作品簡介
期刊簡介
The China Quarterly（《中國季刊》）是該領(lǐng)域內(nèi)領(lǐng)先的學(xué)術(shù)期刊，涵蓋當(dāng)代中國的所有方面。其跨學(xué)科的研究方法涵蓋了一系列的學(xué)科，包括人類學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法律和政治等。該雜志由著名學(xué)者以嚴格的標準編輯，以求讓讀者了解中國的最新事件。
解讀中國在公海和外層空間治理上的不同立場
An Uncommon Approach to the Global Commons: Interpreting China’s Divergent Positions on Maritime and Outer Space Governance
Carla P. Freeman
評述
由于當(dāng)前主權(quán)邊界已基本劃定，全球公域因其資源豐富而日益成為連接世界各國的利益紐帶。目前，學(xué)界尚未就全球公域的范圍達成共識。國際關(guān)系學(xué)界比較公認的全球公域包括：公海與國際海底區(qū)域、國際空域、外太空、極地和網(wǎng)絡(luò)空間。全球公域在為全球范圍內(nèi)跨界合作提供空前廣闊的互動平臺的同時，其自身的敏感性與脆弱性也與日俱增，海底爭端、氣候變化、外空競賽、極地爭奪、網(wǎng)絡(luò)安全等一系列全球公域議題正在成為困擾世界發(fā)展的“焦點”。與此同時，中國在全球公域治理上的意愿和能力也在不斷增強，那么中國在全球公域上的立場和觀點有何不同？以及中國會以何種方式參與到全球公域治理以及相關(guān)機制的建立？
另外，隨著全球公域治理議程的興起，全球公共資源和全球公共性議題大量涌現(xiàn)，帶來人類社會中各式各類非排他性公共資源超越國家主權(quán)界限的“全球化”，而這一過程恰恰是打破時空界限的“共在化”過程。一方面，全球公域治理作為事關(guān)全球未來和全人類利益的重大議題，發(fā)展中國家理應(yīng)成為治理的參與者和規(guī)則的制定者。另一方面，現(xiàn)有國際秩序和國際機制已不符合發(fā)展中國家實力上升的現(xiàn)狀，無法滿足其制度性權(quán)力訴求。推動包括全球公域治理在內(nèi)的全球治理體系改革和建設(shè)，維護中國和廣大發(fā)展中國家的共同利益，既是大勢所趨，也是中國的責(zé)任所在。但從本文可知，傅瑞珍并不認為中國真正代表了發(fā)展中國家的利益。通過研究中國政府報告和學(xué)者文章，付瑞珍認為中國在全球公域的立場明顯介于維持現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)現(xiàn)有機制之間，并且中國試圖利用國際法等相關(guān)國際機制規(guī)范的模糊性建構(gòu)自身行為合法性。由于新冠疫情大流行期間，國際社會對國際法相關(guān)原則同樣爭執(zhí)不下，而傅瑞珍在該問題上觀點鮮明，為了解美國學(xué)者如何看待中國在該領(lǐng)域上的立場提供了別樣的視角。
內(nèi)容提要
本文評估了中國參與全球公域的方式，所謂全球公域是指在全球范圍內(nèi)具有非主權(quán)性和非排他性特點的領(lǐng)域。通過對當(dāng)前公海和外層空間機制內(nèi)中國的行為方式、政府文件和專家觀點的深入分析，本文對中國如何在這公海和外層空間領(lǐng)域內(nèi)分別有針對性地運用和調(diào)整它的國際參與原則進行總結(jié)，進而闡述中國如何評估這些機制對其國家利益的影響。
文章首先解讀中國的行動和官方聲明中表現(xiàn)出來的其對專屬經(jīng)濟區(qū)管轄權(quán)范圍的立場，以及中國將專屬經(jīng)濟區(qū)視為公海的觀點。其次，以中國相關(guān)衛(wèi)星試驗為出發(fā)點，評估中國在外層空間主權(quán)控制范圍上的官方立場。再次，通過研究中國專家的著作，闡明中國官方在這兩個全球公域上持有立場的背后觀點。本文還分析了中國對開全球公域的總體立場，并得出三個主要結(jié)論。
本文數(shù)據(jù)主要有三個來源：中國政府的相關(guān)行動和聲明；中國官方發(fā)布的文件；以及在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)中國專家學(xué)者的觀點。中國大學(xué)和智庫專家們發(fā)表的文章，僅提供了一個有限的視角來考察中國政策的形成。但即便如此，中國學(xué)者的觀點也為中國的政策進程建言獻策，其文章中的議題和優(yōu)先事項也為中國政府內(nèi)部政策討論提供了方向。事實上，中國專家正幫助相關(guān)部門制定國際政策的規(guī)范框架，特別是在國際法方面，通過公共平臺解讀國際法使其有利于維護中國安全利益，從而促進“法律戰(zhàn)”（lawfare）。作者在2015年至2017年對相關(guān)學(xué)者和政策制定者進行了幾次采訪，作為了解中國專家觀點的補充資料。
文章導(dǎo)讀
中國的全球影響力如何改變“全球公域”（global commons），對全球經(jīng)濟、環(huán)境和國際安全具有重要影響。全球公域包括存在于任何單一國家現(xiàn)有管轄范圍之外的全球廣大地區(qū)，主要是公海、南極洲、大氣層和外層空間，所有國家均可進入。中國不斷擴大的全球影響力和國際行動主義已經(jīng)使其成為全球公域的主要參與者。
在過去十年中，中國加入美國和俄羅斯的行列，成為外層空間領(lǐng)域的重要參與者。然而，長期以來，北京在公海國際行為準則上的立場，成為國際社會擔(dān)憂中國“全球共同利益軸心”(global commons pivot)目標的支點。這些擔(dān)憂之所以加劇，不僅是因為華盛頓方面認為中國對航行自由的挑戰(zhàn)構(gòu)成對美國國家安全的具體威脅，更因為其行為對“公海自由”(mare liberum)或“自由海域”(free seas)等概念造成了威脅?！肮Ｗ杂伞弊钤缬捎旯じ窭闲闼固岢?，“公海自由”為確立某些外層空間應(yīng)該被視為全球公域發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。
在當(dāng)前國際形勢下，多種力量對現(xiàn)行國際準則和規(guī)則發(fā)起挑戰(zhàn)，而中國如何與全球公域及其相關(guān)的全球制度進行互動十分引人注目。許多行為體利用新技術(shù)首次涉足全球公域的某些區(qū)域，這意味著某些國家能更輕易地用新手段“領(lǐng)土化”（territorialize）這些區(qū)域。美國戰(zhàn)略家認為，任由事態(tài)發(fā)展會對“全球經(jīng)濟的結(jié)締組織”和“美國國家力量的重要渠道”造成嚴重的負面影響。例如，如果擴大現(xiàn)有專屬經(jīng)濟區(qū)(EEZs)的國家管轄權(quán)，沿海國家將控制當(dāng)今約三分之一的公海，而根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)的主流解釋，所有人都可以進入公海，因此會加大國際航行的不確定性。
作為一個全球經(jīng)濟和軍事大國，同時也作為一種規(guī)范性的影響，中國在世界舞臺上的影響力和地位，使其偏好成為決定全球公域未來的一個重要因素。在公海航行自由問題上，盡管中國試圖加強對其專屬經(jīng)濟區(qū)的管轄權(quán)，但其小心行事幾乎沒有引起爭議。然而，中國擴大對專屬經(jīng)濟區(qū)主權(quán)控制的努力，能否代表它對全球公域治理的總體態(tài)度仍舊十分模糊。本文通過考察中國在公海和外層空間等全球公域的互動來回答此問題。
盡管中國支持將主權(quán)原則作為國際關(guān)系的“支柱”，但無法證明中國尋求加強在全球公域的主權(quán)管轄權(quán)。此外，盡管中國政府捍衛(wèi)了全球南方國家的發(fā)展權(quán)，但卻并沒有尋求對全球公域進行再分配和“公平共享”的治理。相反，中國對待這兩個全球公域的方式是獨特且“情境性”（situational）的，反映出對這兩個領(lǐng)域治理機制對中國戰(zhàn)略利益評估的影響。據(jù)中國專家分析，中國有關(guān)全球機制政策的一個關(guān)鍵推動力，是對一項國際機制在使美國占據(jù)全球主導(dǎo)地位方面能發(fā)揮多大作用的評估。當(dāng)中國認為一個制度強化了美國霸權(quán)時，它有可能會挑戰(zhàn)這個制度；然而它會支持目前對各方勢力有利的治理方式，例如外層空間。
中國在公海和外層空間領(lǐng)域的立場
中國歷來是大多數(shù)全球公域條約的締約國，包括與公海和外層空間有關(guān)的國際條約。中國批準了《聯(lián)合國海洋法公約》（1982年版）、《外層空間條約》和《禁用改變環(huán)境技術(shù)公約》?！堵?lián)合國海洋法公約》和外層空間治理機制都賦予全球公域概念以國際法律效力，將海洋和外層空間部分界定為超出國家領(lǐng)土主權(quán)界限的范圍?！堵?lián)合國海洋法公約》將國際水域定義為某些基線以外的海域。距離基線12海里的領(lǐng)海，各國對其行使完全主權(quán)。專屬經(jīng)濟區(qū)是指在沿海國海岸以外最多可延伸200海里的指定區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)，沿海國擁有對資源的“主權(quán)權(quán)利”，以及管理這些資源的管轄權(quán)。各國對其領(lǐng)土上的領(lǐng)空擁有主權(quán)控制，大多數(shù)國家使用海平面以上100千米（62英里）的卡門線劃分主權(quán)空域和外層空間。1979年的《關(guān)于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》將這些天體及其資源視為“人類的共同遺產(chǎn)”。
《聯(lián)合國海洋法公約》的所有締約國均同意，為航行目的，專屬經(jīng)濟區(qū)水域是公海的一部分。因此，多數(shù)國家政府承認專屬經(jīng)濟區(qū)是適用航行自由原則的區(qū)域，專屬經(jīng)濟區(qū)是允許未經(jīng)沿海國同意進行和平軍事行動和科學(xué)活動的水域。中國當(dāng)局對《聯(lián)合國海洋法公約》在專屬經(jīng)濟區(qū)國家管轄權(quán)范圍內(nèi)的解釋略有不同。中國認為，由于專屬經(jīng)濟區(qū)屬于國家管轄，因此不能將其視為“國際水域”或公海。因此，各國可以依法要求外國軍隊在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的行動需要事先獲得行動許可。北京援引《公約》第88條保留公海用于“和平目的”，以及第58條要求外國“充分考慮到沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利和義務(wù)”來支持其立場。此外，北京還援引《公約》第56條，規(guī)定沿海國家有權(quán)對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的海洋科學(xué)研究進行監(jiān)管。2001年，中國一艘護衛(wèi)艦在黃海與美國測量船“鮑迪奇號”(USNS Bowditch)對峙，中國開始在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)警告外國船只。自2009年以來，其他事件也造成了中美海軍艦艇的直接對峙。2016年中國截獲美國在中國與菲律賓爭議島嶼執(zhí)行海上監(jiān)控任務(wù)的無人潛航器。這一系列事件的發(fā)生都對中國在專屬經(jīng)濟區(qū)方面的立場造成了影響。
1970年，中國發(fā)射了第一顆人造衛(wèi)星。今天，中國有250顆衛(wèi)星繞地球運行，其中超過三分之一是軍用衛(wèi)星。此外，盡管中國在1992年才開始載人航天計劃，但在2003年，中國將第一個“宇航員”送入太空。2011年，中國的天宮一號成為繼國際空間站(ISS)之后第二個運行的載人空間站。而中國在不受限制進入外層空間領(lǐng)域能力的快速增長，引發(fā)了專家們對中國太空戰(zhàn)略意圖的爭論?！锻鈱涌臻g條約》明確規(guī)定，外層空間“應(yīng)由所有國家自由探索和使用，不受任何歧視”，并且“允許自由進入天體的所有區(qū)域”。通過分析中國專家發(fā)表的文章發(fā)現(xiàn)，這些文章強調(diào)在缺乏對外層空間的法律定義的情況下，中國的主權(quán)空域可以延伸到外層空間。中國政府在官方文件中重申了共同利用外層空間的原則。這些文件包括歷次國務(wù)院關(guān)于外層空間的白皮書。例如，2006年白皮書指出，“中國政府認為，外層空間是全人類的共同體，世界各國都享有自由探索、開發(fā)和利用外層空間及天體的平等權(quán)利?！痹?011年報告的同一部分中，沒有提到“作為一個聯(lián)合”的空間，而是說，“中國政府認為，自由探索、開發(fā)和利用外層空間及其天體是世界各國享有的平等權(quán)利?！?016年白皮書將“自由探索”改為“和平探索”，但重申“開發(fā)利用外空及其天體是世界各國享有的平等權(quán)利”。
中國在公海和外層空間領(lǐng)域的觀點
盡管中國有關(guān)海洋公域的著作對美國政策制定者使用全球公域概念表示了同樣的關(guān)注，但它們反映了三個不同但相關(guān)的觀點。第一種觀點強調(diào)，將全球公域概念與航行自由原則聯(lián)系起來，是美國用來增強其實力的一種策略，尤其是在中國周邊地區(qū)，但不限于這些地區(qū)。第二種觀點將全球公域概念與航行自由之間的聯(lián)系視為美國霸權(quán)理論的一部分。第三種觀點看到了全球公域框架的內(nèi)在價值，提出美國正將這一概念安全化，旨在限制中國和其他新興大國。研究在東亞中美關(guān)系背景下的航行自由與全球公域的學(xué)者們，將美國對中國在沿海國家專屬經(jīng)濟區(qū)管轄權(quán)問題上立場的挑戰(zhàn)與美國軍事戰(zhàn)略中使用全球公域概念直接聯(lián)系起來。其中一些數(shù)字特別提到了美國2010年的《四年防務(wù)審查報告》，該報告指出，“隨著其他大國崛起，隨著非國家行為體變得更加強大，美國對全球共同利益的關(guān)注和獲取將變得更加重要?！睂W(xué)者們普遍認為，美國主張在中國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的航行自由，是美國遏制中國的一種策略。一些中國學(xué)者著重關(guān)注美國及其盟友是如何利用全球公域概念作為“話語權(quán)”工具的。
中國學(xué)者對美國政策及其對外層空間制度的影響，以及中國在空間領(lǐng)域的國家目標進行了大量研究。撇開對美國政策的共同關(guān)注不談，他們的研究主要分為三類：第一類關(guān)注美國太空戰(zhàn)略對外層空間潛在的國際和中美合作的影響。第二類分析中國在外層空間的行動，通過解讀外層空間機制的不足之處，并以此提出采取國際行動加強外層空間機制的理由。第三類關(guān)注需要完善的全球空間管理，以減輕外層空間戰(zhàn)略競爭對國際安全的威脅。這三類分析都指出了目前外層空間管理制度的缺點，并支持中國提出的和平利用外層空間條約的建議。
首先，有關(guān)公海的學(xué)術(shù)著作證實，對有關(guān)專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)有關(guān)國家管轄權(quán)的現(xiàn)行全球規(guī)范的不滿是造成中國行動的主要原因。由于對美國在地緣政治方面的擔(dān)憂，中國似乎決心在行動和言行上都堅持自己的立場，展示海上力量，并尋求擴大國際社會對其獨特的國際法解釋的支持，這取得了一定的成功。
其次，在外層空間方面，盡管美國在這一領(lǐng)域仍占據(jù)主導(dǎo)地位，但《外層空間條約》仍存在未能解釋之處。盡管對美國努力擴大對外層空間的控制感到擔(dān)憂，但中國專家似乎將當(dāng)前的空間環(huán)境視為真正的公地，越來越多的行為體在使用這一公地，而自身也能自由地發(fā)展和擴大空間能力。此外，中國觀察人士指出，如果加強外層空間機制，太空參與者數(shù)量的增加和空間力量的平衡將會增強太空的穩(wěn)定性。中國法律學(xué)者肯定了空間開放獲取原則(open access principle)，主張國家對空間物體具有控制權(quán)，但不主張對物體軌道運行的空間的控制權(quán)。北京方面還尋求達成一項防止在太空部署武器的國際協(xié)議，中國專家傳遞出了相對的信心，即使面對美國反對的情況，隨著中國空間能力的不斷發(fā)展，中國將有能力影響外層空間機制的變化。雖然中國學(xué)者沒有明確提出這一點，但這種對外層空間法的相對樂觀的看法與中國對海洋機制的態(tài)度形成鮮明對比，這可能反映出對兩種機制的不同看法，一種機制是最近幾十年才通過聯(lián)合國建立的，另一種機制仍以習(xí)慣法為基礎(chǔ)。
如果中國在定義全球公域的普遍準入原則方面表現(xiàn)得像一個情境性大國，那么這意味著什么? 對中國與國際機制接觸的比較研究和背景研究，包括遠遠超出這一研究范圍的研究以及質(zhì)疑對中國外交政策形成的固有方法論的研究，這些研究可能會更準確地評估中國在既定的全球事務(wù)管理體系中的方向，可能會讓人們對中國行為的來源有更深入的了解，并為確保中國遵守或合作提供新的途徑。隨著中美兩國在全球公域發(fā)生沖突的風(fēng)險加劇，這一問題的重要性也隨之上升。
參考文獻
1、韓雪晴.全球公域治理:全球治理的范式革命?[J].太平洋學(xué)報,2018,26(04):1-14.
2、韓雪晴.自由、正義與秩序——全球公域治理的倫理之思[J].世界經(jīng)濟與政治,2017(01):46-73.
3、季思.積極為全球公域治理貢獻中國方案[J].當(dāng)代世界,2019(02):1.
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