摘要：清初江南、湖廣、陜西三省的分省，是元代實(shí)施行省制度以后較為特殊的一次分省過程。就行政區(qū)劃、職官制度層面來說，三省的布按兩司與巡撫員缺的增裁、轄區(qū)的調(diào)整在順治十八年至康熙六年間逐步完成。三省保留下來的區(qū)域性巡撫職能得以調(diào)整，其與布按兩司之間新的行政關(guān)系得到確立，巡撫由此全部下轄布按兩司，三省事實(shí)上析分為六省。在這個(gè)過程中，既有應(yīng)對區(qū)域問題的局部改革，也有全國性的政策變化，動因各不相同。此后，進(jìn)入《清會典》的規(guī)范過程?！胺址笔菍θ〔颊顾狙瞄T及其轄區(qū)變化的記載，“分省”是對新的省行政機(jī)構(gòu)（政府）和新省區(qū)的認(rèn)同。乾隆十三年九月關(guān)于督撫居外官之首的討論以及御準(zhǔn)，表明朝廷對新省制的一種確認(rèn)。康熙、雍正兩朝《清會典》的規(guī)范隨著認(rèn)識的變化而有所不同，乾隆二十三年編纂的《清會典》載全國有十八省、督撫為“外官”，確立了十八省與清代省制的法定地位。關(guān)鍵詞：分省 省制 督撫 法典規(guī)范 清代正德《明會典》載全國行政區(qū)劃為南北二直隸、十三布政使司，習(xí)稱兩直隸（兩京）十三省，又設(shè)總督、巡撫分駐各地。清順治二年（1645）改南京（南直隸）為江南省，是為十四省。雍正二年（1724），直隸地區(qū)設(shè)布政使司（以下簡稱藩司、藩）和按察使司（以下簡稱臬司、臬），職官制度由此與各省相同，后習(xí)稱直隸省。乾隆《清會典》載全國實(shí)行府州縣地方行政制度的區(qū)域?yàn)轫樚?、奉天兩京府及十八省，各省行政長官為總督和巡撫。江南、湖廣、陜西三省何時(shí)析分為江蘇、安徽、湖北、湖南、陜西、甘肅六??？ 各省的行政長官如何從明初的布政使轉(zhuǎn)變?yōu)榍宕目偠健⒀矒?，即督撫是怎樣從“差遣官”完成向地方大吏的轉(zhuǎn)換？學(xué)界作過很多研究， 但仍有可探討的余地。而清人是如何認(rèn)識本朝省制和省區(qū)的變化過程，《清會典》作為國家法典是如何基于當(dāng)時(shí)的認(rèn)識進(jìn)行規(guī)范，則較少被研究或關(guān)注。地方行政制度史的研究對象，以行政區(qū)域的劃分、行政權(quán)力的分配與各級地方政府的組織為主。清初江南等省的分省是空間上的行政區(qū)域重新劃分、組織上的省行政機(jī)構(gòu)（省級官員衙門體系）的重建和權(quán)力的重新分配，督撫轉(zhuǎn)換為地方大吏的實(shí)質(zhì)就是成為省行政機(jī)構(gòu)的行政長官，這些都是清初省制變化中的關(guān)鍵點(diǎn)。本文以清初巡撫和布按兩使官缺的調(diào)整及其轄區(qū)變遷、巡撫職能變化作為切入點(diǎn)，復(fù)原清初江南、湖廣、陜西三省省級官員衙門的分官設(shè)治及其行政體系調(diào)整的過程，分析清初分省的動因、清人對新省區(qū)的認(rèn)識以及《清會典》的規(guī)范過程。一、協(xié)理不如分任：分藩與增設(shè)臬司順治十八年，江南省右藩遷駐蘇州府城并分管江寧、蘇州、松江、常州、鎮(zhèn)江五府，這是清初江南等三省最早的省級官員駐地、轄區(qū)、職能調(diào)整。江南省的幅員小于陜西、四川、湖廣等省，所轄府州縣數(shù)量在直隸、湖廣之后。江南省為順治二年改明代南直隸而設(shè)，朝廷非常重視，設(shè)置有江南江西總督（駐江寧）和江寧（駐蘇州）、安徽（駐安慶。順治六年被裁后由操江巡撫兼，康熙元年［1662］操江巡撫不再管理軍務(wù)后稱安徽巡撫）、鳳陽（駐泰州。一度由漕運(yùn)總督兼，駐淮安）三員巡撫?？偠脚c布按兩司管轄全省，三員巡撫分管各府州。那么，江南省為何在三省中最先分藩？江南省左右藩分駐兩地，應(yīng)與朝廷錢糧緊張有關(guān)。順治初年，國庫空虛，“是以內(nèi)則司農(nóng)，外則藩省，動見掣肘”。 明代江南地區(qū)賦稅特重，有“三吳賦稅甲天下、蘇松賦稅半天下”之稱。清廷依據(jù)明朝名義上的數(shù)目（實(shí)際征收額要低一些）征繳錢糧，江南省每年都不能完成。戶部不斷催促，三員巡撫隨之問責(zé)府縣。在這種情形下，總督郎廷佐在順治十四年三月的奏請中，認(rèn)為江南省自順治八年至十三年積欠錢糧的原因是多方面的，“未必盡欠在民?；蚬倮羟治g，或解役烹分，新舊牽混，上下朦朧”， 題請由左右布政使分管新舊錢糧：左布政使專管征收新糧，右布政使督催守巡道員分路催征歷年積欠錢糧。這一請求得到朝廷的同意。清代一些志書贊許為“宿弊頓為之革”。江南省右藩的職能由此發(fā)生了改變，《順治十八年縉紳冊》記載為“江南等處承宣布政使司右布政使專理錢法”。但是，這一措施并沒有完全革除“宿弊”。江南省積欠錢糧仍是普遍現(xiàn)象，數(shù)量最多的是江寧巡撫轄區(qū)內(nèi)的蘇松常鎮(zhèn)四府：“一邑之征輸，近可比于上江數(shù)府之額賦，遠(yuǎn)可比于他處通省之歲供。兼之節(jié)年壓欠，新舊帶征，催呼日迫，民力日疲?！表樦问吣暾鲁鋈谓瓕幯矒岬闹靽?，在第一次奏請被戶部否定的情況下，于次年再次奏請將右藩移駐蘇州。朱氏首先指出江南省行政體系存在著一個(gè)重要缺陷，與錢糧相關(guān)的事務(wù)都要經(jīng)過藩司，藩司成為全省辦理錢糧事務(wù)的一個(gè)瓶頸：
江寧等十四府、徐州等四州，凡催征報(bào)解，總歸諸藩司矣。漕（運(yùn)）、操（江）二撫臣與鳳陽撫臣及臣撫衙門，凡批駁、查核，并責(zé)諸藩司矣。上江按臣、下江按臣，凡考察完欠，亦問諸藩司矣。而以藩長一官備求肆應(yīng)，極一人之精力，任通省之催科，拮據(jù)不遑，實(shí)難周到。所以參罰屢至，而國賦終虧也。其次，藩司衙門以左藩為主，有時(shí)還要左右藩協(xié)商，行政效率低下。此時(shí)江南藩司所管事務(wù)最為“煩劇”，為了打消朝廷擔(dān)心增加支出的顧慮，朱國治對右藩的駐地、轄區(qū)、衙署等問題進(jìn)行了說明：擬將安慶、廬、鳳、淮、揚(yáng)、徽、寧、池、太等九府、徐州等四州，所屬雖多，而賦役少減，專責(zé)之左藩，仍令駐扎省會，可以居中征解。臣屬江寧、蘇、松、常、鎮(zhèn)等五府，所屬雖少，而賦役較重，專責(zé)之右藩，令其移駐蘇州，可以就近督催。若右藩一官，臣前言駐常，而今言駐蘇者，非敢自為異同也，誠以駐蘇與臣同城，如上用與軍需事在緊急，必?zé)┎榻庹?，臣催藩司，可以一呼而至，所謂臂指之靈也。況錢糧重大，防護(hù)宜嚴(yán)，若蘇城有臣標(biāo)官兵，而藩司倉庫亦可恃為□御，此又臣之欲圖萬全耳。至于書門與皂快，右藩原自有人，固不煩另編經(jīng)費(fèi)。兼以新移之衙舍，蘇郡查有閑署，亦不煩創(chuàng)造興工。所議添者，止司印一顆。我皇上必不靳此而貽東南半壁財(cái)賦難完之憂也。
朱國治的建議理順了行政關(guān)系，形成江寧巡撫—右藩—蘇松等五府的管理格局，有望提高行政效率，獲得了朝廷的同意。順治十八年十一月，朝廷任命孫代為江南布政使司右布政使，移駐蘇州府。江南省由此分藩，右藩的駐地、轄區(qū)和職能均發(fā)生了變化。此舉開啟了一省之內(nèi)兩員布政使分駐并分區(qū)而治的“新例”。此后，右藩也被稱之為江南江寧蘇松常鎮(zhèn)五府布政司右布政使、江寧蘇松等處布政司。但是，朱國治在奏疏中沒有說清楚分藩后，原屬右藩催征的積欠錢糧由哪個(gè)布政使負(fù)責(zé)，職掌稽核財(cái)賦的戶科給事中趙之符為此上奏：“凡正項(xiàng)錢糧及兵餉，將其原來即拖欠在上江者，可交給左布政司催繳。而其原來即拖欠在下江者，可交給右布政司催繳。理應(yīng)如此。如此則職責(zé)變得專業(yè)，督催尚可用力，無相互推諉之弊端，且不會有上下愚昧混淆之事。視錢糧之辦完及拖欠，定左右布政司之優(yōu)劣，則俱可無言以對也?！?nbsp;分藩后，隨之產(chǎn)生江南省錢糧總數(shù)如何向朝廷上報(bào)的問題。順治十四年前，三員巡撫各自奏報(bào)轄區(qū)內(nèi)的數(shù)據(jù)，全省數(shù)據(jù)由藩司匯總奏銷并由總督負(fù)責(zé)。順治十四年，朝廷規(guī)定總督不再經(jīng)管錢糧，全省數(shù)據(jù)改由江寧巡撫匯總并上報(bào)。新任江寧巡撫韓世綺認(rèn)為已經(jīng)分藩，繼續(xù)匯總上報(bào)只是增加工作量，并無實(shí)際意義，因此在康熙元年九月上疏：“一省錢糧已分南北，將來司總完欠，兩藩各另為冊，似難復(fù)以通省匯核。第司總既分，則撫總須照左右二司所轄分造。除臣之撫總及右司總冊，臣應(yīng)循例造報(bào)，其安、鳳二屬撫總暨左司總冊，或歸安撫，或歸鳳撫?！辈孔h核準(zhǔn)。這樣，安徽、鳳陽兩巡撫所屬各府錢糧數(shù)據(jù)，左藩匯總后，由安徽巡撫上報(bào)；江寧巡撫所屬各府錢糧數(shù)據(jù)，右藩匯總后，由江寧巡撫上報(bào)。同月，右藩專轄新設(shè)的永盈庫及庫大使一員，左藩仍轄原有的長盈庫，各自擁有附屬機(jī)構(gòu)。經(jīng)過上述變革，江南省左右藩的駐地、轄區(qū)、附屬機(jī)構(gòu)，與主管上級（巡撫）以及與戶部的行政關(guān)系，均已一分為二，成為兩個(gè)獨(dú)立的行政管理系統(tǒng)。如前所述，江南省的變革引起了京城言官的注意，言官成為陜西、湖廣兩省分藩以及三省增設(shè)臬司的推動者?？滴醵晁脑?，戶科都給事中史彪古上疏，提議當(dāng)時(shí)幅員最為廣闊的兩省——陜西、湖廣的左右藩也應(yīng)分駐并分區(qū)而治，理由有三點(diǎn)：一是這兩個(gè)省幅員遼闊，省會都不在適中的地方，“武昌則僻乎東偏，西安乃邇乎南界”；二是制度規(guī)定州縣征收到的錢糧必須上解到藩司所在的省會，而兵餉又必須從省會下發(fā)支放，來回折騰，增加了開支；三是社會不安定，“況四塞之隩，素多綠林暴客；洞庭之淼，亦饒江洋巨盜”，錢糧上解與下發(fā)途中容易出現(xiàn)意外。周綸：《石樓臆編》卷1《藩臬》，《四庫全書存目叢書》，濟(jì)南：齊魯書社，1997年，子部，第232冊，第645、646頁。吏部隨即征求兩省督撫意見。湖廣總督張長庚會同湖廣、鄖陽、偏沅三巡撫題奏贊成，并提出了具體方案。陜西督撫應(yīng)該也無異議。由此，陜西省左藩駐西安府，分轄西、漢、鳳、延四府及興安一州；右藩駐鞏昌府，分轄平、慶、臨、鞏四府及寧夏、河西各衛(wèi)所。湖廣省左藩駐武昌府，分轄武、漢、黃、安、德、荊、鄖、襄八府；右藩駐長沙府，分轄長、衡、永、寶、辰、常、岳七府及郴、靖二州?？滴跞晁脑?，湖廣右藩移駐長沙，陜西右藩在此前后移駐鞏昌府， 湖廣、陜西由此分藩。在史彪古上疏后不久，山西道御史李贊元于康熙二年七月提議在江南省增設(shè)按察使一員。此時(shí)，湖廣、陜西兩省分藩之事已經(jīng)在走程序，吏部認(rèn)為三省應(yīng)各增設(shè)按察使一員，同樣征求相關(guān)各省督撫意見。《分理刑名奏議》是一份“部覆”，應(yīng)是吏部公文的節(jié)錄，記載了增設(shè)按察使的過程：該臣等查得先經(jīng)會議，各省按察使所管刑名繁簡不一，江南省事件繁多、地方寬闊，陜西、湖廣兩省地方寬闊，而且與別省多設(shè)巡撫，止一按察使管理刑名，必至遲誤。相應(yīng)于江南、湖廣、陜西三省各增設(shè)按察使一員，分府料理。其駐扎地方及分隸府分，應(yīng)敕江南、陜西、湖廣各該督撫確議具覆。移咨去后，今據(jù)湖廣總督張長庚疏稱，據(jù)各司會詳，應(yīng)駐長沙為適中，專理湖南長、寶、衡、永、辰、常、岳七府、郴、靖二州一切刑名政事，照依右司，一例并駐長沙，以為經(jīng)久之規(guī)模，等因，前來。查增設(shè)臬司駐扎地方、分轄府分，既據(jù)該督撫查明，以長（沙府）為適中，駐扎妥便。應(yīng)如督撫所請，候命下之日銓補(bǔ)可也。
康熙三年二月，添設(shè)甘肅按察使，駐鞏昌府，轄平?jīng)龅人母?。三月，增設(shè)湖廣按察使，駐扎長沙府。五月，江南省增設(shè)江北按察使，駐鳳陽府泗州，分轄安慶、廬州、鳳陽、淮安、揚(yáng)州五府以及徐、滁、和三州，江寧、蘇州、松江、常州、鎮(zhèn)江、徽州、寧國、池州、太平九府和廣德州仍隸屬于江南按察使。至此，三省的司法行政系統(tǒng)也一分為二。湖廣、陜西兩省增設(shè)的臬司與右藩的駐地和轄區(qū)相同，原設(shè)的臬司與左藩駐地、轄區(qū)相同，布按兩使的轄區(qū)已經(jīng)重合。江南省比較特殊，一是兩藩與兩臬的轄區(qū)不同，二是兩藩、兩臬分駐三地?？滴跷迥辏凑招聞澏ǖ慕瓕?、安徽兩員巡撫的轄區(qū)，布、按兩司的轄區(qū)重新進(jìn)行了調(diào)整，左藩所屬揚(yáng)、淮二府和徐州往屬右藩；江北按察使自泗州移駐安慶，轄安慶等七府三州；布按兩使的轄區(qū)重合。如前所引，這些分駐的布政使衙門亦可稱之為布政使司，全國由此共設(shè)17組布政使司和按察使司。三省分藩后，左右藩名義上仍屬一個(gè)布政使司。其他各省沿襲明制，設(shè)有左右兩員布政使（除貴州外）?？滴趿昶咴?，經(jīng)過議政王貝勒大臣、九卿科道的討論，朝廷決定河南等11省保留一員布政使，“至江南、陜西、湖廣三省，俱有布政使各二員，駐扎各處分理，亦應(yīng)停其左、右布政使之名，照駐扎地名稱布政使?！?三省的六員布政使“照駐扎地名稱布政使”，說明朝廷已經(jīng)認(rèn)為這是各有名稱的新布政使司。每個(gè)布政使司只設(shè)一員布政使成為一項(xiàng)全國性的新制度。清初沿襲明末制度，各省設(shè)有總督和巡撫，統(tǒng)轄布按兩司或道府州縣。康熙《清會典》謂清初督撫員缺“因事設(shè)裁，隨地分并，歷年員額多寡不一”。那么，清初的督撫員缺設(shè)置是否毫無規(guī)律可尋，其職能在順康之際又發(fā)生了哪些變化？督撫均有坐名敕。順治年間敕書中規(guī)定的總督轄區(qū)與職能，與明末已經(jīng)有所不同。一是管轄兩省的總督增多，明末管轄兩省的總督有兩廣總督，順治年間新設(shè)的有浙閩、川湖、云貴、江南江西總督等。二是本時(shí)期總督的職能以軍事為主。如順治二年四月頒給陜西三邊總督孟喬芳的敕書言：“茲命爾總督陜西三邊、四川等處軍務(wù)兼理糧餉。巴蜀壤地相連，控制非遙，征調(diào)猶便，今特酌于川陜［適］中地方，以便往來調(diào)度。凡兩省鎮(zhèn)巡等官，咸聽節(jié)制，蜀中兵馬錢糧悉從調(diào)發(fā)?！?又如順治十六年頒給云貴總督趙廷臣的敕書謂：“惟茲云貴幅員遼闊，兵燹初寧，需人控制。爾其居中調(diào)度，嚴(yán)飭文武官吏，修浚城池，操練兵馬，積聚糧餉，稽察奸宄。一應(yīng)戰(zhàn)守機(jī)宜，悉聽便宜區(qū)處?！?為了“居中調(diào)度”，總督駐地不一定在省城。云貴總督半年駐貴州安順，半年駐云南曲靖；浙閩總督的駐地分別在福建福州、浙江衢州。順治十三年，左副都御史魏裔介認(rèn)為總督專責(zé)剿寇靖眾，其駐地不應(yīng)與巡撫同在省城，應(yīng)移駐軍事要地。順治十四年九月諭旨：“總督、巡撫責(zé)任不同。巡撫專制一省，凡刑名錢谷、民生吏治，皆其職掌。至于總督，乃酌量地方特設(shè)，總理軍務(wù)，節(jié)制撫鎮(zhèn)文武諸臣，一切戰(zhàn)守機(jī)宜、調(diào)遣兵馬重大事務(wù)，當(dāng)悉心籌畫。若更令兼理刑名錢谷等細(xì)事，不特精力難周，且致彼此推諉，耽延時(shí)日，何以專任責(zé)成?！泵徘湔彩驴频罆h。從前述兩江總督職能變化來看，應(yīng)該是規(guī)定總督不再“兼理刑名錢谷等細(xì)事”。當(dāng)時(shí)天下未定，總督職能以軍事為主，著重于控制大區(qū)域（兩?。┑能娛戮謩荩欠窆茌犑?nèi)刑名錢谷事務(wù)，各總督并不相同，至此才有統(tǒng)一規(guī)定。順治年間巡撫員缺的設(shè)置，沿襲明代舊制，分省會巡撫（亦作“省下巡撫”，簡稱“省撫”）和區(qū)域巡撫兩類。省會巡撫節(jié)制布按兩司，管理錢谷刑名等民事，轄有綠營（即撫標(biāo)），也可節(jié)制綠營副總兵以下武職。以浙江巡撫為例，其職能包括“修理城池、水寨，訓(xùn)練水陸軍馬，整辦戰(zhàn)船器械，甄別將領(lǐng)，申明紀(jì)律。遇有盜賊生發(fā)，相機(jī)調(diào)度，嚴(yán)行剿殺，無使滋蔓。合用軍餉，從宜措置?！呵飪裳?，巡行海上，考察將領(lǐng)，稽閱軍實(shí)。文官司道以下，武官副總兵以下，俱聽節(jié)制”。值得注意的是，省會巡撫轄境為全省，或者與藩司轄區(qū)相同。區(qū)域巡撫管轄數(shù)個(gè)道員、府州縣或衛(wèi)所，按轄區(qū)情形不同又可以分為兩種。一種是管轄數(shù)省交界地區(qū)的巡撫，其轄區(qū)與省會巡撫轄區(qū)或其他區(qū)域巡撫轄區(qū)有重疊，其職能以軍事震懾為主，不管理錢谷刑名，如天津、南贛、偏沅巡撫等；一種是分轄省內(nèi)某一區(qū)域的巡撫，主要在直隸、江南、陜西等省。隨著政治、軍事形勢的變化，原先的一些軍事要地失去其重要性，再加上經(jīng)濟(jì)困難減少開支，登萊、宣府等區(qū)域巡撫率先被裁撤。順治死后，輔政大臣們于順治十八年八月，以“文武并重”為由，要求吏、禮、兵等部將地方文武官員職掌重新劃定。清初由于財(cái)政緊張，在官缺設(shè)置上一直采取緊縮政策，不斷裁減冗官。這次為何一反常態(tài)增設(shè)一批總督，除了“文武并重”這個(gè)因素外，因史料缺乏，相關(guān)情形尚不清楚。己未，朝廷決定直隸和各省均設(shè)一員總督，駐扎省城。由此，形成一省一總督的制度，總督全部移駐省城并節(jié)制同省提督、巡撫。但這一制度僅實(shí)施數(shù)年就被調(diào)整，康熙四年三月，吏部上疏：“各省督撫多設(shè)，如要省督撫全留，如非要省應(yīng)酌量裁并。”朝廷對這個(gè)問題非常重視，以議政王貝勒大臣、九卿科道會議的形式對此進(jìn)行了討論，決定裁撤山東、河南、江西、山西、廣西、貴州等六省總督，改設(shè)直隸山東河南、江南江西、山陜、兩廣、云貴等五員總督，保留福建、浙江、湖廣、四川四省總督，同時(shí)裁撤鳳陽、寧夏、南贛三員區(qū)域巡撫。尚不清楚吏部為何有這個(gè)提議，但這次調(diào)整沒有影響總督的職能及其與提督、巡撫行政關(guān)系，只是裁撤了非“要省”的總督員缺，讓保留下來的“要省”總督管理兩至三省，這與此后一些省份不設(shè)總督的制度有明顯區(qū)別。順治十八年一省一督制的實(shí)施，是清初督撫制度的一大變化。除了官缺數(shù)量有變動外，最重要的是督撫職能發(fā)生明顯變動，實(shí)行文武分治，總督為一省的最高軍事、行政長官。巡撫只管民政、不理軍務(wù)，敕書、印文內(nèi)的“提督軍務(wù)”、“贊理軍務(wù)”字樣被刪除；撫標(biāo)被裁，各員巡撫僅轄護(hù)衛(wèi)兵50名；兵部兼銜在康熙元年被改成工部兼銜。由此，管理數(shù)省交界區(qū)域的區(qū)域巡撫，從原先的地方大員變?yōu)槿吖?，失去了繼續(xù)存在的基礎(chǔ)。順治十八年，就有言官提議裁撤“無事可掌”的南贛巡撫。 康熙四年五月，南贛、寧夏、鳳陽等區(qū)域巡撫被裁撤，安徽、偏沅、甘肅三員區(qū)域巡撫得到保留，職能發(fā)生改變。由此，全國共設(shè)18員巡撫，形成了江南、湖廣、陜西一省兩撫，其他各省一省一撫的局面。隨著江南等三省一省兩撫局面的形成，巡撫與兩司的行政關(guān)系也在這個(gè)過程中得到了調(diào)整。湖廣省在順治年間設(shè)有省會巡撫——湖廣巡撫，統(tǒng)管全省民政。同時(shí)設(shè)有偏沅、鄖陽兩員區(qū)域巡撫，均不管民政，轄區(qū)與其他巡撫轄區(qū)重疊。偏沅巡撫管理荊州、常德、長沙、衡陽四府，鄖陽撫治彈壓湖廣、河南、四川、陜西四省交界區(qū)域。大約在康熙二年，刑科給事中姚文然提議仿照江南省例，湖北地區(qū)由省會巡撫專轄，湖南地區(qū)由偏沅巡撫專轄：臣思楚省提封最廣，府州所屬共有三十余處之多，湖南北相距五千余里，誠為遼闊，其錢糧、欽件及刑名、官評不知凡幾。今雖設(shè)有三撫，而執(zhí)掌不分，向來未經(jīng)詳議，實(shí)有未盡當(dāng)者?！玎y陽撫治，原為秦、豫、川蜀三省疆隅相接，故特設(shè)治臣彈壓，與楚省撫務(wù)似不相關(guān)。省下巡撫總理全省之事，偏沅巡撫雖云管理衡、永、長沙等屬，然虛名無實(shí)，十羊九牧?！加抟詾槟缭?、陜西之例，將兩撫分屬，以湖北責(zé)之省下巡撫，湖南責(zé)之偏沅巡撫，一切錢糧、欽件、官評、刑名，皆派定地方?！渥笥也颊挂呀?jīng)奉旨照江南例，分湖南北駐扎掌管，則糗糧芻茭價(jià)值多寡，皆可周知，隨時(shí)隨地預(yù)先就近備辦。顯然，姚文然的提議受湖廣分藩、江南與陜西巡撫分區(qū)而治的啟發(fā)，將原先各自進(jìn)行的巡撫與藩臬兩個(gè)層面的變革交集在一起，使湖廣省的官制改革由分藩轉(zhuǎn)向分省。隨后，刑科左給事中彭之鳳提議將偏沅巡撫移駐長沙府：“長沙一府實(shí)居湖南里道之中，所轄湖南府治既道路相近，即關(guān)會湖北各郡亦相去不遠(yuǎn)，呼吸可通，實(shí)為居中要地。合無請敕下該部從長酌議，將偏沅巡撫移駐長沙，以便居中而理，則里道維均。凡一切轉(zhuǎn)解糧餉，文移往來，俱可朝發(fā)夕至，首動尾應(yīng)，庶撫臣無偏安一隅之嫌，而地方獲長治久安之術(shù)矣。 朝廷隨即令湖廣總督張長庚“詳確定議”。張長庚建議將洞庭湖以北的武昌等八府仍屬湖廣巡撫管轄，將洞庭湖以南的長沙等七府二州改由偏沅巡撫管轄，“刑名錢谷，各歸管理”。 偏沅巡撫周召南也同意此方案。 康熙三年三月，朝廷決定長沙等七府二州歸偏沅巡撫管轄；四月裁鄖陽撫治；閏六月，朝廷令準(zhǔn)偏沅巡撫移駐長沙府；八月，巡撫周召南到長沙城上任。由此，偏沅巡撫與湖廣省右藩的轄區(qū)重合并形成上下級行政關(guān)系，職能也與省會巡撫相同。湖廣省在一個(gè)總督之下、一省之內(nèi)，分設(shè)兩員巡撫、布政使、按察使并分駐武昌、長沙兩地，實(shí)際上形成了兩套省級行政機(jī)構(gòu)并分區(qū)而治。陜西省在順治年間設(shè)有省會巡撫——陜西巡撫，管轄藩司轄區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)；同時(shí)設(shè)有甘肅、寧夏、延綏三員區(qū)域性巡撫，分別管理甘肅、寧夏、榆林鎮(zhèn)等實(shí)土衛(wèi)所地區(qū)的行政事務(wù)?？滴踉瓴醚咏椦矒?，轄區(qū)并入陜西巡撫；四年三月朝廷決定裁撤寧夏巡撫，陜西總督白如梅上疏反對：查陜西一省東西四千里，南北三千余里，計(jì)四圍則萬余里，省會之大未有過于秦者。且三面逼鄰番彝，止間一墻，省分之要又未有過于秦者。原設(shè)西安、延綏、寧夏、甘肅巡撫四員?？滴醵辏咏椦矒崃痔烨媸枵埐貌⒀訐嵋粏T，歸并省撫。蓋以榆林外部落效順，且距西安止一千三百余里。至于寧撫駐扎寧夏，距省一千四百五十里，逼近套彝；甘撫駐扎涼州，距省二千五百里，逼近海彝。甘、寧二撫各相距又千里，山隔河阻，勢不相通。就今日無事時(shí)視之，巡撫既卸兵馬，似為閑員；倘值有事，實(shí)有必不可少者。
同年十月，鎮(zhèn)守陜西總兵桑格也上疏反對：“今裁寧撫，他撫兼領(lǐng)，緊急邊情，必失機(jī)宜。” 朝廷未采納他們的意見。白如梅又提議將甘肅巡撫遷駐蘭州，認(rèn)為蘭州“離寧夏一千四百余里，離肅州一千五百余里，實(shí)為寧甘適中之地”。 原寧夏巡撫轄區(qū)由甘肅巡撫接管。朝廷同意此方案?？滴跷迥?，甘肅巡撫、陜西右藩和增設(shè)的臬司駐地同時(shí)調(diào)整，分別從涼州、鞏昌府遷至蘭州。同駐蘭州的甘肅巡撫與藩臬組合成一個(gè)完整的行政機(jī)構(gòu)，管轄陜西省西部地區(qū)；同駐西安的陜西巡撫與藩臬管轄陜西省東部地區(qū)；陜西總督管理全省。江南省在順治初設(shè)有三員巡撫。江寧巡撫與右藩的行政關(guān)系已見前述。鳳陽巡撫被裁后，江南總督郎廷佐的上疏于康熙四年十一月被御準(zhǔn)，將原屬于鳳陽巡撫管轄的廬州、鳳陽二府及滁、和二州劃歸安徽巡撫管理，淮安、揚(yáng)州二府和徐州劃歸江寧巡撫管理。 江北按察使遷駐安慶的具體經(jīng)過，目前未見到詳細(xì)史料?？滴跷迥?，江寧、安徽兩員巡撫與布按兩司的轄區(qū)調(diào)整完成，奠定了清代江蘇、安徽兩省的區(qū)域。隨著巡撫轄區(qū)調(diào)整完畢，江南等三省均設(shè)一員總督管理全省，設(shè)兩員巡撫和兩員布政使、按察使，分疆而治。 其他各省至康熙六年七月，直隸設(shè)一員巡撫，未設(shè)布按兩使；山東等11省均設(shè)一員巡撫、布政使、按察使。由此，全國名義上仍是14省，實(shí)際上形成17個(gè)由巡撫與布按兩使共同組成的行政機(jī)構(gòu)及行政區(qū)域，另有一個(gè)由巡撫單獨(dú)管理的直隸地區(qū)（康熙八年增設(shè)直隸守道、直隸巡道，行使藩臬兩司職能）。三、從“幾同二省”到“截然二省”：對新省區(qū)的認(rèn)識過程
如上所述，順治末、康熙初年對江南三省的巡撫、布按兩使的官缺設(shè)置及行政關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，各員巡撫與所屬布按兩使形成了新的、共同的轄區(qū)，區(qū)域巡撫由此具備省會巡撫的職能。這些調(diào)整是分散進(jìn)行的，沒有一個(gè)“分省”的諭旨或事件，變動后的江南、湖廣、陜西仍然被視為一省，即“一省而有兩巡撫、兩布按”。江寧、安徽、偏沅、甘肅四員區(qū)域巡撫與所轄布按兩使的轄區(qū)，在何時(shí)被認(rèn)為是省區(qū)？有一個(gè)較長的認(rèn)識過程。康熙六年后，三省仍在原先的總督管轄之下，即在總督轄區(qū)層面仍是一??；順治十八年開始的一省一督制度雖然實(shí)施時(shí)間不長，也會強(qiáng)化明代以來的省域觀念，因而在目前所見康熙年間的絕大多數(shù)史料中，江南、湖廣、陜西（陜甘）仍被記載為一省。這些史料中，有些記載了三省具體的官制變化，如兩員巡撫的分治，康熙十三年六月諭稱“曩當(dāng)太平之時(shí)，湖北、湖南，巡撫二人分治。今軍興之際，不得仍以地方分屬為諉”?；蚴遣颊沟姆种危滴酢对乐莞尽份d：“皇清因之，屬湖廣承宣布政使司?？滴跞攴址?，屬湖南承宣布政使司?！被蛘呤顷P(guān)注到巡撫和布按兩司、道員整體的分地而治，制度已經(jīng)與其他各省有所差異。康熙年間修《清一統(tǒng)志》時(shí)，總纂官陳廷敬認(rèn)為：“一省而有兩巡撫、兩布按，雖分地而治，亦當(dāng)與統(tǒng)轄全省者同例?！笨滴醵辏习床焓狗稌r(shí)秀認(rèn)為：“自昔以鄂城為會，未聞畫南北而區(qū)分之，國初亦因其舊。我皇上御極之始……命于洞庭以南再樹藩屏，建閫星沙，亦如吳會之有東西，關(guān)陜之分左右?！灰鄰V為節(jié)制，以示長駕遠(yuǎn)馭之方，未嘗界全楚而二之也。至有大期會、大征調(diào)，則湖以南所屬之郡邑咸相率征繕而聽命于統(tǒng)督之大吏，無或敢后。”這些記載了湖南、湖北平時(shí)分區(qū)而治，在特殊情況下統(tǒng)一聽令于湖廣總督的狀況。康熙年間的文獻(xiàn)中偶爾也有“兩省”、“分省”的記載。大約在康熙三十年前后，從未做過官的松江府文人葉夢珠，對江南省在清初的省制變化作了如下記載：江南故為南京直隸衛(wèi)、府、州、縣。自順治二年改為行省，于是始設(shè)布按三 ［二］司，然亦仍前朝行省之制。布政使二員，左右并建，按察使則惟一員，俱駐省城。順治季年，因蘇、松賦重，特分江寧及蘇、松、常、鎮(zhèn)五府屬右藩，而駐扎于蘇州；左藩則轄安徽等九府，徐、和、滁、廣四州，駐扎省城。至康熙六年丁未，盡裁天下右藩，獨(dú)于江南添設(shè)江蘇布政使，照舊駐蘇。而按察司亦添一員分轄安徽等府，駐扎安慶，于是上江下江，名雖一省，幾同二省矣。
葉氏觀察到布政使的分駐、按察使的增設(shè)等變化，只是沒有記載巡撫的調(diào)整，這可能與松江府一直屬于江寧巡撫管轄有關(guān)。又言康熙六年“盡裁天下右藩”，更具有全國性視野。他的“名雖一省，幾同二省”的觀點(diǎn)，在現(xiàn)存康熙朝前中期文獻(xiàn)中較為稀見。又如康熙五十四年抄本《藍(lán)山縣志》：“康熙三年移偏沅撫院及分湖北藩臬、驛鹽糧道各衙門俱駐長沙府，自是南北分省，專屬湖南布政使司?！毙拮胝哧P(guān)注到分省過程是由巡撫、布按兩使和驛鹽糧道移駐長沙府等一系列事件組成，認(rèn)為湖南、湖北已經(jīng)“南北分省”。裁撤湖廣總督之事，從一個(gè)側(cè)面反映了皇帝和朝中大臣對新省區(qū)的認(rèn)識。由于江南等三省的巡撫與布按兩司實(shí)際上已經(jīng)分治，作為“一省”最高長官的總督，有時(shí)就顯得不再那么重要?？滴醵吣耆率湃眨舨可献?，湖廣總督徐國相革職后，該總督的空缺是開列滿洲還是漢軍、漢人，請皇帝定奪?？滴醯蹖π靽喾浅２粷M，進(jìn)而認(rèn)為：“此總督之缺無用，應(yīng)裁去?！贝髮W(xué)士王熙附和道：“此省既有兩巡撫，則總督之缺宜裁，圣見甚當(dāng)。”在裁撤過程中，督標(biāo)兵丁發(fā)生變亂。為此，御史阮爾詢上奏：“他省止設(shè)巡撫一員，惟湖廣與江南、陜西設(shè)兩巡撫以分治之，由其地廣而勢懸也。夫地廣勢懸，名雖一省，其實(shí)視他省較倍，原不可同日而語。今兩巡撫各率其屬，分疆劃界，漠不相關(guān)。即荊州設(shè)有將軍，常德設(shè)有提督，文武職掌亦屬殊途。查總督一官為聯(lián)絡(luò)文武、調(diào)劑兵民而設(shè)，無總督則事權(quán)不一，事權(quán)不一則彈壓無人?！边@點(diǎn)出了湖廣保留總督的重要性。九月二十四日，吏部尚書阿蘭泰、兵部尚書紀(jì)爾塔布、工部尚書蘇赫等大臣以湖廣地方遼闊為由奏請復(fù)設(shè)湖廣總督，“上頷之”。由此升湖廣巡撫丁思孔為湖廣總督。從這一事件可以看出，無論是大學(xué)士王熙，還是言臣阮爾詢等，都清楚地知道江南、湖廣、陜西由兩員巡撫分管，“分疆劃界”實(shí)際上是兩個(gè)并立的地方政府在管轄各自的行政區(qū)域，作為行政區(qū)劃的“湖廣省”已經(jīng)名存實(shí)亡，可有可無。作為湖廣總督衙門或湖廣總督轄區(qū)代稱的“湖廣省”，在康熙二十七年消失了六個(gè)月。雍正元年正月，登基不久的皇帝給總督的上諭謂：“總督地控兩省，權(quán)兼文武，必使將吏協(xié)和，軍民綏輯，乃為稱職?！边@是給全體總督的，湖廣總督所統(tǒng)轄的也應(yīng)是兩省。給巡撫的上諭則稱：“一省之事，凡察吏安民，轉(zhuǎn)漕裕餉，皆統(tǒng)攝于巡撫?！泵鞔_巡撫是一省的行政長官?！翱偠降乜貎墒 薄⒀矒峤y(tǒng)攝“一省之事”，與康熙年間“一省而有兩巡撫、兩布按”的觀念完全不同。同年七月，雍正帝又諭湖南、湖北分闈。分闈后，王文清提出：“湖南與湖北，今已截然兩省，既分撫軍，分藩臬，又分鄉(xiāng)闈，自應(yīng)各就其鄉(xiāng)邦各訓(xùn)其子弟。”為此湖南巡撫向朝廷提議：“湖北、湖南鄉(xiāng)闈既分，教職亦請分選”。此前的湖廣分設(shè)巡撫和藩臬，是已經(jīng)分省但又藕斷絲連，分闈使兩地“截然兩省”。雍正三年十月，皇帝諭內(nèi)閣：“外省官員督參撫審，撫參督審，此系向來定例。但朕思督撫果系同城駐扎，或相距不遠(yuǎn)，則舊例甚屬合理。若隔處遼闊，該犯與干連人等不無往返拖累，且案件亦易至耽延?！薄皩ぷh……其湖南雖統(tǒng)屬湖廣，相隔洞庭一湖；甘肅雖統(tǒng)屬陜西，相去千有余里；以及浙江、江西、四川、廣西、貴州等省，均屬隔省，巡撫所參之員應(yīng)即令該撫就近審結(jié)。”這里所言“湖南雖統(tǒng)屬湖廣”、“甘肅雖統(tǒng)屬陜西”，強(qiáng)調(diào)的是在總督層面仍然同屬一督或一省。但實(shí)際上湖南與甘肅已經(jīng)分別是獨(dú)立的一省，因而內(nèi)閣討論的結(jié)果是按照實(shí)際情況歸入“隔省”一類。雍正六年四月，“川陜總督岳鐘琪疏言陜甘兩省丁銀，照各省以糧載丁之例題請，奉旨允行在案”。兩江、湖廣、陜西（或川陜）三員總督長期管轄“通省”事務(wù)，因而常將巡撫轄區(qū)作為本省的一部分，如康熙三十九年七月，湖廣總督郭琇奏：“臣思楚省之米出自湖南”?！俺 敝负V省?？涤呵?，公文中常以“通省”（如“湖廣通省”）、“一省”（如“江南一省”）指稱三省分省前的省區(qū)。岳鐘琪為四川陜西總督，在此前的雍正四年十二月將陜西、甘肅兩巡撫轄區(qū)稱之為“陜甘兩屬”，此時(shí)將兩巡撫轄區(qū)稱之為“陜甘兩省”，反映了觀念的某些變化。雍正七年五月，雍正帝認(rèn)為：江南的上江、下江，湖廣的湖北、湖南，陜西的西安、甘肅，“雖同在一省中，而幅員遼闊，相距甚遠(yuǎn)，定制各設(shè)巡撫、司道以統(tǒng)轄之，其情形原與隔省無異?！边@條諭旨，以往的研究或?qū)⑵渥鳛楫?dāng)時(shí)尚未分省的依據(jù)。細(xì)讀全文則不然，“雖同在一省中”，顯然指湖北、湖南這些區(qū)域只是在“名義”上仍是一省；“定制各設(shè)巡撫、司道以統(tǒng)轄之，其情形原與隔省無異”，則道出了湖北、湖南的現(xiàn)狀，各有自己的省政府，名實(shí)不符的狀況顯露無疑。而且“各設(shè)巡撫、司道以統(tǒng)轄之”是“定制”，不是臨時(shí)性措施。（三）督撫駐扎之地為省會：新省制認(rèn)識的一個(gè)側(cè)面作為行省所在地的“省會”一詞，在元代文獻(xiàn)中已經(jīng)出現(xiàn)，如劉鶚謂：“江西以鄱陽為襟喉，以江州為輔臂，袁、臨、吉、贛當(dāng)楚粵之要沖，撫、建、廣、饒控閩越之關(guān)隘。至于龍興，名為省會，居中應(yīng)外。”龍興府即今江西南昌市，江西行省駐此。明洪武間，改行省為藩司，其衙門或轄區(qū)習(xí)慣稱呼為省、藩省。如弘治年間，黃河在河南原武縣決口，于是有“遷河南藩省于他所，以避其害”之議。又如：“天下藩省以兩浙為稱首，而兩浙之郡以杭為稱首?！辈颊顾镜鸟v地沿襲元代習(xí)慣稱省會、會城。明代巡撫或駐省會，或駐一般府縣，因而特稱駐地在省會的巡撫為“省會巡撫”。清代沿襲明代稱呼，有時(shí)仍稱藩司治所為省會、省城。如嘉慶《清會典》卷45《工部》：“凡建置，曰?。ú颊顾螢槭〕牵桓ǔ〕侵?，其余知府所治為府城）。俞正燮謂“自乾隆二十六年，安慶為省會”，顯然是指安徽藩司“回駐”安慶，安慶由此成為安徽省會。清代督撫成為一省實(shí)際行政長官后，督撫駐地何時(shí)稱為省會，也就是省會含義在清代的變化，從一個(gè)側(cè)面折射出人們對新省制的認(rèn)識過程?？滴跄觊g，湖南藩司張仲舉認(rèn)為：“移撫治于此（長沙），分藩設(shè)官，一如省會?！焙象A糧道趙廷標(biāo)：“分藩臬二司，特移重臣節(jié)鉞，以資彈壓，是長沙一郡儼如省會之區(qū)?！眱晌还賳T都注意到了巡撫與藩臬兩司共駐長沙府，使其具有省會的地位。一些方志雖未明言巡撫駐地為省會，但已經(jīng)包含著這層含義，這在直隸最為明顯?？滴跏昕痰摹鹅o?？h志》謂：“北拱盛京，南通省會，東瀕滄海，西據(jù)衛(wèi)河，密邇?nèi)颉?。此時(shí)直隸地區(qū)無藩臬二司，名義上仍是“直隸”。直隸巡撫于康熙八年由真定府移駐保定府，又置直隸守道、巡道分管錢糧、刑名事務(wù)?！鹅o海縣志》中所說的“南通省會”，顯然指的是直隸巡撫駐地。值得注意的是，此時(shí)距江南三省分省不到十年，“省會”概念的變化不一定是受分省的影響。與之時(shí)間相近，直隸巡撫于成龍認(rèn)為：“竊維保定府城，自前撫臣金世德移駐之后，設(shè)立守巡二道，總匯八府錢谷刑名，已成省會之區(qū)。”因巡撫的移駐和守巡二道的設(shè)立，將保定府視為省城。康熙以后，以督撫駐地作為省會的認(rèn)識更加明確。梁份《新修廣潤門記（代王中丞）》認(rèn)為：“國家經(jīng)理天下，分布都御史以撫治者十有七，行臺所在為省會，府曰大府，江西之南昌其一也。”此處的“行臺”指巡撫。雍正四年四月，“湖南平溪、清浪二衛(wèi)與貴州思州府接壤，去湖南省會遼遠(yuǎn)，請改歸貴州管轄?！薄昂鲜北瓤滴跄觊g“儼如省會”的認(rèn)識更為明晰。雍正五年，皇帝認(rèn)為“省會乃督撫駐節(jié)之區(qū)”；十一年，皇帝明確指出：“督撫駐扎之所為省會之地。”乾隆元年（1736）修成的《甘肅通志》稱蘭州因“康熙五年甘肅巡撫移駐，遂為省會”。乾隆四年，安徽巡撫孫國璽在奏折中稱“安慶府城乃省會重地，江廣通衢”，此時(shí)安徽布政使仍駐江寧府城。乾隆《江南通志》記載“江蘇、安慶俱屬省會，而江寧尤重焉”。王鳴盛特別注意到省會的差異：“江寧為兩江總督省會，蘇州為江蘇巡撫省會，杭州為浙江巡撫省會?！睆拿鞔摹笆矒帷钡角逵赫荒甑摹岸綋狁v扎之所為省會之地”，巡撫完成了從“客”到“主”的變化過程。隨著以總督、巡撫駐地為省會觀念的出現(xiàn)，以巡撫改名作為分省時(shí)間的判定也因之產(chǎn)生。到清代中后期，咸豐年間，湖南總督駱秉章謂：“自國朝康熙年間改偏沅巡撫設(shè)湖南巡撫，以長沙為省會，別為一省”；同治年間方志稱雍正二年“改偏沅巡撫為湖南巡撫，遂分省”，都是以后世的觀念去衡量此前之事。（四）分湖廣為南北二行省，法當(dāng)立省城隍廟：新省區(qū)在文化層面的認(rèn)同乾隆初年各省通志的編纂與省城隍廟的設(shè)立，標(biāo)志著地方官員在文化層面對新省區(qū)的認(rèn)同。康熙年間三省所修的通志，以總督轄區(qū)為一省。以《江南通志》為例，兩江總督于成龍就認(rèn)為修通志是總督應(yīng)盡的責(zé)任：“惟江西去江寧千有余里，控轄遼闊，不得身至其地，于是發(fā)凡起例，定為程式，移檄江西布政司兼攝撫臣事臣張所志，諏日設(shè)局?！庇煽偠街餍?，通志所記載的只能是“江南省”。江西巡撫駐地距江寧城千有余里，于是江西就單獨(dú)設(shè)局修成《江西通志》。雍正年間各省再修通志，朝廷仍然要求由督撫負(fù)責(zé)。江南總督主修《江南通志》，《湖廣通志》仍由湖廣總督主修，“以湖南、湖北合為一書，與《江南通志》合上江、下江為一者體例相同”。陜西、甘肅兩省則與江南、湖廣情況不同，主修者已經(jīng)認(rèn)識到分為兩?。骸坝赫吣?，各直省奉敕纂修通志，撫臣許容以甘肅與陜西昔合今分，宜創(chuàng)立新稿。”分省時(shí)的陜西總督官缺經(jīng)過多次變革，此時(shí)已經(jīng)是統(tǒng)管四川、陜西、甘肅三省的“川陜總督”，駐扎在四川省成都府，與甘肅省會蘭州之間路途遙遠(yuǎn)，甘肅巡撫就擁有了與江西巡撫相同的修志自主權(quán)。陜西、甘肅兩位巡撫分轄兩地，也沒有必要編纂包含兩省內(nèi)容的通志，于是甘肅首先有了自己的《甘肅通志》。兩省各自修志，“同在一省中”的又一象征脫落。從上引督撫在通志序中所言可以看出，強(qiáng)勢的兩江、湖廣兩員總督主修通志，才是出現(xiàn)《江南通志》、《湖廣通志》的原因。乾隆五年十一月，《清一統(tǒng)志》御制序時(shí)謂：“自京畿達(dá)于四裔，為省十有八，統(tǒng)府州縣千六百有奇。”乾隆皇帝認(rèn)為全國設(shè)有十八省。該書在編纂體例上，陜西、甘肅、湖北、湖南也已一分為二，只有江蘇與安徽仍然為“江南省”。保佑一方的城隍廟，在唐宋時(shí)已經(jīng)興盛。較早設(shè)立的省城隍廟，可能是明洪武二年（1369）已有的山東行中書省城隍廟。明末清初，有的城隍廟內(nèi)同時(shí)祀都城隍、府城隍、縣城隍。康熙年間云南省云南府城隍廟內(nèi)，中祀云南省都城隍之神，左祀云南府城隍之神，右祀昆明縣城隍之神，應(yīng)該是沿襲明代舊例。入清以后，各省城隍廟開始稱“省城隍廟”。有的省將首府城隍廟改為都城隍廟，如雍正年間觀風(fēng)整俗使焦祈年奏請將廣州府城隍廟改為廣東都城隍廟，“巡撫、司道皆詣?wù)怪]廟?！焙祥L沙府原先建有府城隍廟，塑有府城隍像。乾隆二十八年，巡撫陳宏謀在府城隍廟中增立省城隍像，將府城隍像移至省城隍像的東側(cè)，同時(shí)改名為省城隍廟。光緒年間，有人認(rèn)為：“康熙三年分湖廣為南北二行省，移偏沅巡撫于長沙，法當(dāng)立省城隍廟，未遑也?！憋@然是以乾隆年間的觀念去思考康熙年間的問題。乾隆三十八年，又在省城隍廟內(nèi)塑立湖南省八府四直隸州的城隍像，由此可見，對新省區(qū)的認(rèn)同已經(jīng)擴(kuò)展到文化、宗教層面。四、直省名實(shí)不符：《清會典》對省區(qū)與省制的規(guī)范
皇帝雖然在一些諭旨中言及新省制或新省區(qū)的變化，但是沒有針對新省制或新省區(qū)單獨(dú)下達(dá)一個(gè)諭旨。一些朝廷官員對分省或職官制度變化的看法也沒有經(jīng)過各部的討論和御準(zhǔn)，反映的是他們個(gè)人的觀點(diǎn)，各省通志的記載反映了該省官員和修志者的看法。代表朝廷的看法并對新省區(qū)和新省制進(jìn)行規(guī)范的，是《清會典》的相關(guān)條文。《清會典》是清朝國家層面的“大經(jīng)大法”，在本文涉及的時(shí)間段內(nèi)，先后編纂有康熙、雍正、乾隆三朝《清會典》。這些《清會典》的相關(guān)內(nèi)容，經(jīng)過了修纂者的討論，并經(jīng)皇帝御準(zhǔn)。在當(dāng)時(shí)的認(rèn)識條件下，先后對新省區(qū)、新省制作了法律意義上的規(guī)范，主要體現(xiàn)在《吏部·外官》、《都察院·督撫建置》、《戶部·州縣（或疆理）》卷目之中，前兩者規(guī)范的是官制，后者規(guī)范的是省制與省區(qū)。康熙《清會典》成書于康熙二十九年。卷5《吏部·外官》首先列有“各承宣布政使司”，謂“舊設(shè)左右布政使各一員，康熙六年裁一員，改稱為布政使。江南、湖廣、陜西各二員，浙江、江西、福建、山東、山西、河南、四川、廣東、廣西、云南、貴州各一員”；其次是“各提刑按察使司”，謂“按察使，江南、湖廣、陜西各二員，余省各一員”。此為布按兩司層面。該卷無督撫官缺，與萬歷《明會典》相同。卷146《都察院·督撫建置》對督撫的院銜有特別說明：“都察院右都御史、右副都御史、右僉都御史等官，俱不專設(shè)，但為直省總督、巡撫兼銜。凡遇補(bǔ)授命下之后，其應(yīng)兼職銜由吏部議擬，具題請旨?！北砻鞫綋崾聦?shí)上已經(jīng)不是都察院官員，這與萬歷《明會典》的規(guī)定大不相同。在框架上沒有打破《明會典》的體系，同時(shí)又說明實(shí)際的變化，結(jié)果督撫既不是京官，也不是外官（地方官），督撫作為官缺應(yīng)該具備的本銜仍然空缺，由督撫管轄的布按兩司又位列地方官之首。這種看上去矛盾的記載，正是康熙初年從明制向清制轉(zhuǎn)變后認(rèn)識混亂的反映。康熙《清會典》卷18《戶部·州縣》對當(dāng)時(shí)的政區(qū)作如下表述：“順治元年定鼎京師，以順天等八府直隸六部，各省設(shè)布政使司以統(tǒng)府州縣，州縣俱隸府，縣或隸州，州或直隸省。二年，改南直隸為江南布政使司。十八年，江南省分設(shè)江蘇、安徽布政使司?？滴醵?，陜西省分設(shè)西安、鞏昌布政使司。三年，湖廣省分設(shè)湖北、湖南布政使司。今備例直隸八府及奉錦二府、十四省布政使司并所屬州縣于后?！迸c萬歷《明會典》不同，將地方高層政區(qū)稱之為省，各省設(shè)布政使司。同時(shí)又規(guī)范了江南等三省的布政使司名稱。由于這一時(shí)期對新制度缺乏整體的認(rèn)識，仍認(rèn)為全國是14省，將江蘇、安徽、湖北、湖南、西安、平慶等六個(gè)布政使司與其他各省的布政使司按同樣的規(guī)格排列，同時(shí)又保留了“江南”、“湖廣”、“陜西”所轄府州縣數(shù)量和四至八到。雍正《清會典》基本沿襲康熙《清會典》的舊體系，只有個(gè)別不同之處。卷5《外官》特別注明“督撫統(tǒng)轄外僚，因系都察院堂官，詳都察院，茲不載”，仍沒有給督撫以新的定位，督撫“系都察院堂官”的說法在某種程度上是倒退。卷223《都察院·督撫建置》的記述與康熙《清會典》有所不同：“督撫之設(shè)，統(tǒng)制文武，董理庶職，糾察考核，其專任也，以右都御史、右副都御史、右僉都御史為之。故都察院在京衙門唯左。直省督撫雖加部堂銜，其院銜不去?！睆?qiáng)調(diào)了督撫的地位與職能，可以看作是雍正元年上諭中對督撫定位的延續(xù)。與《外官》下的“督、撫統(tǒng)轄外僚”一句相結(jié)合，說明纂修者特別強(qiáng)調(diào)總督、巡撫是統(tǒng)轄地方文武之官。卷24《州縣一》對政區(qū)的表述與康熙《清會典》基本相近，只在末尾處略有不同：“雍正二年，改直隸守道為布政使司。今備例京師及直省布政使司，并所屬州縣于后?！庇赫肚鍟洹分形匆姟笆氖 ?，也不用“十五省”，而是以較為模糊的“直省”替代。對清代新省制和新省區(qū)進(jìn)行法理上的探討和總結(jié)，直到乾隆十三年第三次修《清會典》時(shí)才進(jìn)行。乾隆十二年正月，下詔新修《清會典》。次年九月，禮部尚書王安國上奏，提出了兩個(gè)重要問題。一是地方高層政區(qū)的名稱：本朝初沿明制，裁南直隸，增安徽、江蘇兩布政使司。厥后直隸亦設(shè)布按官，事申總督題奏，不直達(dá)內(nèi)部矣，而“直省”之名仍舊。此見之尋常文字原無妨礙，惟典禮之書期垂不朽，似應(yīng)核其名實(shí)。
臣愚以為畿輔之地，或如唐之關(guān)內(nèi)，義取山川形勝；或如宋之京畿，義取京師首善，恭請欽定二字佳名，以改明“直隸”之舊。其安徽等處地方，亦如唐宋之稱道、稱路，恭請欽定一字佳名，以改明“布政使司”之舊。此于疆域定制，原無紛更，而紀(jì)載所垂，庶幾名實(shí)不爽。
王安國注意到明朝的北直隸地區(qū)在清朝已經(jīng)發(fā)生制度上的變化，不再“直隸”于六部，名不符實(shí)，因此奏請皇帝為直隸省取一個(gè)專名，為各省取一個(gè)通名。二是對督撫地位的認(rèn)識，王安國認(rèn)為督撫實(shí)際上已經(jīng)是外官：今外官之制，督撫、提鎮(zhèn)文武相維，與唐時(shí)節(jié)度使專制一方者迥異。況由京堂官出授外任，其京堂官即開缺別補(bǔ)，非暫差可比。予以實(shí)而靳其名，于義似無所取。臣請《會典》所載外官品級，以督撫居首，次及布按兩司，庶幾大小相承，體統(tǒng)不紊，足備盛朝典制。
乾隆十三年九月二十七日，御批“大學(xué)士會同該部議奏”。十一月，大學(xué)士等議復(fù)：“督撫總制百官，布按皆為屬吏。該尚書所奏，亦屬大小相承之義。應(yīng)如所奏。” 從制度上確認(rèn)督撫為地方行政長官。王安國提出的第一個(gè)問題，似乎未予討論，“直省”一詞在《清會典》其他各卷中仍有使用，但在卷8《疆理》（即康熙、雍正《清會典》之《州縣》）中不再出現(xiàn)。從王安國提出這個(gè)問題的本身，也可以看出“直省”只是清代高層政區(qū)的習(xí)稱。乾隆二十九年，新《清會典》修成。對地方高層政區(qū)官員衙門的組成、各級政區(qū)的隸屬關(guān)系、地方高層政區(qū)的名稱均進(jìn)行了新的規(guī)范。卷4《吏部·外官》對省政府官員衙門的組成及主要職能進(jìn)行了規(guī)范：“直省設(shè)總督統(tǒng)轄文武、詰治軍民，巡撫綜理教養(yǎng)、刑政，承宣布政使司掌財(cái)賦，提刑按察使司主刑名，糧儲、驛傳、鹽法、兵備、河庫、茶馬、屯田及守巡各道核官吏、課農(nóng)桑、興賢能、礪風(fēng)俗、簡軍實(shí)、固封守。督撫挈其綱領(lǐng)，司道布其教令，以倡各府?！庇纱?，督撫由明代的都察院堂官，轉(zhuǎn)變?yōu)榍 肚鍟洹芬?guī)范的外官，即地方大吏。卷81《都察院》仍謂“右都御史、右副都御史，均為督撫兼銜”。筆者推測這樣的設(shè)計(jì)，是為了不讓督撫成為純粹的外官（地方官），維系原有的中央與地方關(guān)系。卷8《戶部·疆理》對地方高層政區(qū)的名稱和數(shù)量進(jìn)行了規(guī)范：“兩京設(shè)尹，崇首善也。外列十有八省，分之為府，府領(lǐng)州縣，直隸州亦領(lǐng)縣，皆屬于布政使司，而統(tǒng)治于總督、巡撫。巡撫專轄本省，總督所統(tǒng)或三省，或兩省，又或以總督管巡撫事，或?qū)ＴO(shè)巡撫不隸總督。莫非因地因時(shí)而立之經(jīng)制。”首先規(guī)定地方高層政區(qū)的通名為“省”，不再是明代的“布政使司”；其次明確實(shí)行府州縣制度的地方高層政區(qū)的數(shù)量，除順天、奉天兩京府外，為“十有八省”，不再是舊會典的“十四省布政使司”或“直省”，從法律層面確定了順治末、康熙初江南等三省分省的結(jié)果。結(jié)合上引乾隆《清會典》卷4、卷8相關(guān)條文，可以看出當(dāng)時(shí)省政府的行政官員（衙門）設(shè)置是：兩個(gè)（總督和巡撫）或一個(gè)（總督或巡撫）行政長官，兩個(gè)主管衙門（藩司、臬司），以及多個(gè)專管道員衙門（鹽捕等道員）和外派道員衙門（守巡道員）。也就是說，新建或分建一個(gè)符合乾隆《清會典》規(guī)定的省行政機(jī)構(gòu)，必須配備兩個(gè)（或一個(gè)）行政長官和藩司、臬司衙門，缺一不可。按照這個(gè)規(guī)范，康熙六年新分各省的督撫與布、按兩司的配置已經(jīng)完成，僅有江南、湖廣二省的專管道員還未調(diào)整結(jié)束，省制也在這個(gè)過程中完成了從明制向清制的轉(zhuǎn)換。乾隆《清會典》的規(guī)范對此后官修《清一統(tǒng)志》、政書中的相關(guān)內(nèi)容起了示范作用。乾隆《清一統(tǒng)志》將江蘇與安徽兩省分開，目錄中已經(jīng)全部為“以上某某省”。各省的“統(tǒng)部”卷，有的改為“某某省”，如江蘇省；有的仍為“某某統(tǒng)部”，如“安徽統(tǒng)部”“江西統(tǒng)部”，并不一致。是時(shí)間倉促還是修纂者觀念沒有統(tǒng)一，有待探討?？偠健⒀矒崃性诟魇∥穆毠僦?，稱“某某總督”、“某某巡撫”，不帶部院銜。《清朝文獻(xiàn)通考》之《職官考》載直省官員，首為總督、巡撫，后為學(xué)政、布政使、按察使；《輿地考》言京師、盛京而外為十八省，各省均以“省”為稱，如直隸省、江蘇省等?！肚宄ǖ洹分堵毠俚洹贰吨菘さ洹返母袷交鞠嗤！肚宄ㄖ尽分兜乩砺浴冯m然未言“十八省”，但各省也標(biāo)以“某某省”；《職官略》之“直省文職”之首為總督、巡撫。《欽定歷代職官表》同樣將督撫列于八旗官員之后，學(xué)政、司道之前。其一，清初江南等省分省是一個(gè)過程。分省的實(shí)質(zhì)是新的省行政機(jī)構(gòu)的建立，以及相應(yīng)的政區(qū)劃分。現(xiàn)代政治學(xué)認(rèn)為“行政區(qū)劃”是“將全國領(lǐng)土分級劃成若干區(qū)域，并建立相應(yīng)的地方各級國家機(jī)關(guān)，實(shí)行分層管轄的區(qū)域結(jié)構(gòu)”。乾隆《清會典》對省行政機(jī)構(gòu)的官缺設(shè)置及行政關(guān)系也有明確的規(guī)范：省級行政機(jī)構(gòu)由督撫和布按兩司、道員等衙門共同組成。按照這兩條，探討清初江南等三省的分省，就必須考慮整個(gè)省級行政機(jī)構(gòu)（省政府）及其轄區(qū)的一分為二，而不是某個(gè)衙門或官缺的分設(shè)。三省左右藩分駐與分治，在該年只是一省之內(nèi)兩員布政使對區(qū)域的分管，可以說是分省、建省的開始。增設(shè)按察使司并實(shí)行分駐與分治，使得這三省布按兩司的設(shè)置與其他各省形成明顯差異?？滴跞甑暮薄⒑?，四年的陜西、甘肅，五年的江蘇、安徽，這六個(gè)區(qū)域內(nèi)巡撫轄區(qū)先后與布按兩司轄區(qū)重合，偏沅、甘肅、江寧與安徽巡撫分別與省內(nèi)分設(shè)的布政使及新設(shè)的按察使形成上下級行政關(guān)系，構(gòu)成獨(dú)立的行政管理體系。江南、湖廣、陜西三省同時(shí)擁有兩個(gè)互相獨(dú)立的省行政機(jī)構(gòu)（政府）和行政管理體系及其轄區(qū)，說明分省或建省事實(shí)上的完成，也標(biāo)志著乾隆《清會典》記載的省制基本形成。因此，我們?nèi)绻纭皩?shí)”，可以將巡撫轄區(qū)與布按二司轄區(qū)重合、巡撫與藩臬兩司上下級行政體制的確立時(shí)間視為分省（建?。┙Y(jié)束；如果尊崇傳統(tǒng)文化中的“名正言順”這一傳統(tǒng)，當(dāng)以康熙六年為宜，此后一些職官制度變化只是補(bǔ)充和完善。其二，三省分省的動因有所差異。江南省分藩的直接動因是為了解決蘇州等府錢糧征繳這個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，深層次因素是江南省的行政體系存在著先天性的不足，推動者是巡撫。江南省分藩在制度上屬于“破例”，戶部等對此非常慎重，巡撫兩次上奏并有較為充足的理由才獲朝廷批準(zhǔn)。湖廣、陜西分藩和三省增設(shè)臬司，主要由于管轄范圍面積較大，推動者為言官。偏沅巡撫管轄湖南地區(qū)，下轄湖廣省右布政使并移駐長沙府，是為了理順行政關(guān)系。其三，分省過程中，地理形勢不同是造成三省巡撫與布按兩司官缺調(diào)整步驟差異的因素之一。就江南省而言，江寧府是全省政治、軍事中心，在明代為“南京”，因而朝廷特別重視；蘇州府雖然處于全省東南部，卻是全國的財(cái)賦中心；安慶地處江北，位于江寧上游，起著屏障作用。無論是否分省，這三處在清代始終是長江下游的重要城市。一省有三個(gè)重要城市，又分駐督撫大吏，使得布按兩司的駐地和轄區(qū)不易一分為二，因此多了一個(gè)布按兩司轄區(qū)調(diào)整的步驟，并留下了安徽布政使長期駐扎在江寧府的后遺癥。湖廣分省以洞庭湖為界，長沙府城又是洞庭湖以南最大的城市，地理位置適中，因而過程最為簡單。陜西分藩，一開始并不考慮布按兩司與巡撫之間的行政關(guān)系，因而以藩司轄區(qū)內(nèi)陸理位置相對適中的臨洮府城作為右藩治所。隨著寧夏巡撫的裁撤，西部的甘肅、北部的寧夏等實(shí)土衛(wèi)所地區(qū)的并入，臨洮府城作為省城就有不太適合，因此最終選擇位于臨洮府城以北、處于黃河邊、交通要道的蘭州為省會。所以與湖廣相比，陜甘多了布按兩司的遷移過程。其四，巡撫員缺的調(diào)整與軍事形勢、國家宏觀政策變化相關(guān)。順治初年的巡撫設(shè)置基本沿襲明末制度，隨著地方的初步安定，一些設(shè)置在原先是軍事要地的區(qū)域巡撫被裁撤。鳳陽、鄖陽、寧夏三巡撫的裁撤，則是順治十八年“文武并重”政策實(shí)施的結(jié)果。由于江南等三省已經(jīng)設(shè)有兩個(gè)布按衙門，而且江南省的江寧巡撫與安慶巡撫已經(jīng)分管右、左布政使并具備了省會巡撫的某些職能，因而湖廣、陜西分別保留一員區(qū)域巡撫，由其管理分駐或新設(shè)的藩臬兩司。由此，巡撫的調(diào)整與藩臬兩司的變化交集在一起，偏沅巡撫、甘肅巡撫得以保留并下轄藩臬兩司。三省共形成以江寧、安慶、甘肅、偏沅四巡撫為行政長官、包括布按兩司的四個(gè)新省級行政機(jī)構(gòu)，各有獨(dú)立的轄區(qū)。同時(shí)，湖廣、陜西兩員省會巡撫的轄區(qū)相應(yīng)縮小。其五，明末清初的巡撫分為省會巡撫與區(qū)域巡撫，兩類巡撫的職能存在著明顯的差異。省會巡撫因其穩(wěn)定性，轄有全省并節(jié)制布按兩司，在明嘉靖后事實(shí)上是一省的行政長官。在三省分省過程中，保留下來的江寧、安徽、偏沅、甘肅等四員巡撫完成了從區(qū)域巡撫向省會巡撫的職能轉(zhuǎn)變。隨著其他區(qū)域性巡撫的裁撤，全國所有巡撫皆管轄布按兩司并擁有相近的權(quán)責(zé)，巡撫的設(shè)置基本完成了從明制到清制的轉(zhuǎn)變。省會巡撫從京官轉(zhuǎn)變?yōu)橥夤伲ǖ胤酱罄簦┮灿幸粋€(gè)逐步認(rèn)識、規(guī)范的過程。其六，清人對新省制、新省區(qū)的認(rèn)知、認(rèn)同過程是漫長的，《清會典》的規(guī)范明顯滯后。一方面囿于成見，一方面又觀察到一省之內(nèi)巡撫、布按兩司的分區(qū)而治，導(dǎo)致不同群體在不同的情景下會有不同的表述，因而在史料中留下互相矛盾的記載。持“分藩”觀點(diǎn)者大多關(guān)注的是某一個(gè)職官或衙門的變化，持“分省”之說者往往關(guān)注多個(gè)職官或衙門的改變。對六省的認(rèn)識亦不同步。湖北、湖南因?yàn)樵诳滴跄觊g有湖廣總督短暫被裁、雍正初年的分闈，陜西、甘肅因?yàn)橛锌偠焦偃奔捌漭爡^(qū)的多次調(diào)整，在雍正至乾隆初年即有較為明確的新省區(qū)認(rèn)同。江蘇、安徽既不分闈，總督的轄區(qū)與駐地也未調(diào)整，而且安徽藩司、江蘇臬司又長期駐扎在江寧，因而認(rèn)同過程較長。有人觀察較為敏銳，在康熙年間已經(jīng)提出“分省”之說，但他們的觀點(diǎn)被淹沒在傳統(tǒng)的認(rèn)識中，未對社會產(chǎn)生較大影響。其七，《清會典》中的制度，從理論上說應(yīng)該是編纂時(shí)正在施行的制度。就某項(xiàng)具體制度來說，它確實(shí)是如此。但是就一些綜合性制度來說，沒有一個(gè)奏請、核議（或合議）、御準(zhǔn)的立法過程，是在多項(xiàng)具體制度之上累積、提煉、規(guī)范后產(chǎn)生，受到認(rèn)識的限制，往往是滯后的。因此，一些綜合性制度的形成時(shí)間不能以載有該制度的《清會典》修纂時(shí)間為準(zhǔn)，應(yīng)追溯到該制度的實(shí)際形成時(shí)間。就十八省與新省制來說，不能因?yàn)槭家娪谇 肚鍟洹?，就認(rèn)為它是乾隆年間才“開始”的制度，應(yīng)追溯到康熙初年的形成時(shí)期。只有在了解具體職官制度變化過程的基礎(chǔ)上，將清人對新省制的認(rèn)識和規(guī)范過程一一梳理清楚，才能較為全面地理解、復(fù)原清代制度的活的、動態(tài)的變化過程。其八，江南等三省各衙門轄區(qū)的變動為我們了解傳統(tǒng)社會高層政區(qū)的劃分提供了一個(gè)重要案例。一般認(rèn)為，政區(qū)的劃分主要有山川形便與犬牙交錯(cuò)兩種。江南左右藩轄區(qū)的第一次劃分，主要依據(jù)兩藩處理事務(wù)的繁雜程度，沒有地理因素上的考慮。湖廣、陜西的分藩，是一種近似于均分左右藩所轄府級政區(qū)數(shù)量的模式，同時(shí)兼顧山川形便，如湖北、湖南基本上以洞庭湖為界。以府級政區(qū)為單位分省，使得陜甘兩省界線犬牙交錯(cuò)的形狀最為明顯。江南省增設(shè)按察使，起初以長江為界，是以山川形便為主?？滴跛哪杲鲜∠群笳{(diào)整巡撫與藩臬兩司轄區(qū)，因史料缺乏，具體情形不明。從結(jié)果來看，江寧巡撫與右藩轄七府一州，安徽巡撫與左藩轄七府三州，所轄府級政區(qū)數(shù)量相近。當(dāng)時(shí)江南省長江以南有十府州，長江以北為八府州，如果仿照臬司轄區(qū)的劃分方案，以長江為界，府級政區(qū)數(shù)量也相差不多。江南總督?jīng)]有采用先前臬司轄區(qū)以長江為界的山川形便劃分方法，可能是考慮到其他更為重要的因素，筆者推測與巡撫駐地和漕運(yùn)有關(guān)。安慶是當(dāng)時(shí)江南省的重要軍事城市，必須駐扎巡撫，因而裁掉了相對不重要的鳳陽巡撫。安慶地處長江北岸，距離淮安、徐州等府州的路程遙遠(yuǎn)，巡撫管理這些地區(qū)極為不便，因而只能南北向劃出一條線。如此，運(yùn)河全部在江蘇境內(nèi)，便于漕運(yùn)管理。總之，清初江南、湖廣、陜西三省分省不是體國經(jīng)野、畫野分州式的重劃政區(qū)，而是清朝因地因時(shí)制宜政策的一次實(shí)踐。沒有整體的制度討論或規(guī)劃，不存在某個(gè)具體稱為“分省”或省制改革的事件，只有數(shù)個(gè)官缺的調(diào)整；而具體官缺的調(diào)整則是經(jīng)過朝廷批準(zhǔn)，有明確的時(shí)間點(diǎn)?？傮w的省制與行政區(qū)劃變化是由一系列單個(gè)官缺的變革事件累積漸變而成，有一個(gè)從開始到完成的過程。因此，就“分省”而言，很難在順治末、康熙初找到一個(gè)確定的“分省”時(shí)間點(diǎn)，但可以勾勒出一個(gè)較為清晰的變化過程。此后，對新省制和新省區(qū)有不同的表述?！肚鍟洹返囊?guī)范則受認(rèn)知的限制。乾隆年間新修《清會典》，王安國關(guān)于省名、督撫為外官的奏請及議奏，促進(jìn)了對新省制、新省區(qū)認(rèn)識的統(tǒng)一，并以乾隆《清會典》的規(guī)范而暫告一段落。三省分省，加強(qiáng)了對地方的控制，同時(shí)理順了巡撫與布按兩司的行政關(guān)系，提高了行政效率，是清朝一次成功的制度變革。本文的探討，也揭示了在地方行政制度史的研究中，將行政區(qū)域劃分、行政權(quán)力分配與各級地方政府組織這三者有機(jī)結(jié)合在一起的必要性。〔作者傅林祥，復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心教授。上海200433 〕
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