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我國(guó)集體建設(shè)用地管理制度在允許自由流轉(zhuǎn)和限制流轉(zhuǎn)之間的循環(huán)往復(fù)演變中，目前處于允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市階段。在新土地管理法頒布以來(lái)，近兩年多地陸續(xù)落地集體土地租賃、作價(jià)入股等類型項(xiàng)目，但各地發(fā)展情況不一，實(shí)施的流程方式也非完全一致。故此，筆者在執(zhí)行項(xiàng)目之余，仍時(shí)有碰到被問(wèn)及集體土地如何入市的問(wèn)題，為此本文就來(lái)談?wù)劶w土地入市的方式、路徑以及一般程序等事宜。
直奔主題，目前實(shí)踐中的集體土地入市從交易方式上分類可歸納為三種：政府征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地而后入市、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市以及土地指標(biāo)交易。第一種和第三種系新土地管理法出臺(tái)以前存在的主要集體土地入市方式，第二種則是新土地管理法出臺(tái)以后鼓勵(lì)的入市方式。
在逐一對(duì)這三種入市方式進(jìn)行詳細(xì)介紹之前，需要說(shuō)明的是，轉(zhuǎn)為國(guó)有用地及指標(biāo)交易對(duì)于土地本身沒(méi)有明確的條件限制，而對(duì)于直接入市這種方式，新土地管理法已設(shè)置了明確的入市前提：①規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途；②土地利用年度計(jì)劃中已做出安排；③已依法進(jìn)行登記；④經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。
二、政府征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地
入市的路徑及程序
政府征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后再入市，這與我們一般的國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)化交易相比，僅是多了一個(gè)將集體土地征收變更轉(zhuǎn)為國(guó)有土地這一步驟。筆者在《談?wù)勔話熨~方式推進(jìn)土地收儲(chǔ)的可行性》一文中其實(shí)也提及到了集體土地征收的路徑，從支付補(bǔ)償?shù)臅r(shí)點(diǎn)方式區(qū)分，可分為“直接征收”和“掛賬收儲(chǔ)”兩種，此處不做贅述。從具體操作程序來(lái)看，根據(jù)新土地管理法第四十七條規(guī)定，集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地之前需完成確定土地征收范圍、開(kāi)展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、確定征收補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)、村集體表決及征收方案公示、簽訂征收協(xié)議、支付征收款項(xiàng)并完成登記變更等程序，成功轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)土地后即可按照國(guó)有土地交易程序完成入市交易。鑒于該種入市方式比較常規(guī)，各地均對(duì)其定價(jià)方式、交易平臺(tái)、收益分配等程序要點(diǎn)十分熟悉，本文不做重點(diǎn)闡述。
三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接
入市的路徑及程序
根據(jù)政策規(guī)定及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市主要包括土地出租、協(xié)議出讓、公開(kāi)出讓以及作價(jià)入股四種入市路徑。這里需要做出說(shuō)明解釋的是，無(wú)論哪一種路徑下，集體土地入市的標(biāo)的是用物益權(quán)而非物權(quán)。
對(duì)于集體土地出租，需要關(guān)注的主要是期限問(wèn)題。各界學(xué)者對(duì)該問(wèn)題存在著是否能夠超過(guò)20年的爭(zhēng)議，目前來(lái)看，大多數(shù)觀點(diǎn)以及實(shí)踐案例均傾向于認(rèn)為土地一級(jí)市場(chǎng)上的集體土地租賃期限超過(guò)20年但不超過(guò)同類國(guó)有土地使用權(quán)出讓最高年限的合同屬于有效合同。對(duì)于集體土地開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)主體的投資回收周期往往比國(guó)有土地的要長(zhǎng)，而協(xié)議出讓的方式下土地成本往往比公開(kāi)出讓的低，因此筆者認(rèn)為若以出讓的形式入市，協(xié)議出讓的成交項(xiàng)目大抵會(huì)比公開(kāi)出讓的多。據(jù)了解，部分?jǐn)M以協(xié)議出讓入市的項(xiàng)目會(huì)在區(qū)域土地市場(chǎng)網(wǎng)上發(fā)布協(xié)議出讓意向公告，以提高項(xiàng)目市場(chǎng)化程度。對(duì)于多地實(shí)施的集體土地公開(kāi)出讓項(xiàng)目，在程序平臺(tái)上略有差異，部分地區(qū)部署了農(nóng)村集體土地交易中心、集體產(chǎn)權(quán)交易中心及集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)管理交易中心，也有地區(qū)建立了村社集體資產(chǎn)交易平臺(tái)或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)，而對(duì)于未建立上述類型中心或平臺(tái)的，一般系同國(guó)有用地在其地區(qū)公共資源交易中心進(jìn)行公開(kāi)交易。集體土地作價(jià)入股一般系村集體將一定期限內(nèi)的土地收益權(quán)作價(jià)入股，以合資/增資擴(kuò)股等方式獲取企業(yè)的相應(yīng)比例股權(quán)。對(duì)于期限時(shí)長(zhǎng)，新土地管理法未對(duì)作價(jià)入股的時(shí)長(zhǎng)做出規(guī)定。而從實(shí)際案例來(lái)看，多為20年以上，最高達(dá)70年。需要說(shuō)明的是，不同于其他資產(chǎn)作價(jià)入股，集體土地作價(jià)入股一般要求相應(yīng)的集體土地股份不得轉(zhuǎn)讓。截止目前，未有任何政策文件對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的流程作出具體規(guī)定。而根據(jù)各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐情況，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市通常要經(jīng)過(guò)以下流程：1、入市實(shí)施主體委托有資質(zhì)單位進(jìn)行地價(jià)評(píng)估（出租路徑無(wú)需進(jìn)行）根據(jù)原國(guó)土資源部辦公廳出臺(tái)的《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》（國(guó)土資廳發(fā)〔2018〕4號(hào)），集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及的地價(jià)評(píng)估，可參照《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》執(zhí)行。通常情況下，集體土地出讓底價(jià)不得低于相應(yīng)用地基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例（例如70%），或者不得低于相應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2、入市實(shí)施主體制定入市方案并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府同意入市方案一般包括宗地位置、面積、權(quán)屬、土地用途、建設(shè)規(guī)模、土地使用條件、使用年限、土地評(píng)估價(jià)格、入市方式、入市交易方式（招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌或協(xié)議）、競(jìng)買(mǎi)要求及用地監(jiān)管等內(nèi)容。入市方案經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表表決通過(guò)。3、區(qū)縣級(jí)自然資源主管部門(mén)組織有關(guān)部門(mén)審查入市方案后報(bào)請(qǐng)本級(jí)政府批準(zhǔn)。部門(mén)審查主要指發(fā)改、規(guī)劃、自然資源、環(huán)保、交通及農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)的審查。例如涉及產(chǎn)業(yè)政策要求的需由發(fā)改或者規(guī)劃部門(mén)出具相應(yīng)意見(jiàn)；自然資源主管部門(mén)需審核項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃要求、確認(rèn)土地權(quán)屬等；環(huán)保部門(mén)出具環(huán)保意見(jiàn)等。如前所述，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易平臺(tái)可能包括農(nóng)村集體土地交易中心、集體產(chǎn)權(quán)交易中心、集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)管理交易中心、村社集體資產(chǎn)交易平臺(tái)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)或者公共資源交易中心。5、成交確認(rèn)書(shū)及出讓合同簽署。出讓合同應(yīng)載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。需要注意的是，出讓合同需經(jīng)出讓方集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表表決通過(guò)后方可簽署；另對(duì)于受讓方而言，建議提前明確出讓合同中對(duì)標(biāo)的集體用地是否可在二級(jí)市場(chǎng)上以轉(zhuǎn)讓、出租或抵押等形式流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)的條件等內(nèi)容；此外，對(duì)于產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目，項(xiàng)目還需要簽署開(kāi)發(fā)建設(shè)協(xié)議書(shū)或履約監(jiān)管等協(xié)議，約定項(xiàng)目開(kāi)竣工時(shí)間、分割轉(zhuǎn)讓條件、產(chǎn)業(yè)引入條件、閑置土地處置及違約責(zé)任等內(nèi)容。6、土地增值收益調(diào)節(jié)金及相關(guān)稅費(fèi)繳納。所謂土地增值收益調(diào)節(jié)金，根據(jù)財(cái)政部、原國(guó)土資源部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財(cái)稅〔2016〕41號(hào)）規(guī)定，是指是指按照建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的目標(biāo)，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，對(duì)土地增值收益收取的資金，與國(guó)有土地適用的土地增值稅有一定的相似之處（且未來(lái)有可能將會(huì)被土地增值稅取代）。調(diào)節(jié)金原則上由集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓方、作價(jià)出資（入股）方及再轉(zhuǎn)讓方按入市土地增值收益的20%-50%繳納。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地使用權(quán)登記辦理事宜目前也沒(méi)有政策進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。結(jié)合部分試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地辦理土地使用權(quán)登記后，土地受讓人/使用權(quán)主體可取得《集體土地使用證》或《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》，承租人可獲得《土地他項(xiàng)權(quán)利證》。提及土地指標(biāo)交易，不可避免地要提到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，按照一定比例折算成建設(shè)用地指標(biāo)后，在保障農(nóng)村自身發(fā)展需求后有結(jié)余的部分可以指標(biāo)憑證的方式在市場(chǎng)公開(kāi)交易。其主要目的是將用地指標(biāo)騰挪到更好的區(qū)位，以此來(lái)緩解區(qū)域土地緊張和用地不平衡的問(wèn)題，重慶地票、義烏集地券均為該交易制度的發(fā)展形式。對(duì)于土地指標(biāo)交易的實(shí)施程序一般是：市域范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地（含農(nóng)村退出的宅基地、廢棄的農(nóng)村工礦用地、農(nóng)村閑置用地、低效利用的其他建設(shè)用地等）復(fù)墾成耕地，經(jīng)土地管理部門(mén)嚴(yán)格折算成建設(shè)用地指標(biāo)后，由土地行政主管部門(mén)向土地使用權(quán)人發(fā)放相應(yīng)面積的“地票”或者“地券”，土地使用權(quán)人可授權(quán)將上述“地票”或者“地券”通過(guò)農(nóng)村土地（產(chǎn)權(quán)）交易所進(jìn)行公開(kāi)交易。取得相應(yīng)建設(shè)指標(biāo)憑證的用地者則可據(jù)此在向政府申請(qǐng)用地過(guò)程中抵扣相應(yīng)用地指標(biāo)或者出讓金。
新土地管理法實(shí)施以前，集體土地主要是通過(guò)政府征收轉(zhuǎn)為國(guó)有用地方后進(jìn)行入市交易，雖在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期有助于保障大規(guī)模建設(shè)用地的需求，但隨即也出現(xiàn)了一些過(guò)度非農(nóng)化、工業(yè)用地利用粗放、征地矛盾日益升級(jí)、間接引起房?jī)r(jià)高漲等一系列資源利用和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。
而現(xiàn)在，各地紛紛在試點(diǎn)集體土地直接入市的方式，這在一定程度上降低了土地市場(chǎng)上地方政府“干涉”的程度，還可有效盤(pán)活集體存量建設(shè)用地，村集體的收益水平也有望得到提升，對(duì)多方都是一件“利大于弊”的事情，而下一步亟待完善的就是相關(guān)配套政策的細(xì)化了…
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