黨的十八大從建設(shè)生態(tài)文明關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來長遠大計的認(rèn)識高度，把“生態(tài)文明建設(shè)”納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，提出建設(shè)“美麗中國”、實現(xiàn)民族永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。黨的十八屆三中全從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)出發(fā)，提出了建立國家公園體制這一生態(tài)文明制度建設(shè)的重要改革舉措。小編今天就國家公園的歷史與模式、規(guī)劃與管理入手，探討和思考我國的國家公園建設(shè)。
當(dāng)我們提到國家公園 我們在談?wù)撌裁矗?/span>
1872年，世界首個國家公園誕生于美國，即最負盛名的黃石國家公園。由于國家公園的保護模式能較好的平衡保護與利用的關(guān)系，世界各國都根據(jù)實際情況建立了自己的國家公園和自然保護地，截至2014年7月，根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署統(tǒng)計，全世界符合世界自然保護聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)的國家公園5220處，自然保護地共207201處。為了規(guī)范自然保護區(qū)的分類，世界自然保護聯(lián)盟提出并建議各國根據(jù)管理目標(biāo)，將自然資源保護區(qū)劃分為“嚴(yán)格的自然保護區(qū)和原野保護區(qū)、國家公園、自然紀(jì)念物、棲息地/物種管理地、陸地/海洋景觀保護區(qū)、受管理的資源保護區(qū)”六種類型，國家公園的保護強度僅次于嚴(yán)格的自然保護區(qū)和原野保護區(qū)，是自然保護區(qū)體系中的一個類型。世界自然保護聯(lián)盟對國家公園定義是：一個廣闊區(qū)域被指定用來,為當(dāng)代或子孫后代保護一個或多個生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)完整性;排除與保護目標(biāo)相抵觸的開采或占有行為;提供在環(huán)境上和文化上相容的精神的、科學(xué)的、教育的、娛樂的和游覽的機會。這一概念和標(biāo)準(zhǔn)得到國際社會的普遍認(rèn)同和遵循。
通過對世界各國各地建立國家公園的共同標(biāo)準(zhǔn)和建立理念以及我國國家公園體制建立初衷的辨析，我認(rèn)為國家公園的建立應(yīng)當(dāng)遵循“尊重自然、順應(yīng)自然、熱愛、珍視和保護自然，人民對自然的平等享用，對自然資源的永續(xù)利用”，以及“當(dāng)代人的欲望遠沒有后代人的需要重要”的理念和思想。因此，我國建立國家公園的選擇和體制設(shè)計上決不能將概念和標(biāo)準(zhǔn)混同為以休憩和游覽為主的傳統(tǒng)意義上人們普遍認(rèn)為的“公園”。其首要目標(biāo)是生態(tài)系統(tǒng)完整性的保護，為公眾提供對國家公園環(huán)境及其蘊含文化的體驗、研究、學(xué)習(xí)和享受的機會，并且以全民公益性、民族自豪感、“留得住鄉(xiāng)愁”和代際公平為主要特征，是最為公平的社會生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)文明代表。
國家公園作為自然保護體系和生態(tài)文明體制建設(shè)的重要組成部分，其意義是保存保護較大的區(qū)域任由自然演替的完整生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮其生態(tài)系統(tǒng)的自然功能和生態(tài)衍生功能、溢出效應(yīng)；是國民近距離親近、感受自然生態(tài)環(huán)境、接受自然洗禮及其精神文化內(nèi)涵的重要窗口；是國民接觸、保護國家大好山河和歷史文化，喚起人們熱愛生活、感悟生命真諦，增強民族認(rèn)同感、自豪感和愛國情操的重要精神家園；是國民生態(tài)體驗、環(huán)境教育和自然生態(tài)環(huán)境研究的最佳場所；也是我國生態(tài)文明建設(shè)成果的重要展示，讓世界認(rèn)識中國的重要生態(tài)文明名片。
國家公園體制與模式的探討
建立國家公園體制必須在生態(tài)文明體制建設(shè)的指導(dǎo)下進行探索，既要深入研究和借鑒國外經(jīng)驗，又要結(jié)合我國生態(tài)保護建設(shè)體系的實際情況，尋找一條具有中國特色的國家公園體制建設(shè)之路。
世界各國因國情的不同，國家公園的體制設(shè)計也不同，總體來說，大致分為三個類型，即美國垂直管理型、德國地方自治型和日本混合管理型。對不同管理體制進行研究，發(fā)現(xiàn)有幾個可供借鑒的共同特點：一是在核心理念上，各國都將資源保護作為國家公園的第一使命，保證其真實性、完整性和可持續(xù)發(fā)展，同時兼顧旅游、教育等多樣功能，限制旅游開發(fā)程度，國家公園核心區(qū)域以外可進行旅游開發(fā)的面積各不相同，美國為5%、德國15%、日本30%。二是在制度設(shè)計上，以完善的法律體系和統(tǒng)一規(guī)范的管理機構(gòu)為保證，以政府預(yù)算投入為主，社會捐助和市場經(jīng)營收入為輔，公平保證多方參與。三是在資產(chǎn)權(quán)屬上，堅持國家公園的公產(chǎn)屬性，將其作為全民財產(chǎn)進行管理和使用，以保證全民利益優(yōu)先、長遠利益優(yōu)先。四是在管理模式上，進行管理和經(jīng)營分離，國家公園管理機構(gòu)主要負責(zé)資源保護和公共服務(wù)等，公園內(nèi)盈利性商業(yè)服務(wù)等通過特許經(jīng)營方式進行招標(biāo)。五是在監(jiān)督機制上，強調(diào)公眾和社區(qū)參與，將社會大眾和地區(qū)居民納入監(jiān)督體系，保證監(jiān)督機制的具體有效。
按照世界自然保護聯(lián)盟的定義國家公園是自然保護體系的一部分，我國現(xiàn)有的自然和遺產(chǎn)保護體系可大致劃分為9個類型：自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、文物保護單位、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、A級旅游景區(qū)。這些自然和遺產(chǎn)保護地的管理和保護工作分散在國家十余個部門，條塊分明，而且很多保護地同時掛了多塊牌子，相互重疊，既是自然保護區(qū)又是風(fēng)景名勝區(qū)等，具體管理者選擇有利于自己的方式進行管理，極易形成事實上的管理缺失和重復(fù)管理。同時，由于缺乏足額有效的資金投入，各保護地必須通過經(jīng)營收入補貼保護和管理經(jīng)費，既是管理者又是經(jīng)營者，造成了旅游開發(fā)強度過大等問題。另外，保護地因土地涉及的拆遷、征用和使用等問題與周邊地區(qū)居民矛盾也十分尖銳，對保護地的管理造成了很大阻力。正因為自然和遺產(chǎn)保護地管理體系的復(fù)雜，研究建立國家公園體制主要是要在頂層設(shè)計中考慮解決好以下幾個方面的關(guān)系：即自然資源所有權(quán)與行政管理權(quán)的關(guān)系，資源保護與旅游發(fā)展的關(guān)系，中央政府與地方政府的關(guān)系，國家公園土地與周邊土地的關(guān)系，不同政府部門間的關(guān)系，立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和民間團體的關(guān)系，管理者和經(jīng)營者的關(guān)系，國家公園管理機構(gòu)和民間團體、地區(qū)居民的關(guān)系。
國家公園體制的建立從目前的實際情況來看，有兩種途徑：一是擱置爭議和矛盾，在現(xiàn)有自然保護體系的基礎(chǔ)上“床上疊床”，單獨建立國家公園制度。制定國家公園法規(guī)條例，明確標(biāo)準(zhǔn)和管理體制，先行將原有和新申請建立的國家公園進行規(guī)范管理，逐步將符合標(biāo)準(zhǔn)的已建立的其它保護區(qū)域和類型有選擇地納入。這條路相對容易但不能解決我國自然保護地管理中的深層次矛盾。二是全面理順自然保護地管理體制的前提下，建立國家公園制度。這條路極為艱難，需要有國家強有力的推動和支持，首先要進行完整的頂層設(shè)計，突破現(xiàn)有體制機制弊端進行深入改革，若能成功徹底解決自然保護地管理體系中多頭管理的局面，就可以為國家長久的生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)奠定堅實體制基礎(chǔ)。
不論選擇上述那種路徑，國家公園的體制模式都必須先行研究建立，就目前來看應(yīng)遵循“明確目標(biāo)定位、突破權(quán)屬和行政隸屬關(guān)系、分步實施、分級管理”的原則開展工作，將近期工作和長遠目標(biāo)有機結(jié)合，既推進國家公園建設(shè)，又為理順自然保護地管理體制創(chuàng)造條件，對此就建立國家公園體制提出以下認(rèn)識：
中央主導(dǎo)，立法先行。突破條塊分割，由中央主導(dǎo)整合現(xiàn)有生態(tài)保護地的管理機構(gòu)和職能，設(shè)立或指定明確生態(tài)保護專門機構(gòu)。先行制定法規(guī)條例，明確國家公園的性質(zhì)定位和一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，保證國家公園建設(shè)在嚴(yán)格的指導(dǎo)和管理規(guī)范下有序開展。
明確權(quán)屬，分級管理。鑒于國家公園公共產(chǎn)品的屬性，其土地及自然資源應(yīng)當(dāng)國家所有、全民所有。按國家自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的思路，明確國家公園區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人，由國家授權(quán)國家公園管理機構(gòu)代行自然資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，落實好自然資源的歸屬管理和用途管制。根據(jù)我國目前申請建立國家公園區(qū)域的自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬狀況和行政管理實際可分為中央直接管理的國家公園和委托省級人民政府管理的國家公園兩種層級，但管理的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范必須一致，責(zé)權(quán)利明確。
國家預(yù)算，強化保護。鑒于國家公園的公益屬性，國家公園的保護管理經(jīng)營支出要整合現(xiàn)有各項中央和地方投資，統(tǒng)一納入國家財政預(yù)算體系。保證“保護優(yōu)先、全民利益優(yōu)先”原則，杜絕過度開發(fā)。對國家公園適度的旅游資源開發(fā)投資，須按照管用分開、市場化配置資源的原則解決，并將門票等收入實行收支分開的預(yù)算管理模式。
管用分離，公平受益。將管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，各國家公園管理局向上級管理主體負責(zé)，以提供嚴(yán)格的資源保護和公共服務(wù)等為職責(zé)；經(jīng)營權(quán)由公園管理局向有資格的社會企業(yè)和個人進行招標(biāo)，實行特許經(jīng)營，特許經(jīng)營權(quán)出讓收入上繳上級財政，與國家公園管理機構(gòu)無關(guān)。國家公園區(qū)域周邊的旅游開發(fā)和園內(nèi)的適度開發(fā)完全按市場化配置資源的原則，面向社會公平公開招標(biāo)經(jīng)營，實現(xiàn)國家公園對周邊地區(qū)經(jīng)濟的有力拉動，也使周邊居民在發(fā)展保護事業(yè)和旅游開發(fā)中受益。
各方監(jiān)督、永續(xù)利用。在管理與經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上，建立由社會民眾、區(qū)域群眾、上級管理主體、所在地政府和公園管理局等各方利益相關(guān)者共同組成的監(jiān)督體系，形成聯(lián)席會議制度，對涉及資源利用和區(qū)域民眾利益等重大相關(guān)問題進行協(xié)商管理，保證生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)格保護、資源的合理利用和公園的永續(xù)利用。
資料來源：中央黨校網(wǎng)
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