【裁判要旨】
《行政訴訟法》第六十二條規(guī)定，人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許由人民法院裁定。根據(jù)該條規(guī)定，行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)，均有權(quán)自我糾正錯誤的被訴行政行為，至于糾錯行為是否正確合法，人民法院應(yīng)當(dāng)予以審查認(rèn)定。推而廣之，行政程序中，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)作出的行政行為確有錯誤的，同樣具有自我糾錯的法定職權(quán)。至于自我糾錯行為是否合法，則應(yīng)當(dāng)看行政機(jī)關(guān)自我糾錯的理由是否合法、正當(dāng)，并依法接受人民法院的司法審查。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行政 裁 定 書
（2018）最高法行申2218號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）鐘衛(wèi)東。
委托代理人楊文義（曾用名鐘尚安）。系鐘衛(wèi)東堂兄。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省蕉嶺縣人民政府。
法定代表人劉彩波。
委托代理人陳建光。
委托代理人徐芳輝。
再審申請人鐘衛(wèi)東因訴被申請人廣東省蕉嶺縣人民政府（以下簡稱蕉嶺縣政府）注銷農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證一案，不服廣東省高級人民法院于2017年11月20日作出的（2016）粵行終1303號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年4月16日立案受理，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
2014年，廣東省蕉嶺縣以1999年第二輪土地延包底冊為依據(jù)，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記、頒證工作。2014年4月9日，發(fā)包方蕉嶺縣廣福鎮(zhèn)豪嶺村綠河經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡稱綠河合作社）與鐘衛(wèi)東簽訂《農(nóng)村土地承包合同》。同年4月18日，蕉嶺縣政府向鐘衛(wèi)東頒發(fā)蕉府農(nóng)地承包權(quán)（2014）第44142710720612027J號《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》（以下簡稱第44142710720612027J號承包證），該證載明承包地總數(shù)6塊，其中，爭議地“沙坪麥園里”地塊面積1.6畝。2015年9月，蕉嶺縣廣福鎮(zhèn)豪嶺村村干部發(fā)現(xiàn)，登記在豪嶺村鐘衛(wèi)東等68戶承包證上的“沙坪麥園里”土地，共110.59畝，屬于國有土地，即向廣福鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)報告。2015年9月9日，廣福鎮(zhèn)政府向蕉嶺縣農(nóng)業(yè)局提交《關(guān)于請求糾正廣福鎮(zhèn)豪嶺村麥園排土地確權(quán)證錯登的請示》。經(jīng)向68戶承包戶做釋明工作，其中60戶交回《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，鐘衛(wèi)東等8戶未交回。2015年11月30日，蕉嶺縣國土局出具《證明》，主要內(nèi)容為：依據(jù)蕉嶺縣政府于1990年7月25日頒發(fā)的NO.0000157-NO.000159《國有山林證》及《廣福茶場界址圖》、梅州市人民政府于2000年6月26日作出的梅市府函（2000）29號《關(guān)于同意蕉嶺縣各鎮(zhèn)（場區(qū)）聯(lián)合勘定行政區(qū)域界線協(xié)議書的批復(fù)》，和蕉嶺縣政府于2006年10月27日給廣東省蕉嶺監(jiān)獄（以下簡稱蕉嶺監(jiān)獄）核發(fā)的蕉府國用（2006）第060002號《國有土地使用證》（以下簡稱第060002號國有土地證）、NO.000159《國有山林證》等證據(jù)材料，坐落在廣福鎮(zhèn)豪嶺村“沙坪麥園里”，面積為12.82畝的土地，屬于蕉嶺縣政府的國有土地。2015年11月25日，蕉嶺縣農(nóng)業(yè)局以《關(guān)于收回<農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證>證書予以更正登記的通知》，通知鐘衛(wèi)東五日內(nèi)交回第44142710720612027J號承包證進(jìn)行更正，逾期將予以注銷。同年12月9日，蕉嶺縣農(nóng)業(yè)局又向鐘衛(wèi)東發(fā)出《告知書》，告知第44142710720612027J號承包證登記有誤。同年12月28日，蕉嶺縣政府作出蕉府公（2015）33號《關(guān)于注銷廣福鎮(zhèn)豪嶺村綠河經(jīng)濟(jì)合作社8戶承包戶持有的<農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證>的公告》（以下簡稱33號注銷公告），注銷鐘衛(wèi)東持有的第44142710720612027J號承包證。2016年1月22日,鐘衛(wèi)東提起本案行政訴訟，請求撤銷33號注銷公告。
另查明，2009年1月，蕉嶺監(jiān)獄遷移至廣東省××市，蕉嶺監(jiān)獄更名為廣東省惠州監(jiān)獄。2012年4月13日，廣東省惠州監(jiān)獄與蕉嶺縣政府簽訂《協(xié)議書》，由蕉嶺縣政府收回蕉嶺監(jiān)獄的8507.25畝原國有土地。土地收回后，蕉嶺縣國土局依法注銷蕉嶺監(jiān)獄持有的第060002號國有土地證和NO.000159《國有山林證》。本案爭議地“沙坪麥園里”在蕉嶺監(jiān)獄的國有土地范圍內(nèi)。還查明，1999年農(nóng)村土地二輪延包底冊中，鐘衛(wèi)東戶承包責(zé)任田未記載有“沙坪麥園里”地塊。
梅州市中級人民法院（2016）粵14行初40號行政判決認(rèn)為，蕉嶺縣政府在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作時，誤將不屬于鐘衛(wèi)東1999年第二輪土地延包底冊記載的承包地范圍的“沙坪麥園里”1.6畝國有土地，登記到鐘衛(wèi)東的土地承包證上。蕉嶺縣政府發(fā)現(xiàn)登記錯誤后，向鐘衛(wèi)東作釋明工作，通知其交回土地承包證予以糾正。在鐘衛(wèi)東逾期未交回的情況下，蕉嶺縣政府依法作出33號注銷公告，注銷鐘衛(wèi)東持有的第44142710720612027J號承包證，認(rèn)定事實清楚，程序合法，適用法律正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，判決駁回鐘衛(wèi)東的訴訟請求。鐘衛(wèi)東不服，提起上訴。
廣東省高級人民法院（2016）粵行終1303號行政判決認(rèn)為，鐘衛(wèi)東提供的1953年土改時期《土地房產(chǎn)所有證》、2014年《蕉嶺縣廣福鎮(zhèn)豪嶺經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線確認(rèn)公示圖》，不能證明涉案土地系集體所有的土地；其提交的1982年3月25日《會議紀(jì)要》，反而證明爭議地系原蕉嶺監(jiān)獄使用的國有土地，綠河合作社無權(quán)將國有土地發(fā)包給鐘衛(wèi)東，頒發(fā)第44142710720612027J號承包證顯然是錯誤的。蕉嶺縣政府發(fā)現(xiàn)錯誤登記后，依法注銷該承包證，符合《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》第二十、二十一條的規(guī)定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
鐘衛(wèi)東申請再審稱：1.“沙坪麥園里”100多畝土地，歷來是廣福鎮(zhèn)豪嶺村綠河等村民小組所有，有1953年《土地房產(chǎn)所有證》、《蕉嶺縣廣福鎮(zhèn)豪嶺經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線確認(rèn)公示圖》為證。上世紀(jì)60年代，該片土地被蕉嶺監(jiān)獄前身廣福農(nóng)場擠占，但并沒有依法征收為國有。2010年廣福農(nóng)場撤離后，綠河合作社村民收回被擠占的土地進(jìn)行耕種，爭議地仍應(yīng)屬于集體土地。2.鐘衛(wèi)東依法取得第44142710720612027J號承包證，承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)受法律保護(hù)。蕉嶺縣政府以“工作失誤、錯登誤包”為由注銷承包證，沒有法律依據(jù)。蕉嶺縣政府提供的原蕉嶺監(jiān)獄第060002號國有土地證已經(jīng)作廢，且該證登記蕉嶺監(jiān)獄座落地址在廣福鎮(zhèn)，而涉案土地在豪嶺村，二者所指地塊不是同一土地。3.二審于2016年7月7日受理，至2017年11月20日作出判決，違反法律規(guī)定的三個月審理期限，審判程序違法。請求撤銷一、二審判決，依法對本案予以再審。
蕉嶺縣政府答辯稱：1.涉案“沙坪麥園里”土地確系國有土地，早在60年代初期設(shè)立廣福農(nóng)場（蕉嶺監(jiān)獄前身）時，“沙坪麥園里”土地即由國家征用，劃撥給廣福農(nóng)場使用，土地性質(zhì)應(yīng)屬國有。2009年蕉嶺監(jiān)獄遷移至惠州后，蕉嶺縣政府收回蕉嶺監(jiān)獄原使用的國有土地，“沙坪麥園里”土地屬于蕉嶺縣政府為使用權(quán)人的國有土地，不是豪嶺村或其下屬村民小組集體所有的土地。2.鐘衛(wèi)東提交的土改時期《土地房產(chǎn)所有證》和《蕉嶺縣廣福鎮(zhèn)豪嶺經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線確認(rèn)公示圖》，不能作為土地權(quán)屬的證據(jù)；1982年3月25日《會議紀(jì)要》所達(dá)成的協(xié)議，反而證明“沙坪麥園里”土地是國有土地。3.蕉嶺監(jiān)獄的土地涵蓋廣福鎮(zhèn)的大壩、石峰、樂干、豪嶺和鐵坑五個村，其中監(jiān)獄機(jī)關(guān)座落于廣福鎮(zhèn)，鐘衛(wèi)東將第060002號國有土地證中登記的監(jiān)獄機(jī)關(guān)駐地，等同于監(jiān)獄用地范圍，明顯是偷換概念、混淆視聽。請求駁回鐘衛(wèi)東的再審申請。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條規(guī)定，人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許由人民法院裁定。根據(jù)該條規(guī)定，行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)，均有權(quán)自我糾正錯誤的被訴行政行為，至于糾錯行為是否正確合法，人民法院應(yīng)當(dāng)予以審查認(rèn)定。推而廣之，行政程序中，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)作出的行政行為確有錯誤的，同樣具有自我糾錯的法定職權(quán)。至于自我糾錯行為是否合法，則應(yīng)當(dāng)看行政機(jī)關(guān)自我糾錯的理由是否合法、正當(dāng)，并依法接受人民法院的司法審查。本案中，蕉嶺縣政府發(fā)現(xiàn)給鐘衛(wèi)東頒發(fā)第44142710720612027J號承包證行為錯誤后，經(jīng)釋明催告，要求鐘衛(wèi)東主動交回錯誤頒發(fā)的承包證，由蕉嶺縣政府予以更正，鐘衛(wèi)東拒不配合糾錯，蕉嶺縣政府依法自我糾錯，作出被訴33號注銷公告，注銷鐘衛(wèi)東持有的第44142710720612027J號承包證，認(rèn)定事實清楚、證據(jù)充分，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。一、二審判決駁回鐘衛(wèi)東的訴訟請求，并無不當(dāng)。鐘衛(wèi)東主張“沙坪麥園里”土地歷來是廣福鎮(zhèn)豪嶺村相關(guān)村民小組所有，但對上世紀(jì)60年代蕉嶺監(jiān)獄前身廣福農(nóng)場開始使用爭議地的事實并不否認(rèn)，只是認(rèn)為當(dāng)時沒有依法征收為國有，所以土地仍屬于其集體所有。然而，根據(jù)本案查明的事實，廣福農(nóng)場及其繼受者蕉嶺監(jiān)獄不僅使用爭議地，而且取得國有土地使用證，蕉嶺監(jiān)獄撤出后，注銷其持有的國有土地使用證，并非意味著土地所有權(quán)回歸原集體經(jīng)濟(jì)組織，而是收歸蕉嶺縣政府管理。因此，鐘衛(wèi)東主張“沙坪麥園里”土地仍屬于豪嶺村相關(guān)村民小組所有，與事實不符，本院不予支持。鐘衛(wèi)東又主張，蕉嶺縣政府以“工作失誤、錯登誤包”為由注銷承包證，沒有法律依據(jù)。如前所述，自我糾錯是行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，蕉嶺縣政府發(fā)現(xiàn)將國有土地給鐘衛(wèi)東等人錯誤頒發(fā)集體土地承包證，依法作出33號注銷公告，具有法定職權(quán)和事實根據(jù)，符合法律規(guī)定。鐘衛(wèi)東自認(rèn)為該行為沒有法律依據(jù)，是對行政機(jī)關(guān)享有自我糾錯法定職權(quán)的誤解，該項申請再審理由不能成立。至于鐘衛(wèi)東關(guān)于蕉嶺監(jiān)獄持有的第060002號國有土地證不包括位于豪嶺村的“沙坪麥園里”的主張，本院同意蕉嶺縣政府的答辯意見，監(jiān)獄機(jī)關(guān)駐地的位置與土地使用權(quán)范圍顯然不是一個概念，根據(jù)本案查明的事實，第060002號國有土地證包含爭議地“沙坪麥園里”，是不可否認(rèn)的事實。鐘衛(wèi)東還主張二審超審限，審判程序違法。但是，根據(jù)行政訴訟法第九十一條第（五）項規(guī)定，違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的，才構(gòu)成再審的充分理由，僅以審判程序違法為由申請再審，理由亦不能成立。
應(yīng)當(dāng)指出的是，蕉嶺縣政府給鐘衛(wèi)東頒發(fā)的第44142710720612027J號承包證，承包地總數(shù)6塊。其中僅僅是“沙坪麥園里”1.6畝土地屬于國有土地，頒證錯誤應(yīng)予糾正，其余5塊承包地的頒證行為，至今沒有證據(jù)證明存在頒證錯誤問題。33號注銷公告應(yīng)當(dāng)僅僅對“沙坪麥園里”1.6畝土地的頒證行為予以注銷，其余不屬于國有土地、屬于鐘衛(wèi)東合法承包并取得承包證的土地承包經(jīng)營權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。33號注銷公告注銷第44142710720612027J號承包證后，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給鐘衛(wèi)東重新核發(fā)另外5塊享有合法承包權(quán)的土地承包證。
綜上，鐘衛(wèi)東的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）、（五）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回鐘衛(wèi)東的再審申請。
審 判 長 郭修江
審 判 員 熊俊勇
審 判 員 劉艾濤
二〇一八年五月三十一日
法官助理 黃寧暉
書 記 員 陳清玲
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