作者：陳默（安徽省高級人民法院 ）
《中華人民共和國行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》關(guān)于行政訴訟證明標準的規(guī)定是十分原則的，“證據(jù)確鑿”、“認定事實清楚”、“證據(jù)證明了的案件事實”[1]成為把握行政訴訟證明標準的法律依據(jù)，由于該依據(jù)過于籠統(tǒng)抽象且難以把握，實踐中行政訴訟證明標準“基本游走在民事訴訟證明標準和刑事訴訟證明標準之間”[2]，由于每個人的學識、經(jīng)驗甚至喜好不同，對“低于刑事高于民事”標準認識亦有所不同，導致在行政訴訟證明標準的把握上有較大差異，“同案不同判”現(xiàn)象時有出現(xiàn)，影響了裁判結(jié)果的統(tǒng)一性和公平性，有必要對行政訴訟證明標準深入研究和重新構(gòu)建。
一、行政訴訟證明標準現(xiàn)狀及困境
行政訴訟證明是一種回溯性證明，或者稱之為歷史證明，案件的事實是過去已經(jīng)發(fā)生過的事實，不可能重新再現(xiàn)，也不可能通過科學的實驗來證明和檢驗，只能依靠現(xiàn)有證據(jù)，通過邏輯推理、依靠經(jīng)驗法則等來完成對事實的認定。實踐中，行政訴訟證明標準主要存在以下幾個方面的問題：
1、缺乏明確的法律規(guī)定，沒有統(tǒng)一的、普遍認可的證明標準?！缎姓V訟法》第六十九條規(guī)定：“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。”[3]該法第八十九條亦規(guī)定“人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：（一）原判決、裁定認定事實清楚……”顯然，這里關(guān)于證明標準規(guī)定只是個原則，“證據(jù)確鑿”和 “認定事實清楚”并非是明確意義上的證明標準，而是體現(xiàn)了立法者希望司法機關(guān)能夠?qū)τ谛姓讣膶徖砟軌蜃畲蟪潭鹊亟咏聦嵳嫦?。雖然，最高人民法院在《關(guān)于行政訴訟證據(jù)的規(guī)定》起草說明中表明，根據(jù)行政案件的性質(zhì)，設(shè)定了三類證明標準，即以明顯優(yōu)勢證明標準為原則，以優(yōu)勢證明標準和嚴格證明標準為補充。但該《證據(jù)規(guī)定》實際出臺后，對證明標準問題沒有像起草說明的那樣明確，甚至可以說規(guī)定的過于籠統(tǒng)，不能夠滿足審判實踐需要。
2、對行政訴訟中的舉證責任、證明責任及證明標準問題認識不統(tǒng)一，不同級別的法院重視程度及功能定位存在較大差異。在中基層法院，特別是中基層法院年齡較大的行政法官，對于舉證責任、證明責任及證明標準是沒有太大區(qū)分的，認為只要證據(jù)完整清楚，就能達到證明標準，把三者的功能區(qū)分過于籠統(tǒng)，或者說根本不予區(qū)分而相互混雜。其主要原因是，基層的行政審判多關(guān)系到具體行政單位的單個行為，一般來說，行政機關(guān)特別是基層政府相對強勢，年輕法官在與行政機關(guān)的接觸上缺乏應有經(jīng)驗，法院偏重于年齡較大的法官審理行政案件，他們有一定威望和經(jīng)驗，能更好地與行政機關(guān)溝通和協(xié)調(diào)，由于年齡較大的法官缺乏嚴格系統(tǒng)的法律理論學習，所以在他們看來舉證責任、證明責任及證明標準都是為解決案件服務的，一般不予嚴格區(qū)分。而中、高級法院的行政法官，多為法學科班畢業(yè)，有較為深厚的法學理論功底，一般來說對舉證責任、證明責任及證明標準等問題，有較為深刻的認識，對其各自功能區(qū)分也較為明晰。
3、行政訴訟證明標準把握各地差異很大，同案不同判的現(xiàn)象時有發(fā)生，不同程度影響司法的統(tǒng)一性。法官審理行政案件，基本依據(jù)是《行政訴訟法》及《關(guān)于行政訴訟證據(jù)的規(guī)定》，如前所述，該訴訟法典和證據(jù)規(guī)定對證明標準是原則性的，由于太過原則，在操作上就存在很大彈性，不同法官的社會經(jīng)驗、學識素養(yǎng)等，對該原則性的規(guī)定會有不同的解讀，在具體裁判時，法官的自由心證及經(jīng)驗就起到很大作用，導致同類案件的裁判結(jié)果的差異，甚至迥然不同的判決也時有發(fā)生。如：審判中一真實案例，李某下班后到飯店就餐，席間與同在飯店就餐的王某發(fā)生糾紛，相互廝打，勸停后，雙方又邀人再戰(zhàn)。后經(jīng)公安部門調(diào)查對參與人員進行行政拘留，被拘留人不服，在各自居住地法院提起行政訴訟，由于不同法院在證明標準上把握不同，有的維持了公安機關(guān)的行政拘留決定，有的撤銷了行政拘留決定，形成了截然不同的判決，對法制統(tǒng)一性造成不良影響。
4、法院行政審判的證明標準與行政機關(guān)的行政執(zhí)法證據(jù)的證明標準不相銜接。從某種程度上來說，法院的行政審判的證據(jù)審查是對行政機關(guān)的作出行政行為依據(jù)的復審。面對復雜多樣的社會環(huán)境，行政機關(guān)的具體行為亦具有多樣性和分層次性。比如說，食品藥品行政管理部門接到非法制作、銷售不合格食品的舉報，在搜集證據(jù)進行采取扣押產(chǎn)品時，就很難達到令人信服、完全確信無疑的標準，常常是只要有合理懷疑，就采取扣押或查封措施。但在行政審判中，由于法院和食品藥品行政管理部門對證據(jù)證明標準認識的不一致，常常是食品藥品行政管理部門敗訴的主要因素，這也是有些行政機關(guān)對法院行政審判頗有微詞的原因之一。
5、對于行政訴證明標準體系的構(gòu)建上，無論是學術(shù)界，還是實務界，都存在分歧。在實務界，多數(shù)同志認為，由于行政訴訟的特殊性，應當適用介于刑事和民事之間的證明標準，而在此之間又應當區(qū)分不同的層次；極少數(shù)人認為，行政訴訟的證明標準無法用語言文字進行表達，行政行為類型復雜多樣，不可能制定出事無巨細能夠統(tǒng)一適用的證明標準，主要是考量證據(jù)是否完整、清楚，另外就是法官的自由心證和經(jīng)驗。在學術(shù)界，對行政訴訟證明體系的構(gòu)建主要有二元證明體系、三元證明體系和多元證明體系。主張二元證明體系的主要有朱新力、馬懷德、韓國學等，其主要觀點是涉及人身權(quán)利方面的行政行為應當像刑事訴訟案件一樣采用“排除一切合理懷疑”的嚴格標準，對于其他行政行為則采用“合理性”證明標準；主張三元證明體系的學者主要有江必新、蔡小雪、梁鳳云、秦宗文等，其主要觀點是，行政訴訟證明標準分為（1）明顯優(yōu)勢證明標準——一般標準；（2）優(yōu)勢證明標準——接近民事訴訟的證明標準；（3）排除合理懷疑標準——接近刑事訴訟的證明標準；主張多元化證明標準體系的主要有呂立秋、王振清等人，其主張是行政訴訟應建立“多級綜合”的類型標準。所謂多級證明標準，是針對不同的行政訴訟案件的事實問題，確立一級、二級、三級等多個層次的證明標準，一級標準最為嚴格，按照不同級別的要求嚴格程度遞減。
二、行政訴訟證明標準類型化的必要性及應當考慮的因素
1、行政行為類型的多樣和行政管理涉及不同專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的事實，使得行政訴訟證明標準的類型化成為必要。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案由的通知》的歸納，我國行政管理范圍的種類為42類，行政行為的種類為27類，作為行政訴訟審查對象的行政行為，是由不同層級、不同類型的行政機關(guān)依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件等作出，涉及社會生產(chǎn)生活的各領(lǐng)域，管理這些領(lǐng)域又都需要不同學科的專業(yè)知識和技能，現(xiàn)行的行政訴訟證明標準難以承受審判需要“之重”，行政訴訟證明標準的立法已到達了刻不容緩的地步。
2、對法官自由裁量權(quán)加以限制的需要，也使得行政訴訟證明標準的類型化成為必要。
“證據(jù)確鑿”、“認定事實清楚”、“證據(jù)證明了的案件事實”的規(guī)定，因缺乏可操作性在司法實踐中“不受待見”，但《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十四條[4]，因“自由心證”裁量空間較大且缺乏相應監(jiān)督，常常被適用，給部分法官違法辦案提供了溫床?！白杂尚淖C制度將事實認定的合理性要求寄托于法官的理性判斷。但是，人的理性判斷既存在著一定的限制，又可能被無限地濫用。因此，比較完善的自由心證制度都必然采取一定的法律措施來保障自由心證的合理運用，形成有效的抑制機制”。[5]行政訴訟證明標準的類型化，可使法官不至于對應當被嚴格審查的行政行為適用過于寬松的標準，也不至于對如現(xiàn)場作出行政處罰等應對證明標準要求較低的行政行為要求過高，可以對自由裁量權(quán)進行有效制約。
如前所述，實務界和學術(shù)界對行政訴訟證明標準構(gòu)建存在著不同的意見，總結(jié)不同觀點優(yōu)劣并進行整合，筆者認為行政訴訟證明標準的構(gòu)建上應充分考慮以下幾個因素。
1、行政訴訟證明標準與行政程序證明標準既有聯(lián)系，又有區(qū)別，應當充分考慮二者的協(xié)調(diào)和銜接。
在行政審判中，行政訴訟證明標準與行政程序證明標準存在脫鉤的現(xiàn)象，行政訴訟證明標準的確立，首先必須對行政訴訟證明標準與行政程序證明標準的關(guān)系有一個準確的認識，行政程序證明標準是行政程序中行政機關(guān)和行政相對人提供證據(jù)證明案件事實達到的程度，行政訴訟中事實審查主要是審查行政行為認定的事實是否清楚，證據(jù)是否充分。行政機關(guān)在行政程序中采用的何種證明標準，必然會反映到行政訴訟中。這種證明標準能否得到法院的認可，影響到行政行為的合法性。如果行政訴訟的證明標準不考慮行政程序中證明標準，完全以訴訟中的標準要求行政機關(guān)，則可能會影響到行政執(zhí)法的效率，導致行政執(zhí)法困難。對于行政行為合法性的實體性和程序性事實，行政訴訟中的證明標準應當與行政程序中的證明標準相一致。當然，行政訴訟訴訟中需要證明的事項和行政程序中需要證明的事項并不完全一致，比如對行政行為合理性審查方面，審查的深度和廣度存在一定的差異。此外，在在行政訴訟中有行政程序中不存在的事實問題，如行政訴訟程序性事實、某些案件裁判方式選擇時需要衡量的一些事實等，這些證明標準還是需要行政程序單獨規(guī)定。
2、行政訴訟證明標準應當與行政訴訟本身的特點和規(guī)律相適應，應充分考慮到可具操作性的審判現(xiàn)實需要。
之所以設(shè)置證明標準，就是為了給證明活動提供一種衡量的尺度。盡管訴訟證明的最理想的結(jié)果是重現(xiàn)客觀事實的本來面目，但由于訴訟證明受各種主客觀因素的影響，如果以此作為評價證明結(jié)果的標準，必然會因為高不可及而失去現(xiàn)實性和合理性。所以，法律設(shè)置的證明標準下應當過于理想，而應當是裁判者在事實認定中“形成必要心證的最下限。”
與刑事訴訟、民事訴訟相比，行政訴訟證明標準具有靈活性、中間性和多元性三個特點。靈活性要求行政訴訟證明標準應當與行政案件涉及的行政相對人的權(quán)利義務成正比。如在一些關(guān)系到公民人身自由或重大財產(chǎn)的行政行為引發(fā)的行政訴訟中，法院應當對被告的舉證責任提出較高的證明標準，如“案件事實清楚、證據(jù)確實充分”的標準。在討論行政訴訟證明標準的中間性的特點時，可以把刑事訴訟證明標準和民事訴訟證明標準看成兩個極端（前者的要求最高，后者的要求最低），而行政訴訟的證明標準在總體上是居于中間。行政訴訟的證明標準具有多元性而非單一性，是因舉證責任和案件種類不同而異。說服舉證責任的證明標準高于或嚴于推進舉證責任的證明標準。在一般行政訴訟中，被告行政機關(guān)的說服舉證責任又可分為案件事實清楚、證據(jù)確實充分標準和占優(yōu)勢的蓋然性標準。前者適用于行政程序中涉及行政相對人重大權(quán)利義務的行政訴訟案件，后者則適用于行政機關(guān)使用簡易程序作出的行政行駛為引發(fā)的行政訴訟案件或者采取臨時性行政保全措施引發(fā)的行政訴訟案件。②行政訴訟證明標準應當與現(xiàn)實國情相吻合，具有可操作性，而不應當是好看而不中用的花瓶。
3、證明標準的設(shè)置應考慮到各種主客觀因素的制約和影響，還應兼顧各種不同的訴訟價值目標。
訴訟標準不可避免地要融入各個訴訟主體的主觀因素，企圖確立一個純粹客觀的證明標準是一種不切實際的幻想。反之，看不到制約和影響證明標準的各種客觀因素，而片面夸大證明標準的主觀性，也會走入另一個極端。司法資源是一種有限的資源，如果一部法律設(shè)置的證明標準導致整個社會的司法資源過分消耗到某一個或某些案件上，這樣的證明標準對整個社會來說就是不公平的。證明標準的設(shè)置，還要考慮到時間、空間、人力、物力等司法資源。證明標準應當與案件的性質(zhì)和影響的程度成正比例關(guān)系，案件越是重大復雜，對證明標準的要求就越高。由于行政案件的特殊性和多樣性，證明行政案件事實的方式也具有多樣性，不可能適用單一的證明標準，而應當根據(jù)不同的案件類型，有針對性地分別適用不同的證明標準。訴訟程序都包含著多元的價值目標，作為一項具體的法律制度，證明標準如果要與其他相關(guān)制度協(xié)調(diào)共存，必須要兼顧其他訴訟價值需要。因此，在設(shè)置證明標準時，必須將訴訟效率和效益、程序公正、權(quán)利保護等基他價值目標作為必要的考慮因素。
4、分考慮到行政行為的不同類型、對相對人權(quán)益影響大小及與行政程序的銜接等，應充構(gòu)建不同類型的行政訴訟證明標準。
人類社會認識世界從分類開始。行政行為的復雜多樣，依據(jù)不同的標準可以分為不同的類型。例如，從影響相對人的權(quán)益角度出發(fā)，可以分為授益性行政行為和損益行行政行為；從行政程序的啟動方式來分，可以分為依申請行政行為和依職權(quán)行政行為；從行政行為的構(gòu)成要件來分，可以分為行政處罰、行政許可、行政強制措施、行政裁決等。不同行政行為，在訴訟和證明標準上會存在一定差異。近年來，隨著行政訴訟的不斷發(fā)展，行政訴訟類型化問題成為擺脫行政訴訟困境，煥發(fā)行政訴訟生機的動力。實踐證明，將不同的行政行為適當歸類，針對不同類型的行政案件的特點，分門別類，適用不同的訴訟門檻、審查規(guī)則、標準和處理方式，能夠使得行政糾紛得到更好的解決。行政訴訟類型化有助于形成無漏洞的權(quán)利救濟機制，有助于更好地監(jiān)督和促進行政機關(guān)依法行政，有助于行政糾紛地實質(zhì)性解決，提高行政訴訟審判的質(zhì)量和效率。因此，應當根據(jù)不同的行政行為分類，充分考慮到行政行為的不同類型行政案件的性質(zhì)、對相對人權(quán)益影響大小及與行政程序證據(jù)的銜接等因素，構(gòu)建不同的、符合客觀實際需要的行政訴訟證明標準，以符合行政訴訟不斷發(fā)展的需要。
三、我國行政訴訟證明標準類型化構(gòu)建之建議
綜觀世界各國，行政訴訟證明標準不盡相同。如：美國行政審判有單純的事實問題與法律問題的區(qū)分，行政訴訟證明標準實行多元化，基本上分為實質(zhì)性證據(jù)標準、重新審理標準、專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)的標準三種；法國行政訴訟證明標準與自由心證密切相關(guān)，甚至可以說包含在自由心證制度中，其設(shè)定了最低程度的審查標準、中等程度的審查標準和最高程度的審查標準；德國與法國雖然都為大陸法系國家，但行政訴訟證明標準差異較大，德國的行政訴訟證明標準的規(guī)定較為簡單，其以一個較高的證明標準為原則，以較低的證明標準為例外，即法院對行政案件的審理原則上要采用較高的證明標準，除非法律另有規(guī)定或者行政法院對此作出解釋，法院有權(quán)可以在適當?shù)奶厥獾那闆r下降低證明標準，這對于我國行政訴訟證明標準的類型化的研究是非常有啟發(fā)性的。在我國行政訴訟證明標準的構(gòu)建上，可以充分借鑒域外行政訴訟證明標準優(yōu)點，結(jié)合我國不同行政行為的的性質(zhì)、對相對人權(quán)益影響大小程度以及與行政程序證據(jù)的銜接等因素，建立適合我國國情的行政訴訟證明標準體系。即：確立明顯優(yōu)勢證明標準為原則，以排除合理懷疑、高度蓋然性及有合理懷疑為補充的多元化的證明體系標準。具體來說主要有以下幾點：
1、確立一般案件適用的“明顯優(yōu)勢證明標準”。 以明顯優(yōu)勢證明標準為原則。除法律和《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》另有規(guī)定外，法庭應當適用明顯優(yōu)勢證明標準認定案件事實。這種證明標準充分體現(xiàn)了行政訴訟的特色。因為刑事訴訟通行的是排除合理懷疑標準，民事訴訟通行的是優(yōu)勢證明標準，而在一般行政案件中，行政行為對相對人權(quán)利的影響介于民事、刑事案件之間，其證明要求低于刑事訴訟、高于民事訴訟，因而應當適用介于二者之間的明顯優(yōu)勢證明標準。明顯優(yōu)勢證明標準要求證據(jù)是明確的、充分的。對于“明確、充分”的把握，要從行政行為證據(jù)的質(zhì)和量兩個方面來考量，“明確”是質(zhì)，“充分”是量，也就是說，行政行為應當有實質(zhì)性的證據(jù)支持，并且支持行政行為的證據(jù)一般不是孤立的，多個證據(jù)之間相互印證，從而可以得出清楚的、明確的、令人信服的事實結(jié)論。這一證明標準在英美法系司法審查中被稱之為“實質(zhì)性證據(jù)標準”，中國大陸學者也有稱之為“合理性標準”，即，任何一個正常人看到行政機關(guān)證據(jù)之后，都認為可以得出行政機關(guān)所認定的事實結(jié)論。相比較而言，這一標準在證明程度上低于刑事訴訟的證明標準，而高于民事的證明標準，這是行政訴訟的一般性證明標準。
2、針對嚴重影響公民、法人及其他組織人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行政案件，適用 “排除合理懷疑的證明標準”。這是一個較高程度的證明標準，與刑事訴訟中的證明標準基本接近。在行政訴訟中這一標準主要適用于限制、剝奪人身自由的行政處罰、吊銷許可證、營業(yè)證、較大數(shù)額的罰款以及被訴具體行政行為對公共安全或公共利益有重大影響的三大類行政案件。從調(diào)查情況來看，對前兩類案件基本達成共識，對第三類案件，需要注意的是，如果行政機關(guān)頒發(fā)許可證行為，涉及重大公共安全或公共利益，就應當使用排除合理懷疑證明標準，如果該拒絕頒發(fā)許可證行為，可能對公共安全或公共利益有重大影響，但為頒發(fā)許可證不會對公共安全或公共利益有重大影，一般仍應使用“明確、充分的證明標準”。
3、行政機關(guān)作為中立機關(guān)對平等主體之間的民事糾紛作出裁決而引發(fā)的行政訴訟應適用高度蓋然性證明標準（也有人稱之為“優(yōu)勢證明標準”）。所謂高度蓋然性證明標準是指當事人對同一事實舉出相反的證據(jù)且都無法否定對方的情況下，由法院進行衡量，如果一方提供的證據(jù)優(yōu)于另一方，則可以認定證明力較大的證據(jù)所支持的事實具有優(yōu)勢。運用高度蓋然性證明標準類的案件，主要有自然資源、專利，商標房屋拆遷補償?shù)鹊却_權(quán)或裁決案件。由于行政機關(guān)在處理這類案件時，適用高度蓋然性證明標準，因此，法院對行政裁決的工作人員依據(jù)證據(jù)規(guī)則作出的自由心證應當給予充分尊重。除此之外，在行政訴訟案件中，對原告承擔說服舉證責任的事實部分，也應適用此種標準。如：原告提出被訴具體行政行為沒有認定但與該行為合法性有關(guān)聯(lián)的事實主張的，有原告承擔舉證責任；在行政賠償案件中，原告對損害事實承擔的舉證責任等[6]。行政機關(guān)按照“高度蓋然性證明標準”認定案件事實的，人民法院應當給予充分尊重和支持。
4、充分考慮與行政特殊程序的銜接，在行政機關(guān)采取的及時性的強制措施的情況下，適用“有合理懷疑的證明標準”。在某些緊急情況下，行政機關(guān)需要采取即時性強制手段，對行為人的人身或財產(chǎn)予以限制，以保護社會公共利益或其他公民合法權(quán)益。由于即時強制措施的主要特征具有緊急性，對行政機關(guān)不能要求過高的證明標準，只要存在“合理懷疑”，就應當充分尊重，行政機關(guān)的判斷。這樣的證明標準在最高人民法院公報的案例已有刊登，詳見2007年第一期《最高人民法院公報》——廖宗榮訴重慶市公安局交通管理第二支隊道路交通行政處罰決定案。
結(jié)語
基于以上研究，建議最高人民法院在修訂《關(guān)于行政訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》或者出臺相應司法解釋時，增設(shè)以下條款：
人民法院應當審查行政機關(guān)是否具有明確、充分的證據(jù)作為行政行為的事實依據(jù)。（明顯優(yōu)勢證明標準）
人民法院審理行政機關(guān)在作出限制、剝奪人身自由的行政處罰、吊銷許可證、營業(yè)執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款及嚴重影響公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等行政行為，應當審查事實是否清楚，證據(jù)是否確鑿充分。（排除合理懷疑的證明標準）
人民法院審理行政機關(guān)在行政裁決和行政賠償案件，行政機關(guān)按照民事訴訟中的高度蓋然性證明標準認定案件事實，人民法院應當予以支持。（高度蓋然性證明標準）
人民法院審理行政機關(guān)采取即時強制措施的行政案件，適用有合理懷疑證明標準。（有合理懷疑證明標準）
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