當前，我國的一些發(fā)達地區(qū)正在經歷后工業(yè)化的進程。由于經濟形態(tài)的變化，產業(yè)升級與用地增長管控之間存在不可忽視的現實矛盾，相關產業(yè)用地政策也有必要針對最新的情況及時作出調整。
目前，上海市浦東新區(qū)的經濟形態(tài)已轉型為以創(chuàng)新驅動為主的服務經濟。
一般將服務業(yè)GDP占比50%以上的經濟形態(tài)稱之為服務經濟。服務經濟從業(yè)態(tài)上講，主要體現為以金融服務、航運服務、貿易服務三大服務業(yè)為主的現代服務業(yè);從趨勢上講，網絡化、高端化、穩(wěn)定增長、集聚發(fā)展是其運行與布局特征。上海市浦東新區(qū)2007年進入第三產業(yè)為主的發(fā)展階段，期間經歷浦東、南匯“兩區(qū)合并”，呈現出第三產業(yè)所占比重逐年上升的趨勢，2012年三次產業(yè)結構為0.6:39.1:61.3 ，標志著其產業(yè)發(fā)展進入后工業(yè)化時期。
隨著創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的深入推進，由“世界工廠”向“中國智造”的轉變，成為一項重大戰(zhàn)略任務。近年來，浦東新區(qū)的區(qū)域創(chuàng)新能力逐步增強：截至2012年，浦東新區(qū)經認定的各級企業(yè)研發(fā)機構393家，其中國家級22家，占上海市的58%;經認定的高新技術企業(yè)達到654家，占上海市的26.1%;重點領域高新技術產業(yè)產值達2800億元，約占新區(qū)工業(yè)總產值的40%。
此外，轉變城市發(fā)展模式是創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展的重要一環(huán)。優(yōu)化調整城市空間布局、理順城鄉(xiāng)關系，可以為城市發(fā)展提供持續(xù)動力。浦東開發(fā)20余年后，在歷次總體規(guī)劃和土地規(guī)劃的引領下，外向型、多功能、現代化的新城區(qū)已初步建成：中心城區(qū)深度城市化，以世博后續(xù)開發(fā)和陸家嘴中央商務區(qū)建設為核心，黃浦江沿岸地區(qū)得到整體性的深度開發(fā);開發(fā)區(qū)產城融合，金橋、張江、外高橋等國家級開發(fā)區(qū)轉型升級;臨港新城以迪士尼主題公園建設為核心，帶動了周邊地區(qū)的發(fā)展。
產業(yè)升級既是地區(qū)經濟自身發(fā)展到一定階段的自身需求，也是市場經濟條件下的區(qū)域間競爭的必然趨勢。第二次全國土地調查結果顯示，浦東新區(qū)北片即原浦東新區(qū)范圍內，國家級、市級開發(fā)區(qū)和集中建設區(qū)內的已利用率達到82.10%、86.92%和94.19%，工業(yè)用地整體利用率達到85.35%，基本已無未建工業(yè)用地，土地利用趨于飽和;土地擴展利用潛力較大的區(qū)域位于浦東新區(qū)南片即原南匯區(qū)范圍，土地利用率也達到85.04%的水平?？梢姡謻|未來發(fā)展應將重點放在以盤活存量土地為主，局部合理有效利用增量土地。
產業(yè)亟待升級，土地增量空間受限，存量土地利用強度則有較大潛力可挖。具體考察浦東新區(qū)10個典型行業(yè)的平均容積率可知，浦東新區(qū)北片的容積率平均值均遠高于上海市平均值，接近甚至超過上海產業(yè)用地指南規(guī)定的控制值，如電器機械及器材制造業(yè)(0.94)、服裝業(yè)(0.89)、電子信息產品制造業(yè)(0.85)等，全區(qū)均遠超過全市平均值和控制值，在國際范圍內比較也處于較高水平，而生物醫(yī)藥制造業(yè)的容積率(0.52)卻遠低于國際參考值(0.90)。可見，就全市范圍而言，浦東新區(qū)土地集約利用情況較好，但與國際水平相比，存量土地利用強度仍有較大潛力可挖。
同時出現的問題還有，因產業(yè)用地比重過大而導致的供給矛盾突出。開發(fā)區(qū)模式是國內城市產業(yè)開發(fā)的重要途徑，浦東新區(qū)尤為典型，“城因產而興，產因城而立”。數據顯示，浦東各開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地率平均為52.61%，其中，國家級開發(fā)區(qū)的產業(yè)用地占比平均值高出市級開發(fā)區(qū)平均值17.48個百分點，具有更明顯的集聚度。但從全區(qū)范圍內看，主要產業(yè)空間用地(工業(yè)、倉儲、商辦、商業(yè)、港口機場)占城鄉(xiāng)建設用地比例達到38.36%;而根據國際經驗，國際大都市(如倫敦、巴黎、東京、香港等)的這一數值一般都穩(wěn)定在20%～30%之間。產城融合進行加快后，隨著城鎮(zhèn)人口的增長，居住及配套設施需求勢必持續(xù)增加，人群對環(huán)境品質的要求也愈來愈高，客觀上加劇了產業(yè)用地的供給矛盾，導致土地價格上升，進而增加工業(yè)企業(yè)用地成本，浦東乃至整個上海相對于周邊地區(qū)，在這方面都缺乏優(yōu)勢。
產業(yè)用地政策創(chuàng)新,翔實的現狀調查和科學的分析評價是基本前提，應對產業(yè)升級遭遇的土地瓶頸，應在城市規(guī)劃評估和土地調查的基礎上，針對產業(yè)轉型不同情境，以差別化、精細化的土地政策應對后工業(yè)化對土地的各項需求。此外，還應建立基礎調查數據庫的動態(tài)更新機制，進行產業(yè)用地的績效評價。
引入基本工業(yè)用地概念，避免中心城區(qū)空心化。隨著第三次工業(yè)革命的興起，歐美諸多國際城市(如倫敦、紐約)正經歷“再工業(yè)化”，重新搶占資金相對密集、技術含量較高的高端制造業(yè)市場，反映出發(fā)達國家對“去工業(yè)化”發(fā)展模式的反思和回歸實體經濟的愿望?？梢灶A見，制造將與“智造”并舉，彈性城市、信息化城市、智慧型城市的理念是建設新一代全球城市的主流思潮。有鑒于此，建議引入“基本工業(yè)用地”概念，即從社會經濟對工業(yè)發(fā)展的實際需求出發(fā)，在一定時期內，以區(qū)域經濟發(fā)展為導向，在城市建設用地的總盤子里劃定工業(yè)用地所占的比重，以此確保工業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，避免中心城區(qū)或開發(fā)區(qū)因過度追求高端化、虛擬化而出現空心化。
以企業(yè)的生命周期為考量，深入探索彈性出讓制度。部分行業(yè)和企業(yè)具有顯著的生命周期現象：1995年～2009年間，通信設備、計算機制造業(yè)企業(yè)的退出率高達50%，交通運輸設備制造業(yè)、通用設備制造業(yè)和專用設備制造業(yè)的企業(yè)退出率約為40%。而企業(yè)在成立初期退出率較高，3年～8年為高風險期，此后抗御風險能力逐漸增強;企業(yè)生命周期與初始投資規(guī)模、銷售額呈正相關關系。產業(yè)用地政策應探索土地彈性出讓制度，針對不同性質行業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)、不同區(qū)位地價，引入地均產出、地均稅收、地均就業(yè)等考核指標，完善合同文本起草和履約情況考核，設置適宜的初始期限和續(xù)期條件，實現產業(yè)用地的高效能循環(huán)利用。
構筑區(qū)域創(chuàng)新體系，營造城市開放空間。區(qū)域創(chuàng)新體系由地方政府、企業(yè)、大學、科研機構、中介服務機構等主體要素共同構建，它不僅生產產品，還有知識輸出和創(chuàng)新外溢等功能。為了更好地培育區(qū)域創(chuàng)新體系，對關系國民經濟發(fā)展和產業(yè)結構優(yōu)化升級，代表著未來經濟和技術的發(fā)展方向的企業(yè)，應優(yōu)先納入各級土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，對于建筑高度、面寬、內部空間分割，在符合規(guī)劃總量和容積率要求的前提下，采取靈活彈性的裁定方式;對于創(chuàng)新型和服務型的小微企業(yè)，在培育階段應進一步給予政策優(yōu)惠;以企業(yè)為核心、營造開放空間，綠化、道路、市政配套建設以便于人員出行、信息交流為標準規(guī)劃設計，通過“空間創(chuàng)新”來塑造“創(chuàng)新空間”。
(作者單位：上海市浦東新區(qū)規(guī)劃設計研究院)
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