保護區(qū)這塊牌子“借雞下蛋”、“借船出?！?、“借鐘馗打鬼”的幻想破滅，對于保護區(qū)促進經(jīng)濟發(fā)展的想法逐漸轉(zhuǎn)變成保護區(qū)阻礙發(fā)展。一些部門也相應(yīng)的推波助瀾，于是產(chǎn)生了各種各樣的公園和風景名勝區(qū)。
森林公園，濕地公園，是在原來林場和水庫、河流或沼澤、農(nóng)田的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。山體公園、生態(tài)公園、荒漠公園、水利公園等也應(yīng)運而生。風景名勝區(qū)則利用可以開展旅游發(fā)展的誘餌，除了建設(shè)部門，水利部門也出了一個水利風景名勝區(qū)，農(nóng)業(yè)部門出了個農(nóng)業(yè)風景名勝區(qū)等等。十九大后，國家深化體制改革，將國土空間重新規(guī)劃，把所有的保護地統(tǒng)一劃歸林業(yè)部門來管理，賦予了林業(yè)更大的責任。同時，提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系，并在全國十多個省開展了國家公園建設(shè)的試點。
有些省份非常積極，覺得建立國家公園又是一場新的促進經(jīng)濟發(fā)展的大好時機。有些地方則不積極，擔心中央提出的“最嚴格的保護”會影響當?shù)氐馁Y源開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展。其中有省份，國家給予了建立國家公園試點的機會，但他們寧愿不報，寧愿慢慢地轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)看一看，不愿意作為沖鋒陷陣的對象。
全國的國家公園建設(shè)試點工作轟轟烈烈的開展，隨著國家公園進程的推進，在探索過程中，出現(xiàn)了這樣那樣的聲音。一些不科學的，盲目的措施讓人們對國家公園的建設(shè)失去了興趣。特別是中央環(huán)保督察用極嚴厲的手段，挑出了曾經(jīng)長期遺留在保護領(lǐng)域的一系列的問題，為一些自然保護區(qū)正了名，讓他們挺直了腰桿。同時，追責問責也讓當?shù)卣忧宄Ｗo區(qū)是一塊隨時可能出問題的“禁地”，有可能是一顆定時炸彈，以至于對自然保護區(qū)不但沒有喜愛，甚至有些反感。自然保護區(qū)建設(shè)的熱情從高漲到低迷，甚至是抵觸。在環(huán)保督察過程中，有些地方政府明確提出要拆掉自然保護區(qū)。
中央環(huán)保督查不會同意撤除自然保護區(qū)，當下的政策也不允許隨意撤除自然保護區(qū)，并明確規(guī)定，通過評估，確實已經(jīng)喪失保護價值的自然保護區(qū)可以撤除，但必須要追究相關(guān)責任人的責任。有些地方已經(jīng)下文撤除了保護區(qū)，害怕被追責，又迅速把拆除保護區(qū)的文件收回，重新規(guī)劃原有的自然保護區(qū)。這一過程中，讓當?shù)厣鐓^(qū)看得迷茫，讓當?shù)卣霈F(xiàn)反感情緒，這種反感自然保護區(qū)的情緒同樣也波及到國家公園建設(shè)。
中國的國家公園還在試點建設(shè)階段，還沒有一個成熟的管理模式，本來是可以通過試點建設(shè)找出最適合當?shù)貙嶋H情況的經(jīng)驗，但由于擔心國家公園今后會比自然保護區(qū)管理更嚴格，不敢提出試點，采取拖的政策。即使是已經(jīng)在試點的地方，對國家公園也逐漸失去了興趣。甚至有傳言，有已經(jīng)開展了幾年國家公園試點的地方，卻希望從試點行業(yè)撤除出來。
作為一個在基層工作了20多年，現(xiàn)在一直在從事生物多樣性保護的保護工作者來說，我很理解當?shù)卣倪@種做法。我們今天的保護技術(shù)雖然經(jīng)歷了幾十年的研究，也有一大批的專家，在這個領(lǐng)域做出了辛苦努力，但保護與發(fā)展的矛盾依然突出，保護地體系并不完善，保護技術(shù)依然原始，保護與發(fā)展的理念仍然不很清楚。一區(qū)一法政策遲遲沒有落實，保護區(qū)的法律法規(guī)也是以偏概全。保護區(qū)事實上成了當?shù)氐臓C山芋，丟不下，拿不起。
中央提出建立以國家公園為主體的自然保護體系，對已經(jīng)有的自然保護地進行優(yōu)化整合，并將保護地的管理權(quán)統(tǒng)一劃歸林業(yè)和草原一個部門，這一系列的手段，都是希望理順保護地的關(guān)系，解決保護地長期存在的管理問題，解決九龍治水、多頭管理的問題。
就這些問題，也有專家提出過相應(yīng)的解決辦法和治理手段，但輿論界一片聲音卻很難落地，各個部門有各個部門的擔心，再加上喊了多年的一區(qū)一法，一直沒有得到很好的落實，若干類型保護對象完全不同、保護級別不同的自然保護區(qū)，統(tǒng)一使用一套法律，在執(zhí)行過程中出現(xiàn)各種各樣的困難，有些法律規(guī)定根本難以落地。
比如南方集體林區(qū)建立起來的自然保護區(qū)，是在集體林中畫出的一大片，按照法律規(guī)定，保護區(qū)內(nèi)特別是保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)，幾乎是一草一木不能動，并按要求要遷出所在的村莊和人群。我們知道，南方集體林區(qū)的林地絕大部分歸當?shù)丶w所有，幾百年甚至幾千年來，村莊一直在那里存在，人與自然基本已經(jīng)形成一種相互依賴的和諧，卻因為保護區(qū)的建立和管理，不得不從原來的居住地搬出去，當這些社區(qū)群眾從感情上難以接受。更何況這些搬出去的群眾還要為今后難以為繼的生計發(fā)愁。
如此種種，在自然保護區(qū)建設(shè)過程中普遍存在。統(tǒng)一劃歸林業(yè)部門管理以后，各種保護地交叉重疊的管理模式，管理手段高低不一。人們在解決這些問題的時候，又過度的強調(diào)執(zhí)行，而失去了實事求是的理念。有些地方同一塊地掛了多塊牌子，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、水源保護地等等。在這次整合優(yōu)化過程中，發(fā)現(xiàn)這些牌子其實就是同一塊地，但管理權(quán)在不同的部門手里。曾經(jīng)在統(tǒng)計上報保護地面積的時候，這塊地可能每一個部門都在上報，而統(tǒng)計保護地面積時，是用各個部門交過來的數(shù)據(jù)進行累加，真正到了國土空間一張圖才發(fā)現(xiàn)，根本沒有那么多的面積，曾經(jīng)的保護地總面積不過是數(shù)字上的面積。
本來自然保護地的優(yōu)化調(diào)整是想解決這些曾經(jīng)長期存在的問題，但是上面的文件有嚴格的規(guī)定，“保護級別不能降，保護面積不能減”，而且這個保護面積就是通過各個部門數(shù)字累加出來的保護面積，而不是國土一張圖上真實的面積。這讓當?shù)卣g盡腦汁，想不出應(yīng)對的手段，有些地方將所有保護地面積的數(shù)字進行累加，幾乎超出了當?shù)貒恋目偯娣e。因此，人們對保護地的建設(shè)更加沒有好感，甚至深惡痛絕。
國家公園建設(shè)本來可以將已有的保護地進行整合，通過生態(tài)廊道連接，通過空間優(yōu)化調(diào)整，通過整合讓保護對象得到更好的保護，讓空間布局更加完善，讓國家的重要資源更能代表國家意義。有的地方但卻因為害怕“更嚴格的保護”，害怕今后執(zhí)行的難度，寧愿撤出國家公園試點，躲過這一關(guān)，避免自己被追責問責。
按照中國現(xiàn)行的政治體系，中央已經(jīng)提出“建立國家公園為主體的自然保護體系”，這國家公園不是說你想建就建，也不是說該建而你可以不建。“建立以國家公園為主體的保護地體系”，肯定要體現(xiàn)“主體”二字。而作為一些生態(tài)大省，特別是生態(tài)觀豐富的區(qū)域，不是說你建不建的問題，而是建多少、在哪建、怎么建的問題。如果地方政府看得到自己該做什么，自己對當?shù)氐馁Y源進行一次認真的清理，提出更切合實際的建設(shè)國家公園的想法和條件，按照自身的實際情況，提出建設(shè)路徑，這才是積極的態(tài)度。
我們總在埋怨國家有些政策與當?shù)氐膶嶋H情況有出入，但我們沒有想過這些政策還沒有出來的時候，我們從來沒有發(fā)出自己的聲音。
國家公園建設(shè)，實際上是一個既保護生態(tài)，同時又能促進發(fā)展的重大舉措。不管是發(fā)達國家的美國、日本，還是發(fā)展中國家的南非、印度，國家公園從來沒有拒絕經(jīng)濟發(fā)展。當然，經(jīng)濟發(fā)展不是國家公園建設(shè)的目的，但國家公園建設(shè)對當?shù)氐慕?jīng)濟是有一定的帶動性的。國家公園進去以后是要開展科普教育、環(huán)境教育的，讓更多的人來認知來了解資源的意義，體現(xiàn)國家意志。在這個過程中，完全可以依托國家公園的資源優(yōu)勢，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，開展生態(tài)旅游和一些生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)。
國家公園也需要管理，國家公園的一些生態(tài)系統(tǒng)退化的區(qū)域也需要修復，有些地方可以提供展示，必然會有一些產(chǎn)出，怎么利用好這些可利用的資源，也是國家公園管理的重要內(nèi)容。讓當?shù)氐纳鐓^(qū)在國家公園建設(shè)的過程中真正的受益，讓當?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化在國家公園里發(fā)光發(fā)熱，這也是國家公園建設(shè)的重要意義。
不能因為一味的強調(diào)自然保護，而傷害了當?shù)厣鐓^(qū)既有的利益。也不能因為一味強調(diào)當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展而損害了自然資源，破壞生態(tài)系統(tǒng)。怎么掌握兩者之間的平衡，怎么考慮一個度的問題，這就是管理，需要我們對資源更加了解。這個資源不光是自然資源，還包括當?shù)氐娜宋馁Y源，讓每一種資源都充分發(fā)揮它的存在價值。
國家公園建設(shè)應(yīng)該針對國家公園的主題有自己相對應(yīng)的管理辦法，形成切實可靠的法律體系。只有這樣，國家公園才能夠有機的將保護與發(fā)展結(jié)合起來。保護與發(fā)展之間不是制造矛盾，反而是調(diào)和劑、助推力。有些省曾經(jīng)自己開展了國家公園建設(shè)，自己發(fā)布了一批國家公園，雖然從國家層面上沒有予以肯定，但至少其中的一個國家公園得到了國家的認可，為今后用適合當?shù)貙嶋H的辦法管理和建設(shè)打下了政策基礎(chǔ)。那就是一種積極的手段，一種積極的態(tài)度，將自己的想法實施到國家公園中去。
中國地大物博，南北差異、東西差異大。之所以要建設(shè)國家公園試點，并不是找出一個模式的國家公園，而是要探索各種不同條件下的國家公園應(yīng)該怎么建、怎么管理？如果地方政府自己不主動站出來探索與自身條件相一致的國家公園建設(shè)，探索應(yīng)有的條件和途徑，這就失去了一次大好的機會，失去了更適合自己管理的國家公園建設(shè)的機會，就已經(jīng)埋下了矛盾的伏筆。
在有省份擬退出國家公園體制試點建設(shè)的過程中，可以聽到各種各樣的聲音。有罵聲，有贊美聲，有嘆息聲。這些聲音的出現(xiàn)都有它的道理。我們相信，國家在2020年以后已經(jīng)全部實現(xiàn)了脫貧，在奔小康的建設(shè)過程中，國家公園建設(shè)等生態(tài)建設(shè)一定是主題。如果現(xiàn)在不打好基礎(chǔ)，在生態(tài)建設(shè)征程中又會落后別人一大截。
還是那句話，國家公園不是你想建就建、想出就出的。當然，國家公園絕不能停留在只針對物種，而應(yīng)該視野更加廣闊，更加體現(xiàn)國家意志。地質(zhì)奇觀、文化古跡、自然景觀等主題一樣可以建立國家公園。
只有實事求是，只有理清思路，超前思考準備，在國家公園建設(shè)中才可能立于不敗之地。
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