晚清時(shí)期，由幕而官是一條仕宦的捷徑，許多名臣起家幕僚。人才成群地來(lái)，成群地成為能員干吏，說(shuō)明晚清幕府不僅匯聚人才，而且作育人才，是人才淵藪。其之所以能夠如此，一方面是賢賢，繼承傳統(tǒng)幕府的制度精神；另一方面是代官出治，與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行制度創(chuàng)新，因此成為中國(guó)幕府制度的中間形態(tài)。
幕府：非正式的用人制度
哈耶克說(shuō)：“人類(lèi)賴以取得成就的許多制度乃是在心智未加設(shè)計(jì)和指導(dǎo)的情況下逐漸形成并正在發(fā)揮作用的”，又說(shuō)制度“實(shí)實(shí)在在是人之行動(dòng)的結(jié)果，而非人之設(shè)計(jì)的結(jié)果”。中國(guó)的幕府制度就是如此。它的出現(xiàn)并非刻意為之，也非一蹴而就，而是積之以漸，逐步形成完善的。據(jù)《冊(cè)府元龜·幕府部總序》記載：“《周禮》六官六軍并有吏屬，大則命于朝廷，次則皆自辟除。春秋諸國(guó)有軍司馬尉侯之職，而未有‘幕府’之名。戰(zhàn)國(guó)之際，始謂將帥所治為‘幕府’?！笨梢?jiàn)，幕府古已有之，至遲在周代就出現(xiàn)了，但到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期始有“幕府”之名，指的是出征或戍邊將帥的治所。由于有些將帥后來(lái)進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)中，便把軍營(yíng)中自主用人、運(yùn)籌帷幄的做法也帶進(jìn)去，遂流傳開(kāi)來(lái)，幕府逐漸變成一種用人制度。
近人黃濬說(shuō)“古人凡當(dāng)一方面者，無(wú)不妙選幕僚，其作用有二：一則如今所謂專(zhuān)家治事，一則羅致有聲名氣節(jié)能力人才，資其見(jiàn)識(shí)以救匡疏失，豐其俸養(yǎng)，勿使去而為患”，就是說(shuō)的幕府制度化后的兩種表現(xiàn)。術(shù)有分工、專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)符合官僚政治的需要，于是幕府作為中國(guó)古代官僚制的補(bǔ)充，被廣泛用來(lái)參與政治統(tǒng)治和行政管理。但由于它是基于各級(jí)長(zhǎng)官的需要而設(shè)立的，不但因人而異，而且因事而異，因時(shí)而異，很難統(tǒng)一規(guī)范，所以是一種非正式組織和制度，盡管源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，不可或缺，但從未被列入正式的典章制度里。
晚清幕府：晚清時(shí)期的幕府制度創(chuàng)新
中國(guó)幕府制度的發(fā)展歷經(jīng)宋元以前時(shí)期、明清時(shí)期和民國(guó)時(shí)期三個(gè)階段，傳統(tǒng)幕府、明清幕府、晚清幕府和民國(guó)幕府四種不同形態(tài)，所體現(xiàn)出來(lái)的是一種離異與回歸的否定之否定過(guò)程。為什么如此說(shuō)呢？因?yàn)樗卧郧皶r(shí)期設(shè)官分職比較粗疏，各級(jí)長(zhǎng)官要自行配備僚佐，再經(jīng)朝廷認(rèn)定，所以幕府用人屬于政府行為，處在官僚體制之內(nèi)。明清時(shí)期，職官制度較為完備，僚佐是朝廷任命，與各級(jí)長(zhǎng)官不免有矛盾，加上長(zhǎng)官主要是科舉出身，專(zhuān)業(yè)能力較差，須自掏腰包請(qǐng)人幫忙辦事，系個(gè)人行為，所以幕府從原來(lái)的體制內(nèi)轉(zhuǎn)向體制外。但到晚清時(shí)期，內(nèi)憂外患嚴(yán)重，地方大員“所辦皆公家之事，所言皆公家之言”，于是晚清幕府作為地方大員對(duì)明清幕府的一種制度創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生了。
具體來(lái)說(shuō)，最初是道光年間的疆臣陶澍創(chuàng)立晚清幕府的初始形態(tài)。自嘉道年間起，清朝中央不僅處置危局能力下降，而且令出不行，權(quán)威失墜，這就給地方上具有經(jīng)世意識(shí)、意欲有所作為的大員創(chuàng)造了條件。道光時(shí)，“鹽、漕、河三事，能文績(jī)學(xué)之士皆有論述，而當(dāng)事之臣采用之，朝廷聽(tīng)納之，頗有改革”。這個(gè)當(dāng)事之臣即是兩江總督陶澍，他的幕府匯聚了當(dāng)時(shí)的能文績(jī)學(xué)之士，為他出謀劃策，使其對(duì)鹽、漕、河三大政的改革既得到朝廷的支持，又取得很大的成功。陶澍幕府施行改革，興利除弊，其職能與專(zhuān)為幕主處理瑣碎政務(wù)的明清幕府完全不同，晚清幕府就此發(fā)軔。
左宗棠
接著是經(jīng)左宗棠再建構(gòu)和詮釋幕僚這個(gè)古已有之的角色，為之注入新的內(nèi)容。左宗棠曾先后進(jìn)入湖南巡撫張亮基、駱秉章幕府，他入幕時(shí)的身份本應(yīng)是幕友，但在兩位幕主的支持下，他掌握軍權(quán)，對(duì)外發(fā)號(hào)施令，扮演的是幕僚角色。表現(xiàn)在：第一，左宗棠從不自認(rèn)幕友，稱(chēng)自己“介于不紳不幕之間”。第二，根據(jù)清朝的制度規(guī)定，幕友不得在本地作幕，也不能保舉議敘。而左宗棠不僅在本省作幕，還屢次敘功升遷。第三，清代功令嚴(yán)禁幕友任意出入官署，交結(jié)其他地方官員，左宗棠則“指畫(huà)兵事餉事，自曾文正、胡文忠二公以至湘中一切名將帥，無(wú)不直接相商”?？梢?jiàn)，左宗棠不僅打破清朝對(duì)幕友制度的規(guī)定，而且無(wú)論從業(yè)幕的資格和要求，還是幕中的作為和表現(xiàn)來(lái)看，都不是幕友，而是幕僚。如上所述，其時(shí)晚清幕府形態(tài)正在形成過(guò)程中，制度平臺(tái)已經(jīng)構(gòu)建，如何給這個(gè)新平臺(tái)注入合適內(nèi)容，無(wú)先例可循，也缺乏規(guī)劃設(shè)計(jì)，左宗棠的幕府作為和表現(xiàn)為這個(gè)平臺(tái)提供了恰逢其時(shí)的范例和樣板，于是形式和內(nèi)容兼具，晚清幕府形態(tài)逐漸成形。
而太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)持續(xù)十余年也為晚清幕府的推廣流行提供契機(jī)。咸豐初年，太平軍席卷東南，清廷竭盡所能，勞師糜餉，無(wú)力鎮(zhèn)壓，不得不求助地方。于是陶澍幕府的示范效應(yīng)、傳染效應(yīng)得以發(fā)揮，以曾國(guó)藩為首的一批地方大員挺身而出，效仿陶澍辟設(shè)幕府，網(wǎng)羅人才，自募勇丁，自籌糧餉，自辦軍械，慨然以殄滅太平天國(guó)為己任。幕府本來(lái)產(chǎn)生于軍營(yíng)中，唐人顏師古說(shuō)：“莫府者，以軍幕為義。”戰(zhàn)爭(zhēng)延續(xù)十多年，各大員幕府的規(guī)模效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、合作效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期不斷得到強(qiáng)化，使得晚清幕府的設(shè)立不僅十分普遍，而且事權(quán)擴(kuò)張，制度越來(lái)越完善。
晚清幕府的制度特點(diǎn)因而得以呈現(xiàn)：1、幕主都是坐鎮(zhèn)一方的省級(jí)長(zhǎng)官，具有高度用人自主權(quán)，能夠廣開(kāi)幕府，大肆招賢納士；2、幕府規(guī)模大，職掌廣泛，無(wú)所不包，成為專(zhuān)業(yè)化組織；3、幕府人員數(shù)量多，來(lái)源多樣，經(jīng)過(guò)幕主的保薦，都能獲得正式職銜，可稱(chēng)作幕僚；4、幕僚受幕主委派辦理各種事務(wù)，但薪水由公費(fèi)支出，無(wú)須幕主自己出錢(qián)。就此可以說(shuō)，晚清幕府制度繼承了傳統(tǒng)幕府制度的特點(diǎn)，但又有新變化，是一種回歸與超越。
辛亥革命以后，中國(guó)進(jìn)入所謂的民主共和時(shí)代，但幕府制度并未退出歷史舞臺(tái)，依然活躍在民國(guó)政壇上，不過(guò)換了一副面孔而已。此時(shí)的幕府就是各級(jí)政府部門(mén)下設(shè)的秘書(shū)處、機(jī)要局等，雖然它們富有現(xiàn)代氣息，是正規(guī)的政府機(jī)構(gòu)，但公務(wù)私辦、為一人效勞的本質(zhì)與晚清幕府相同，所以民國(guó)幕府實(shí)際又是對(duì)晚清幕府的一種回歸與超越。
晚清幕府：中國(guó)幕府制度的中間形態(tài)
作為一種非正式制度，晚清幕府之興起演變是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，倘若從短時(shí)段來(lái)看，系從明清幕府脫胎而來(lái)；假如放在歷史的長(zhǎng)河里，則不僅上承傳統(tǒng)幕府，下啟民國(guó)幕府，而又自成一個(gè)新形態(tài)。它在中國(guó)幕府制度的離異與回歸過(guò)程中承前啟后，繼往開(kāi)來(lái)，起著橋梁和中介作用。那么晚清幕府何以具有這樣的地位與功能呢？
當(dāng)然與清代社會(huì)歷史環(huán)境的變動(dòng)有關(guān)。從嘉慶、道光年間起，清朝中央不僅處置危局能力下降，而且令出不行，權(quán)威失墜，這就給地方上具有經(jīng)世意識(shí)、意欲有所作為的大員創(chuàng)造了條件。道光時(shí)，“鹽、漕、河三事，能文績(jī)學(xué)之士皆有論述，而當(dāng)事之臣采用之，朝廷聽(tīng)納之，頗有改革”。這個(gè)當(dāng)事之臣即是先后任江蘇巡撫、兩江總督的陶澍，他的幕府匯聚了當(dāng)時(shí)的能文績(jī)學(xué)之士，為他出謀劃策，使其對(duì)鹽、漕、河三大政的改革既得到朝廷的支持，又取得很大的成功。陶澍幕府施行改革，興利除弊，其職能與專(zhuān)為幕主處理瑣碎政務(wù)的明清幕府完全不同，率先在制度上創(chuàng)新求變，晚清幕府形態(tài)就此發(fā)軔。咸豐初年，太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)爆發(fā)，清廷竭盡所能，勞師糜餉，無(wú)力鎮(zhèn)壓，不得不再次求助地方。于是陶澍幕府的示范效應(yīng)、傳染效應(yīng)得以發(fā)揮，以曾國(guó)藩為首的一批地方大員挺身而出，效仿陶澍辟設(shè)幕府，網(wǎng)羅人才，自募勇丁，自籌糧餉，自辦軍械，慨然以殄滅太平天國(guó)為己任。隨著這批地方大員接連出任督撫，以及湘軍由清王朝的偏師成為對(duì)抗太平天國(guó)的勁旅，他們的幕府規(guī)模越來(lái)越大，不僅幕府組織日臻完善，而且幕府職能也逐漸擴(kuò)增。在此過(guò)程中，晚清幕府成功脫離明清幕府母體，自成一種幕府形態(tài)。
此時(shí)期各種各樣人才的出現(xiàn)，也為晚清幕府提供了用人的便利條件。在清代，通過(guò)科舉入仕是讀書(shū)人的最好出路。然而從清初到19世紀(jì)中葉，人口增加了6倍以上，但是官缺和科舉名額卻變動(dòng)不大，因而導(dǎo)致了大量的士人不能進(jìn)入仕途。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，隨著內(nèi)憂外患的加劇，士林風(fēng)氣出現(xiàn)了一些新變化，不少士人擺脫了傳統(tǒng)教育的束縛，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，留心時(shí)政，或研討經(jīng)世之學(xué)，或從事各種社會(huì)活動(dòng)，甚至學(xué)習(xí)和研究西方科技，使自己得到了切實(shí)的鍛煉和提高，增長(zhǎng)了實(shí)際的才干。如左宗棠三應(yīng)會(huì)試不售，遂絕意進(jìn)取，放棄科考，潛心研究地理學(xué)，胸羅古今地圖兵法。他還躬耕于隴畝之中，精研農(nóng)學(xué)，同時(shí)對(duì)荒政、漕政、鹽政、河工諸務(wù)也頗為究心。薛福成自稱(chēng)十二三歲時(shí)，就“慨然欲為經(jīng)世之學(xué)，以備國(guó)家一日之用，乃屏棄一切而專(zhuān)力于是”。咸豐初年，徐壽和華蘅芳結(jié)伴到上海購(gòu)買(mǎi)各種西方科技書(shū)籍和聲、光、化、電器具，回家后，他們“朝夕研究，目驗(yàn)心得，偶有疑難，互相討論，必求渙然冰釋而后已”。通過(guò)學(xué)習(xí)，他們的學(xué)識(shí)大增，成為出色的科技專(zhuān)家。正因?yàn)樯鐣?huì)上出現(xiàn)了這么一批非科舉出身的各式各樣人才，所以當(dāng)晚清大員開(kāi)設(shè)幕府，不拘一格降人才時(shí)，他們紛紛投效，愿意一展身手，建功立業(yè)。而晚清幕府也就此匯聚人才，成為天下才智之士流趨的中心。
人才要有用武之地，晚清幕府中的局所機(jī)構(gòu)就是專(zhuān)為他們施展抱負(fù)而搭建的平臺(tái)?！熬帧北緛?lái)是清朝中央的正規(guī)官僚機(jī)構(gòu)，一般負(fù)責(zé)某個(gè)具體事務(wù)。晚清時(shí)期被地方大員從中央借鑒、引入。據(jù)曾國(guó)荃在光緒年間考證，“設(shè)局原委，不自近年始，始于道光年間前兩江督臣陶澍?！娕d以后，前湖北巡撫臣胡林翼、前兩江督臣曾國(guó)藩，皆師其意而踵行之”。
曾國(guó)藩
最典型的莫過(guò)于曾國(guó)藩，他率湘軍出師東征時(shí)，就奏報(bào)幕中“設(shè)立八所，條綜眾務(wù)：曰文案所、內(nèi)銀錢(qián)所、外銀錢(qián)所、軍械所、火器所、偵探所、發(fā)審所、采編所，皆委員司之”。這八所涵蓋財(cái)政、軍事、審判、文化等方面，猶如一個(gè)小政府，一方面反映軍務(wù)繁雜，涉及方方面面，須設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)各負(fù)其責(zé)；另一方面，因?yàn)榍逭疅o(wú)可指望，曾國(guó)藩要自募兵勇，自籌糧餉，自造軍械，只能在幕中大量設(shè)“局”，委派自己的幕僚主持其事。清朝厲行中央集權(quán)，對(duì)地方大員的管制很?chē)?yán)格，不許他們輕舉妄動(dòng)，自行其是。然而在與太平軍殊死搏斗的緊要關(guān)頭，面對(duì)上述明顯的違制之舉，清廷權(quán)衡利弊，唯有做出讓步，予以默認(rèn)。于是，“局”經(jīng)曾國(guó)藩的創(chuàng)造性利用，性質(zhì)發(fā)生了變化，成為晚清幕府的辦事機(jī)構(gòu)，從而能夠擺脫朝廷的干預(yù)，自主用人，自行籌餉，自辦各種事務(wù)。同治末年，李鴻章致函沈葆楨就說(shuō)“近世非疆吏不能治軍辦事，惟所欲為”。清廷下放的權(quán)力和破例之舉，大大提高了督撫辦事的自主性、機(jī)動(dòng)性、靈活性，使他們?yōu)樗麨?，既插手軍政事?wù)，又總攬洋務(wù)新政，辦了許多本屬于朝廷的事，幕府事權(quán)蓬勃擴(kuò)張。
這蓬勃擴(kuò)張的事權(quán)承擔(dān)省級(jí)政府職能，彌補(bǔ)了督撫衙署之不足，不僅使督撫能夠依托其幕府，有更多作為，而且完善了省級(jí)政權(quán)建置。清代總督、巡撫在康雍乾時(shí)期完成地方官制化，成為省級(jí)最高行政長(zhǎng)官。然而，仍保留歷史上臨時(shí)差遣的性質(zhì)，主要體現(xiàn)在兩方面：其一，清代經(jīng)制之官用印，印是正方形形狀；臨時(shí)差遣之官用關(guān)防，為長(zhǎng)方形。督撫的印信就用長(zhǎng)方形關(guān)防。其二，正因?yàn)槭桥R時(shí)性質(zhì)，督撫為獨(dú)任官，下不設(shè)屬官，也沒(méi)有輔佐機(jī)構(gòu)，可謂“一人政府”。局所成為晚清幕府的辦事機(jī)構(gòu)后，督撫就利用它們管轄地方，實(shí)施治理。梁?jiǎn)⒊会樢?jiàn)血地指出：“同治中興之役，胡、曾、左諸公，以封疆吏任練兵籌餉之事，因本省之屬員，才不足用，必須調(diào)用平日親信之人，而實(shí)缺各官，又不能舉而易之也，于是乎廣設(shè)諸局，以善后、厘金等局，代藩司之事，以保甲等局，代臬司之事，其余各事，莫不設(shè)專(zhuān)局以辦之。下至各府州縣，皆有分局，故當(dāng)軍興之時(shí)，全省之脈絡(luò)，系于各局?！笨梢?jiàn)，局所彌補(bǔ)了督撫衙門(mén)無(wú)下屬機(jī)構(gòu)的缺陷，打通全省之脈絡(luò)，所以督撫幕府實(shí)際就是省級(jí)機(jī)關(guān)，行使省級(jí)政權(quán)的職責(zé)。但這個(gè)省級(jí)機(jī)關(guān)是非正式的，清廷認(rèn)為其機(jī)構(gòu)過(guò)多影響其稅收，而且還無(wú)法掌控，三申五令要求督撫裁撤局所。然“全省之脈絡(luò)，系于各局”，幕府局所已成為督撫處理地方事務(wù)的重要機(jī)構(gòu)，牽涉方方面面，因此他們陽(yáng)奉陰違，聽(tīng)之藐藐，不僅不裁撤，還越設(shè)越多。清廷沒(méi)有辦法，只能聽(tīng)任它們的存在，最終趁預(yù)備立憲外省官制改革之機(jī)，將它們從體制外納入體制內(nèi)，改幕府為幕職，分科治事。這樣，省級(jí)機(jī)關(guān)才正式成為地方省級(jí)政府構(gòu)成的一部分，并為后來(lái)民國(guó)歷屆政府所沿用。
據(jù)上不難看出，晚清幕府制度是在近代中國(guó)面臨千古未有之變局時(shí)，從地方大員幕府中應(yīng)運(yùn)而生的一種制度創(chuàng)新，既非憑空出現(xiàn)，亦非人為設(shè)計(jì)，而是淵源有自，經(jīng)歷了一個(gè)形成和完善的過(guò)程。從制度沿革來(lái)說(shuō)，它上濫觴于明清幕府，下流播至民國(guó)幕府，在中國(guó)幕府制度的離異與回歸過(guò)程中起著承上啟下、繼往開(kāi)來(lái)的樞紐作用，是中國(guó)幕府制度發(fā)展史上的一個(gè)重要轉(zhuǎn)捩點(diǎn)。就制度的運(yùn)行而言，晚清幕府在危難逼來(lái)、清朝中央政府反應(yīng)緩慢時(shí)顯示出其靈活機(jī)動(dòng)、富有彈性的一面，匯聚人才，條綜眾務(wù)，充當(dāng)了應(yīng)急機(jī)制，擔(dān)負(fù)起本該由國(guó)家承擔(dān)的社會(huì)管理、安全保障和對(duì)外交往職能。由此發(fā)端，事務(wù)越來(lái)越多，權(quán)限越來(lái)越大，儼然地方權(quán)力中樞，不僅使清代地方官僚政治的骨架隨之發(fā)生變化，而且其所經(jīng)辦的于古無(wú)征事業(yè)也給當(dāng)時(shí)的中國(guó)帶來(lái)了新氣象、新局面，對(duì)晚清的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各方面都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)而廣泛的影響。
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