摘要：《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）施行以來，政府信息公開案件在行政審判中所占比例不斷提升，法院審理過程中，常會出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)以政府信息不存在為由拒絕提供的情況。在此類案件中，原、被告雙方爭議焦點一般都集中在政府信息存在與否這一事實。此類案件的難點不僅在于判斷政府信息是否存在，更在于如何分配原、被告雙方的舉證責(zé)任，這成為案件能否作出合法裁判的關(guān)鍵。
關(guān)鍵詞：政府信息不存在 舉證責(zé)任 證明標(biāo)準(zhǔn)
《條例》沒有將政府信息不存在作為一個概念進(jìn)行界定，只是將其作為一種可以不提供政府信息的情形予以對待，規(guī)定政府信息不存在的應(yīng)當(dāng)告知申請人，但是在行政執(zhí)法和司法實踐中，這個看似眾所周知的政府信息不存在的概念常常會引發(fā)不同理解，因此需要進(jìn)一步界定。對于行政機(jī)關(guān)曾經(jīng)制作、獲取但未保存的信息，是否屬于政府信息不存在的情形，在司法實踐中存有爭議。國務(wù)院法制辦編寫的《中華人民共和國政府信息公開條例讀本》中明確：申請公開的政府信息不存在的，也就是這一政府信息自始至終不曾產(chǎn)生，根本談不上是否應(yīng)當(dāng)公開，對此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人該政府信息本身不存在[i]。據(jù)此解釋《條例》規(guī)定的政府信息不存在應(yīng)當(dāng)屬于自始至終不曾產(chǎn)生、未經(jīng)保存的信息。
法律推理的小前提是對案件事實有準(zhǔn)確的認(rèn)定。在案件審理過程中，法官認(rèn)定的事實不同于客觀事實，需要通過證據(jù)規(guī)則推理得出法律事實。法官在認(rèn)定案件事實的過程中至少需要完成兩個步驟：第一，在原、被告雙方之間分配舉證責(zé)任，明確由誰承擔(dān)舉證不能的不利后果；第二，確定證明標(biāo)準(zhǔn)，明確負(fù)有舉證責(zé)任的主體提供證據(jù)達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，可以形成內(nèi)心確認(rèn)。
《行政訴訟法》規(guī)定，被告對其作出行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。在政府信息公開案件中，被告同樣應(yīng)承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。在政府信息不存在案件中，被告需要對政府信息不存在這一否定性的事實進(jìn)行舉證。一般而言，當(dāng)事人對其認(rèn)為不存在的事實無需承擔(dān)舉證責(zé)任，此所謂“證有不證無”。因此，若一概要求行政機(jī)關(guān)對信息不存在承擔(dān)全部的舉證責(zé)任，則與舉證責(zé)任分配的一般原則不符。但由此而免除行政機(jī)關(guān)對政府信息不存在的舉證責(zé)任而完全由原告舉證，以原告的弱勢地位和取證能力，實質(zhì)上幾乎是駁回了原告的訴訟請求。故對于政府信息不存在這一否定性事實的舉證責(zé)任，如何在原被告雙方間進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆峙涫菍徖泶祟惏讣碾y點。舉證責(zé)任的分配關(guān)系到行政訴訟的結(jié)果，在沒有法律明確規(guī)定的前提下，法院應(yīng)從公正角度出發(fā)，結(jié)合行政法律關(guān)系的特殊性，對原被告的舉證責(zé)任作適當(dāng)分配。在具體分配的過程中，需要考慮的因素包括：行政行為的特點、舉證的難易程度、行政機(jī)關(guān)與行政相對人的舉證能力、舉證的便利性、公民權(quán)益的保障、行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的實際狀況以及糾紛解決的可能性，同時考慮：第一、舉證的可能性，一方面要考慮到政府信息不存在作為否定性的事實，一般應(yīng)當(dāng)由主張事實存在的一方進(jìn)行舉證，同時也要考慮到政府信息在向申請人公開以前是由行政機(jī)關(guān)保存的，申請人難以知悉相關(guān)信息是否真的存在；第二、雙方舉證能力的不平衡，行政機(jī)關(guān)較一般的申請人具有更為專業(yè)的工作人員，舉證能力比較強(qiáng)，行政相對人舉證能力相對較弱；第三、在舉證導(dǎo)向上注意保護(hù)原告等利害關(guān)系人的合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)更好地履行政府信息公開職責(zé)。針對具體舉證，可以在原被告雙方之間確定如下分配原則[ii]：
最高法院發(fā)布的《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題規(guī)定》（以下簡稱《政府信息公開司法解釋》）沒有針對政府信息不存在這一特殊情形規(guī)定被告舉證責(zé)任，而是將其視為行政機(jī)關(guān)拒絕公開的一種情形，該解釋第5條規(guī)定：被告拒絕向原告提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)對拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說明理由義務(wù)的情況舉證。據(jù)此規(guī)定，行為機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府信息不存在承擔(dān)舉證責(zé)任。必須證明拒絕的正當(dāng)性。關(guān)于舉證的具體內(nèi)容《政府信息公開司法解釋》（征求意見稿）曾規(guī)定：被告主張政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)提供經(jīng)過合理查詢的證據(jù)，雖然在正式發(fā)布的司法解釋中刪除了這一具體規(guī)定，但是筆者認(rèn)為，考慮到否定性事實難以從正面直接予以證明，被告需要通過向法院提供能夠證明其已經(jīng)盡到合理搜索義務(wù)的材料。具體而言，可以從以下幾個方面進(jìn)行審查：第一，根據(jù)原告提供的線索，要求被告提供其進(jìn)行了相關(guān)搜索的證據(jù)材料，對搜索方法和搜索結(jié)果作出說明；第二，根據(jù)原告提供的信息制作時間線索，要求被告提供相關(guān)信息公開指南、年度報告公開目錄等關(guān)聯(lián)性證據(jù)；第三，根據(jù)原告提供的信息文號線索，要求被告提供相關(guān)政府信息文件編號方式以及涉訴文號的對應(yīng)文件名稱、時間、制作機(jī)關(guān)等證據(jù)材料；第四，根據(jù)原告提供的信息出處線索，要求行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)調(diào)查結(jié)果或者相關(guān)卷宗材料，必要時法院可以依申請調(diào)查。
如果經(jīng)過上述途徑依舊無法證實原告所申請公開的信息是否存在，而原告又堅持認(rèn)為該信息存在的，應(yīng)由原告承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，由其提供證據(jù)證明其申請公開的政府信息在被告處實際存在。
行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)是指在行政案件審理過程中，法律要求負(fù)有舉證責(zé)任者（主要是被告）應(yīng)當(dāng)達(dá)到的使事實主張得到證實的程度，盡到了清楚而有說服力的證明。行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)可以從兩個方面進(jìn)行理解：對于當(dāng)事人而言，行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)是指按照行政訴訟法的規(guī)定承擔(dān)舉證責(zé)任的人提供證據(jù)對案件事實加以證明在質(zhì)和量上所要達(dá)到的程度；從法院角度而言，證明標(biāo)準(zhǔn)是人民法院對證據(jù)進(jìn)行衡量、判斷，查明行政案件的事實真相，尤其是被訴行政行為是否符合案件事實真相和法律真實的標(biāo)準(zhǔn)。我國的《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政證據(jù)規(guī)定》）都沒有關(guān)于行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的明確條款。根據(jù)最高法院孔祥俊法官的介紹，在起草《行政證據(jù)規(guī)定》第1稿至送審稿中，對行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)作了具體的規(guī)定，在送審稿中針對不同的行政行為規(guī)定了3類證明標(biāo)準(zhǔn)，即明顯優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)和排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)，且以明顯優(yōu)勢標(biāo)準(zhǔn)為基本的證明標(biāo)準(zhǔn)。在最高人民法院審判委員會討論中，多數(shù)委員的意見是刪去有關(guān)證明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，其中一個理由是行政訴訟相較于民事訴訟，案件情況更為復(fù)雜，很難作出具體規(guī)定。同時審判委員會指出，將送審稿中的證明標(biāo)準(zhǔn)部分刪除，不是對證明標(biāo)準(zhǔn)的否定，而是考慮到這些標(biāo)準(zhǔn)彈性較大，在司法解釋中暫不作規(guī)定，送審稿中規(guī)定的證明標(biāo)準(zhǔn)仍可供行政審判中參照適用。根據(jù)上述分析，由于行政行為的多樣性，在行政案件的審理中難以確定單一證明標(biāo)準(zhǔn)，必須根據(jù)被訴行政行為的不同類型，確定不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。對于政府信息公開案件而言，被告應(yīng)當(dāng)對作出政府信息公開答復(fù)的理由提供證據(jù)予以證明，當(dāng)行政機(jī)關(guān)以政府信息不存在為由拒絕公開政府信息時，被告首先要提供證據(jù)證明其已經(jīng)盡到了合理檢索義務(wù)而未能發(fā)現(xiàn)信息存在[iii]。那么如何判斷行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)材料達(dá)到了能夠證明其進(jìn)行了合理檢索的標(biāo)準(zhǔn)？筆者認(rèn)為，解決這個問題首先需要明確的是檢索的合理性不等同于客觀正確性，經(jīng)由合理查詢得到的結(jié)果未必與客觀真實相一致。合理與否的判斷更多是法官在綜合考慮多種因素以后的主觀性認(rèn)知，體現(xiàn)的是法律真實。判斷檢索是否合理需要綜合考慮以下一些指標(biāo)：第一，用以檢索的載體（如數(shù)據(jù)庫、信息目錄）包含的信息資料是否全面，檢索載體收納的數(shù)據(jù)越多，檢索結(jié)果越具有合理性；第二，檢索方法是否妥當(dāng)，選用不同的檢索關(guān)鍵詞，采用不同的檢索方法會產(chǎn)生不同的檢索結(jié)果，選取適當(dāng)?shù)臋z索方法是確保檢索合理性的重要內(nèi)容；第三，檢索人員的工作態(tài)度是否認(rèn)真，檢索看似一個技術(shù)性工作，但不同的工作態(tài)度直接會對檢索方法的選取以及最后的檢索結(jié)果產(chǎn)生不同的影響，若有證據(jù)證明檢索工作人員的工作態(tài)度是為了盡其可能幫助申請人獲取信息的話，其檢索結(jié)果便更具有合理性。
《條例》第17條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開自己制作的政府信息或者依職權(quán)從公民、法人或者其他組織獲取的信息。同時第21條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對于從其他行政機(jī)關(guān)處獲取的政府信息，則應(yīng)當(dāng)告知申請人不屬于其公開的范圍；對于能夠確定該政府信息公開機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式。若政府信息不存在案件的原告在向被告申請政府信息前曾向其他行政機(jī)關(guān)提出申請，其他行政機(jī)關(guān)告知原告向被告申請信息公開，原告將其他行政機(jī)關(guān)的答復(fù)作為證據(jù)向法院提交的，對其他行政機(jī)關(guān)的答復(fù)該作何認(rèn)定？可能有兩種情況：第一種情況，答復(fù)機(jī)關(guān)已經(jīng)獲取了相關(guān)政府信息，但是由于自身不是該信息的制作機(jī)關(guān)，故告知申請人向信息制作機(jī)關(guān)申請。第二種情況，答復(fù)機(jī)關(guān)沒有保存相關(guān)信息，而是基于對行政職權(quán)的理解，告知申請人向具有相應(yīng)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請公開。如果屬于第一種情況的話，那么答復(fù)機(jī)關(guān)的答復(fù)能夠證明另一行政機(jī)關(guān)保存有相關(guān)信息。若屬于第二種情況，則不能推導(dǎo)出具有相應(yīng)職權(quán)的機(jī)關(guān)已經(jīng)保存有相關(guān)的政府信息。在其他行政機(jī)關(guān)告知原告向被告處申請公開政府信息時，應(yīng)當(dāng)區(qū)分其他行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)屬于上述何種情形，繼而判斷被告是否已經(jīng)保存有相關(guān)政府信息。如有必要，法院可以向原來的答復(fù)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查[iv]。
參考文獻(xiàn)：
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[iii]鞠美園：“關(guān)于政府信息公開后的幾點思考”,中國期刊網(wǎng)2009年12月9日
[iv]章劍生：“知情權(quán)及其保障——以《政府信息公開條例》為例”,載《中國法學(xué)》2008年第4期,第155頁。
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