2007-10-09 10:01:41 | 來源：河南省洛寧縣國家稅務局 | 作者：戴紅杰
納稅評估作為一種稅收中期監(jiān)控的有效管理手段，在現(xiàn)代稅收征管過程中，發(fā)揮的作用越來越大，在提高征管質(zhì)量，優(yōu)化新征管模式方面展現(xiàn)出了獨特的優(yōu)勢。在當今各級稅務機關特別是領導機關都在強調(diào)納稅評估的重要性與作用力量，各級基層機關為了提高征管質(zhì)量，優(yōu)化納稅服務，也在大張旗鼓地進行著納稅評估工作，作為一線稅務工作人員，應該清醒地認識到，納稅評估工作存在著極大的執(zhí)法風險，如何正確認識、積極規(guī)避這些風險，已成為當今稅務評估人員的心頭之患。
一、當前納稅評估工作的現(xiàn)狀
1、偏面追求收入，工作流于形式，使納稅評估未起到應有的作用。
納稅評估是指稅務機關運用數(shù)據(jù)信息對比分析的方法，對納稅人和扣繳義務人納稅申報情況的真實性和準確性作出定性和定量的判斷，并采取進一步征管措施的管理行為。在當前大力提倡優(yōu)化納稅服務的背景下，提高稅收收入的壓力下，為了追求稅收收入的絕對數(shù)量，從而達到“一胖遮百丑”的目的，有些稅務機關提出了向納稅評估要收入，并下達評估任務、建立納稅評估考核機制、制定考核指標，這樣使得評估人員只追求收入而忽視評估工作中的分析、方法、定性等問題，從而失去了以納稅評估實現(xiàn)稅源有效監(jiān)控的作用，導致納稅人存在的問題重復發(fā)生、“屢評不止”的現(xiàn)象。
2、單純追求高指標、高質(zhì)量的征管質(zhì)量，忽視嚴格的執(zhí)法程序。
當前，在各級稅務機關，特別是基層稅務機關及稅務人員，稅負決定了許多人工作的思路與措施，為了完成上級的考核指標，偏面追求高稅負，甚至完全曲解上級下達稅負監(jiān)控指標的原意，我們不能否認考核稅負對提高征管質(zhì)量所帶來的積極推動作用，但以稅負高低來決定征管是否到位，并能說明問題。但有些稅務機關為了提高宏觀稅負，不講究任何方法，不論采取何種方式，只要提高稅負，就說明征管質(zhì)量就提上去了。這樣就影響有些一線稅務人員不按照嚴格的稅收執(zhí)法程序工作，發(fā)現(xiàn)某納稅人一定時期內(nèi)稅負較低，不去評估或者粗略評估，甚至不問青紅皂白，就讓補稅，而納稅人懾于稅收管理員手中的權力，不得不忍氣吞聲地按照稅收管理員的要求補繳了稅款。我曾經(jīng)問過某稅收管理員，他所管轄的成品油零售業(yè)，稅負是如何提上去的，他理直氣壯地說：“那還不是咱說了算嗎，讓他繳多少，他就繳多少唄！”我無語了。以上就會造成管理不到位，未征或少征應征稅款，為以后的行政復議、行政訴訟埋下了敗訴的危險。
3、簡單、粗暴執(zhí)法，極大損害稅務人員的良好社會形象。
為了完成上級下達的評估戶數(shù)任務，一些稅務人員對納稅評估對象，利用威脅、引誘等方式，讓納稅人主動進行二次申報為作為自己的評估成果；如評估對象稍有疑問，則隨意收繳其發(fā)票或停供其發(fā)票，大大損害了稅務機關及其工作人員在社會中的良好形象，孰不知這樣做的危險。
4、無分析，直接查帳，以稽查代評估，混淆評估與稽查的關系。
當前納稅評估工作，不去進行認真細致地分析納稅人提供的各種申報資料和有關數(shù)據(jù)信息，而以查帳的方式來代替評估程序，甚至隨意調(diào)查納稅人的帳簿資料而未出具任何手續(xù)。
納稅評估是稽查的補充，是稽查的案源之一，是對納稅人申報的準確性、真實性進行定性與定量的判斷；而稽查是專司打擊偷、逃、騙、抗等違法行為的一種手段，有嚴格的執(zhí)法程序與法律文書，兩者不能混為一談，更不能以查代評。
5、應移交稽查而未移交。
有人曾問，在近幾年的納稅評估案例中，有多少移交稽查處理的？大家心知肚明，移交的比例非常低，為什么會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)狀呢？有些稅務人員為了擴大評估成果，即使納稅人少繳稅款的手段已達到偷稅的條件，而以評估程序作以處理，甚至稅務人員唆使納稅人進行二次申報或補充申報，從而彰顯自己的評估成果。還有以評代罰現(xiàn)象，《征管法》第六十四條明文規(guī)定，編造虛假計稅依據(jù)，由稅務機關責令限期改正，并處以五萬元以下的罰款，而我們的評估人員卻視之不見，出現(xiàn)了只補稅不罰款，“周瑜打黃蓋，一個愿打一個愿挨”、“雙方協(xié)商不上法院”的現(xiàn)象。
6、評估文書混亂，甚至未任何評估文書，更談不上評估案卷。
在當前納稅評估工作中，如何準確使用評估文書，如何正確將評估文書歸檔，應該將哪些評估文書歸檔等一系列問題，帶來了許多人的困惑?？偩帧都{稅評估管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）第二十二條規(guī)定：對納稅評估工作中發(fā)現(xiàn)的問題要作出評估分析報告，提出進一步加強征管工作的建議，并將評估工作內(nèi)容、過程、證據(jù)、依據(jù)和結(jié)論等記入納稅評估工作底稿。納稅評估分析報告和納稅評估工作底稿是稅務機關內(nèi)部資料，不發(fā)納稅人，不作為行政復議和訴訟依據(jù)。規(guī)定提出納稅評估分析報告和納稅評估工作底稿是稅務機關內(nèi)部資料，相對來說，納稅評估工作的外部資料又是什么呢？《辦法》提到的外部資料應該有《稅務約談通知書》、《實地調(diào)查通知書》，相應就應該有約談記錄與調(diào)查記錄，而兩項文書應否歸檔，理解不一，說法不一。筆者了解到有兩種說法：一是應該歸檔，這樣將來如果出現(xiàn)稅務行政復議或行政訴訟，有據(jù)可查；一是不應該歸檔，以免為以后的稅務行政復議或行政訴訟，甚至執(zhí)法檢查帶來管理不到位的隱患。
二、當前納稅評估工作現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因分析
當前納稅評估工作出現(xiàn)上述諸多現(xiàn)象，是由許多原因造成的，但不論是客觀的，還是主觀的，都會給我們正常的稅務管理活動帶來許多風險。究其原因，筆者認為有以下幾種：
1、評估人員素質(zhì)參差不齊，造成納稅評估流于形式。
納稅評估工作是一項業(yè)務性較強的綜合性工作，要求稅務機關對納稅人的涉稅信息全方位、大容量、多角度地搜索和掌握，要求評估人員依據(jù)國家的稅收政策及自身綜合知識和素質(zhì)，定性與定量分析相結(jié)合，從多層面對稅源狀況、納稅行為進行細致的案頭分析，逐步審定申報數(shù)據(jù)的真實性、合法性。這就要求評估人員應具備較高的政治業(yè)務素質(zhì)。但是，目前評估人員的業(yè)務素質(zhì)參差不齊，不善于從掌握涉稅信息中找出蛛絲馬跡，挖掘深層次的問題，使很多評估工作流于形式，停留在看看表、翻翻賬、對對數(shù)的淺層次上，評估工作的中期監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮，為稅收工作帶來了許多執(zhí)法風險。
2、稅務人員的思想觀念滯后，造成納稅評估工作偏離正常軌道，引發(fā)不愿評估或簡單、粗暴執(zhí)法。
在當前社會經(jīng)濟持續(xù)、較快、健康發(fā)展的今天，稅收收入逐年快速增長，但謝旭人局長在我省調(diào)研中，提出我省宏觀稅負位居全國倒數(shù)第二，提出在加強稅源管理，重點稽查的同時，強化納稅評估工作。通過納稅評估，解決稅務人員在管理稅源過程中，出現(xiàn)的執(zhí)法盲區(qū)、盲點問題。但有大部分稅務人員理解為：以納稅評估為手段，提高稅收收入，甚至出現(xiàn)將納稅評估作為日常工作考核重點，向評估要收入的“怪”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象誘導一些評估人員不講執(zhí)法程序，只要稅負低，就要求納稅人補稅。
3、法律意識淡薄，感覺不到執(zhí)法風險的潛在威脅。
翻閱當前諸多優(yōu)秀評估案例，90%以上的案例均以納稅自行補繳稅款，并加收滯納金結(jié)案，而移交稽查的案例非常少，移送司法機關的更是鳳毛麟角。
《辦法》中規(guī)定，納稅評估是對納稅人、扣繳義務人當期申報的真實性、準確性作出判斷，而有多少評估案例是只評估當期未涉及前期的，對納稅人少繳稅款的行為是否構成了偷稅而無意識，更沒意識到納稅人是否構成了偷稅罪?！掇k法》第二十一條規(guī)定，對納稅人涉嫌偷稅的，應移交稽查部門處理。對應移交司法部門處理而未移交，是否構成了徇私舞弊不移交罪，在我們廣大納稅評估人員來說，又有多少能夠意識潛在的風險。
4、實用操作性不強，使評估人員對評估工作無從著手，導致胡亂評估、盲目評估，從而帶來一定的執(zhí)法風險。
一是在評估過程中，發(fā)現(xiàn)有稅收違法行為嫌疑需要立案查處的，移交稽查部門處理時，稽查部門可以據(jù)此立案查處，但對不需要移交的，通常評估的結(jié)論并不被稽查部門承認，并可以繼續(xù)對已經(jīng)評估的納稅人進行稽查。二是對評估的戶數(shù)、每戶年評估次數(shù)、評估戶數(shù)的比例、預警值區(qū)域協(xié)調(diào)性、評估延期的期限、評估結(jié)論的反饋形式與內(nèi)容等都未作出明確規(guī)定。三是評估時使用的文書名稱、種類、具體內(nèi)容不統(tǒng)一，比如國家稅務總局、省局、市縣都制定了評估管理辦法，但是文書的式樣卻不統(tǒng)一，使稅管員在實際操作中較難把握。
5、法律地位依據(jù)不足，對納稅評估無法定性，評估工作的剛性無從體現(xiàn)，出現(xiàn)在訴訟案件非常尷尬的局面。
盡管目前國家稅務總局、省、市、縣局都制定了《納稅評估管理辦法》，但《稅收征管法》及其實施細則，均無有關納稅評估具體問題的處理規(guī)定，沒有直接賦予納稅評估的法律地位，使得納稅評估的整個工作過程始終處于執(zhí)法的法律邊緣，使其相應職責、手段、方法等也都徘徊于管理與稽查之間，具體操作很難有個準確尺度。對納稅人自行查補申報稅款，納稅評估對此可以不予處罰，但《稅收征管法》規(guī)定申報不實屬偷稅行為，納稅評估中關于補稅的法律法規(guī)依據(jù)不足，評估結(jié)果處理缺少法律依據(jù)，剛性不足。
從《辦法》中可以看出，納稅評估是對納稅人申報的真實性、準確性作出審核、分析、評定，對我們稅務機關而言，要判斷掌握納稅人真實和準確的納稅情況，用目前的納稅評估方式不足以發(fā)現(xiàn)和說明問題，因為納稅人存在著可能的做假賬和隱蔽性極強的帳外帳情況，即使評估后發(fā)現(xiàn)了問題，也不能完全說明納稅人最終導致虛假申報的全部問題。從這個意義上說，稅務機關是很難掌握納稅評估所必需的評判標準的，而稅務機關又必須作出“企業(yè)的納稅情況是真實、準確的，要么是不真實、不準確的”的評估結(jié)論，由于實際上稅務機關并沒有十足把握證明納稅人的申報是真實準確的，這樣的結(jié)論可能會給今后的工作帶來隱患和風險。
三、何為執(zhí)法風險
上述說了很多評估工作的狀況與產(chǎn)生的原因，并且為我們稅務一線人員帶來許多執(zhí)法風險，那么何為執(zhí)法風險，筆者在此作一簡單說明。
執(zhí)法風險分刑事責任風險和行政責任風險兩個方面。
（一）刑事責任風險
所謂刑事責任風險，就是指執(zhí)法人員的執(zhí)法過錯較為嚴重，應承擔刑事責任的風險。對稅收執(zhí)法人員而言，可能承擔刑事責任的執(zhí)法行為主要有濫用職權、玩忽職守、索賄受賄、徇私舞弊不移交刑事案件、幫助犯罪分子逃避處罰、徇私舞弊不征少征稅款、徇私舞弊發(fā)售發(fā)票抵扣稅款出口退稅等7個方面。
（二）行政責任風險
所謂行政責任風險，就是指執(zhí)法人員的執(zhí)法過錯較輕，尚未觸及刑罰，但應受到系統(tǒng)內(nèi)部黨、政紀處分或經(jīng)濟處罰的風險。因此，行政責任風險主要包括黨、政紀處分和經(jīng)濟處罰兩種類型。
五、如何應對納稅評估工作中的執(zhí)法風險
（一）確立評估法律依據(jù)和位置。一是建議將納稅評估寫入《稅收征管法》，將納稅評估以法的形式加以規(guī)范，完善評估內(nèi)容，規(guī)范評估程序，明確評估時限，統(tǒng)一評估文書，讓評估工作有法可依、有章可循，增強納稅評估的法律效力和可操作性。二是擺正納稅評估的位置。建立健全一套完整的納稅評估機構，配置業(yè)務精湛的人員，確保納稅評估長期有效地正常開展。三是統(tǒng)一各地納稅評估工作業(yè)務規(guī)程，制定納稅評估工作實施條例，將納稅評估的重點放在評估納稅人是否按規(guī)定履行納稅義務上，消除純粹的向評估要稅收超進度的理念，使納稅評估真正成為基層稅務機關的征管利器。
（二）注重評估實際操作方法。將納稅評估工作作為稅務日常管理的基本方法和有效途徑，提高納稅評估的科學性、規(guī)范性和針對性，主要做法是：1、全面掌握各種涉稅評估信息，從納稅人的申報資料入手，對納稅人的經(jīng)營行為和納稅行為進行數(shù)據(jù)測算和分析，進行稅負對比。2、對不同的評估對象采取不同的評估方法，即采取案頭評估和人機結(jié)合或者稅務約談和實地調(diào)查相結(jié)合的方式。3、有計劃的分稅種、分行業(yè)、分規(guī)模、分地域選擇納稅人進行評估，確立評估的各個崗位，及時作出評估結(jié)論，加強與稽查部門的銜接，及時提供案源，提高威懾力。4、加強納稅申報的監(jiān)控力度，通過開展納稅評估不僅要堵塞漏洞，還要有效地防止零申報、負申報，保證申報數(shù)據(jù)的準確性。5、確定納稅評估工作任務，一是要求稅管員對使用十萬元版增值稅發(fā)票的商貿(mào)企業(yè)每月必須評估一次，二是對利用農(nóng)副產(chǎn)品和廢舊物資為主要原料的生產(chǎn)企業(yè)每月必須評估一次，其余的每月要完成所轄納稅戶的20%，而對連續(xù)三個月零申報、負申報的納稅人次月必須進行評估。6、進行評估成果匯總和反饋，稅管員將評估工作報告交主管領導進行審理，查找分析問題，從中提取一定比例的戶數(shù)轉(zhuǎn)入日常檢查，對有偷、逃、騙、抗稅行為的轉(zhuǎn)入稽查環(huán)節(jié)。
（三）增強干部評估綜合素質(zhì)。一是開展經(jīng)常性的稅務綜合業(yè)務培訓，定期對評估人員通過以訓代會、以老帶新等多種形式開展業(yè)務培訓，有效地帶動稅收管理員業(yè)務水平和工作技能的提高。二是定期開展“以案說法”案例分析會，可以把各地開展納稅評估以來的成功案例進行講評，以達到交流和指導的作用，提高評估人員分析問題的能力。三是選派評估人員下企業(yè)“跟班”學習，讓其熟悉企業(yè)經(jīng)營情況和操作流程，提高其財務會計管理水平，培養(yǎng)和造就一批精通財務知識和稅收理論，熟練掌握法律法規(guī)、信息技術與應用技術，以及了解與約談相關學科知識的復合型人才。
（四）、建立評估監(jiān)督機制。一是健全納稅評估的反饋機制。對評估的有關結(jié)論應當以詳實的說明告知納稅人，真正實現(xiàn)“強化管理、優(yōu)化服務”的宗旨。評估結(jié)論不能過于簡單，否則納稅人無法據(jù)此“自行補正申報、補繳稅款、調(diào)整賬目”。同時理順征收、管理與稽查的關系，涉及到有關部門的，要及時進行反饋。二是健全納稅評估移送機制。對有偷稅嫌疑、虛開增值稅專用發(fā)票嫌疑、拒絕約談，或雖約談交待問題，但不及時進行改正的，或以前納稅評估時被發(fā)現(xiàn)并糾正的問題再次發(fā)生的，以及少繳稅額達應納稅額的一定比例或達到一定數(shù)額，應及時移送稽查，不得以評代查。三是建立納稅評估考核獎懲制度，強化日常檢查，加強對納稅評估業(yè)績的考核，促進納稅評估工作的規(guī)范運作，同時與稅收執(zhí)法責任制考核融為一體，嚴格過錯責任追究制，充分有效發(fā)揮納稅評估的效能。
（五）、拓寬評估信息來源渠道。依托計算機網(wǎng)絡，把好信息采集關，確保采集數(shù)據(jù)的真實、全面、準確，提高納稅評估信息的收集能力和應用質(zhì)量。建立和完善評估信息提供機制，有選擇地補充對納稅評估有用并能反映企業(yè)真實生產(chǎn)經(jīng)營情況的其他輔助資料，如電表數(shù)、出勤表、存貨盤點表等，使評估的原始資料更具廣泛性和針對性。同時將納稅人分散于征管系統(tǒng)、金稅工程、生產(chǎn)企業(yè)免抵退稅系統(tǒng)以及從地稅、工商、技術監(jiān)督、銀行等反饋的涉稅信息進行整合，通過多方位的對比分析實現(xiàn)對納稅人的經(jīng)營情況、納稅情況、資金運用等涉稅信息的全面掌握，提升納稅評估質(zhì)量。通過計算機網(wǎng)絡等科技手段，減少人工評估的工作量，進一步提高納稅評估的科學性和工作效率。
（六）、增強稅務人員法律意識，完善風險控制機制，增強自我保護。稅務機關要強化對稅務人員的“法治”教育和“執(zhí)法風險”的警示教育，不斷強化稅收執(zhí)法人員的“法治”觀念，提高依法行政意識，自覺地學法、遵法、守法，讓“法”深入人心，克服執(zhí)法上的僥幸和麻痹心理。一是稅務機關在制定規(guī)范性文件的時候要注意文件的合法性，避免與相關法律、法規(guī)發(fā)生沖突而引起的風險。二是稅務機關在制定內(nèi)部規(guī)章制度的時候，不能拍腦瓜、想當然，而要經(jīng)過認真的研究、充分的論證，切實注意對稅務干部的法律保護。三是稅務人員要盡力做好本職工作，避免因自身工作失誤而引起的風險。四是稅務人員要嚴格遵守各項法律、法規(guī)，避免因違法行政而引起的風險。
