國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》(以下簡(jiǎn)稱127號(hào)文)，在設(shè)施農(nóng)用地執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制方面主要有兩大創(chuàng)新：一是設(shè)施農(nóng)用地管理更加規(guī)范，設(shè)施農(nóng)用地使用前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營(yíng)者三方需簽訂用地協(xié)議，旨在利用構(gòu)建三方民事合同關(guān)系，通過(guò)經(jīng)營(yíng)者與土地所有權(quán)人約定用地條件，發(fā)揮鄉(xiāng)級(jí)政府的管理作用，基于合同治理約束監(jiān)管經(jīng)營(yíng)者的用地行為。二是由審核制改為備案制，這項(xiàng)改革旨在以深入轉(zhuǎn)變政府職能方式，簡(jiǎn)政放權(quán)。

然而，從具體實(shí)踐看，當(dāng)前設(shè)施農(nóng)用地管理仍然面臨著土地資源短缺壓力、新政落實(shí)難度大、基層政府監(jiān)管缺失等問(wèn)題，降低了執(zhí)法監(jiān)管效能，加大了執(zhí)法監(jiān)管壓力。

設(shè)施農(nóng)用地執(zhí)法監(jiān)管困境

土地資源短缺與設(shè)施農(nóng)業(yè)快速發(fā)展之間的矛盾，加大了執(zhí)法監(jiān)管的壓力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度和規(guī)模越來(lái)越大，用地需求日益增加與當(dāng)前土地資源緊缺的矛盾越來(lái)越突出。按照127號(hào)文的相關(guān)規(guī)定，各類畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工廠化作物栽培等設(shè)施建設(shè)，禁止占用基本農(nóng)田。然而從當(dāng)前情況看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)比例較大，部分地區(qū)甚至已達(dá)到98%以上，一方面設(shè)施農(nóng)業(yè)用地市場(chǎng)需求大，一方面由于附屬和配套設(shè)施選址受限，項(xiàng)目無(wú)法備案，導(dǎo)致部分項(xiàng)目強(qiáng)行動(dòng)工建設(shè)，增加了執(zhí)法監(jiān)管的壓力。

設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目界定模糊，增加了執(zhí)法監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。隨著設(shè)施農(nóng)業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力逐步提高，設(shè)施裝備蓬勃發(fā)展，市場(chǎng)化程度提高，設(shè)施農(nóng)業(yè)表現(xiàn)出技術(shù)集成化、產(chǎn)品種類多樣化、生產(chǎn)方式工廠化的發(fā)展趨勢(shì)，廣義上的設(shè)施農(nóng)業(yè)表現(xiàn)出工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)多重屬性，同一塊地上由于立體利用方式形成實(shí)際多類用途的現(xiàn)象較多。在政策制定和實(shí)踐中，對(duì)這些都缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)施農(nóng)用地執(zhí)法監(jiān)管中面臨著“錯(cuò)位”、“缺位”，設(shè)施農(nóng)用地性質(zhì)判斷不準(zhǔn)很容易出現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管不到位現(xiàn)象。

基層政府管理失位，加大了執(zhí)法監(jiān)管的難度。設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目在取得備案手續(xù)后，經(jīng)營(yíng)者往往會(huì)追求利益最大化，忽視附屬設(shè)施周邊以及整個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)道路、溝渠等配套用地問(wèn)題，極易形成新的違法用地發(fā)生。此外，部分經(jīng)營(yíng)者在規(guī)定用地規(guī)模內(nèi)多占土地進(jìn)行生活類、管理類設(shè)施建設(shè)，變相從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，給設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施后期監(jiān)管帶來(lái)較大壓力。一是部分基層政府面對(duì)稅收、經(jīng)濟(jì)等方面的收益，對(duì)部分設(shè)施農(nóng)用地管理松懈、監(jiān)管失位；二是為了降低后期監(jiān)管壓力，甚至有部分基層政府采取“能不批就不批”的消極應(yīng)對(duì)策略，管理上的失位將會(huì)造成土地違法項(xiàng)目逐漸增多，為職能部門執(zhí)法工作帶來(lái)壓力，也加大了執(zhí)法監(jiān)管的難度。

設(shè)施農(nóng)用地執(zhí)法監(jiān)管困境的根源分析

設(shè)施農(nóng)用地的管理和使用具有特殊性。1．現(xiàn)有政策進(jìn)一步界定了設(shè)施農(nóng)用地范圍，將社會(huì)上農(nóng)用地具體劃分為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地。但是，一方面，此界定僅考慮用地規(guī)模，并未對(duì)設(shè)施農(nóng)用地立體空間進(jìn)行界定，缺乏對(duì)設(shè)施農(nóng)用地上附屬設(shè)施的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)布局、建筑空間結(jié)構(gòu)以及各類設(shè)施建筑間占比是否合理，建筑安全、消防達(dá)標(biāo)等進(jìn)行明確規(guī)定，增加了設(shè)施農(nóng)用地管理和監(jiān)管的難度。另一方面，由于生產(chǎn)結(jié)束后，經(jīng)營(yíng)者須按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行土地復(fù)墾，占用耕地的需復(fù)墾為耕地，而不同設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的土地利用程度、土壤質(zhì)量很可能影響到后期土地復(fù)墾方案的可行性。遺憾的是，現(xiàn)有政策并末對(duì)其進(jìn)行具體規(guī)定。

2．土地流轉(zhuǎn)方式多樣性。文件規(guī)定，設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)依法先行與承包農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，征得承包農(nóng)戶同意。在承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，經(jīng)營(yíng)者依法先行與承包農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同能夠保障承包農(nóng)戶的土地權(quán)益不受侵害。但是從實(shí)際情況看，東部地區(qū)的流轉(zhuǎn)方式多樣化，如部分地區(qū)承包農(nóng)戶的土地已流轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，再由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)給設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者；部分地區(qū)承包農(nóng)戶的土地逐級(jí)流轉(zhuǎn)給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)給設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。在上述情況下如果將經(jīng)營(yíng)者與承包農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同作為三方協(xié)議簽訂的前提，交易成本將大幅度提高，可操作性降低，不利于新政的有效落實(shí)。

3．設(shè)施農(nóng)業(yè)投資主體多樣化。127號(hào)文規(guī)定，設(shè)施農(nóng)用地使用前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營(yíng)者三方需簽訂用地協(xié)議。但設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目與其他農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目一樣，具有建設(shè)內(nèi)容綜合性強(qiáng)、受資源的限制性強(qiáng)、投資回收期長(zhǎng)且效益具有不穩(wěn)定性、與農(nóng)民利益緊密相連等特點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資管理的開發(fā)公司往往成為主要的投資主體之一，并成為設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的管理者。因此一旦出現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有管理者和經(jīng)營(yíng)者雙重身份的情況，日常監(jiān)管難免會(huì)流于形式，難以達(dá)到政策初定目標(biāo)。

設(shè)施農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管部門職責(zé)邊界交叉?，F(xiàn)行監(jiān)管政策要求國(guó)土資源部門、農(nóng)業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都將設(shè)施農(nóng)用地納入日常管理，納入政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)內(nèi)容，分工合作，形成聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。這樣的政策框架有助于強(qiáng)化監(jiān)管，凝聚執(zhí)法合力。但是現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管部門各有其監(jiān)管權(quán)責(zé)，監(jiān)管權(quán)責(zé)的劃分有多重標(biāo)準(zhǔn)，按照政策規(guī)定，其中土地利用由國(guó)土部門監(jiān)管，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，協(xié)議約定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。多部門分領(lǐng)域監(jiān)管體制，導(dǎo)致部門權(quán)責(zé)不清和職能交叉，部門利益糾纏，協(xié)調(diào)互動(dòng)不足。部門職責(zé)邊界不清晰，牽頭執(zhí)法部門不明確，難以從根本上改善管理秩序。

提高設(shè)施農(nóng)用地執(zhí)法監(jiān)管效率的路徑選擇

制定合理可行的設(shè)施農(nóng)用地管理規(guī)范。一是由各省結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，開展針對(duì)性地調(diào)研，制定切實(shí)可行的設(shè)施農(nóng)業(yè)政策，科學(xué)合理地界定設(shè)施農(nóng)用地立體空間范圍、設(shè)施農(nóng)業(yè)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻、設(shè)施農(nóng)用地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施農(nóng)用地使用期限等，細(xì)化部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等各方的監(jiān)管職責(zé)，確保監(jiān)管高效、可行。二是根據(jù)各地土地流轉(zhuǎn)情況，因地制宜，在確保維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，對(duì)涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，只要承包農(nóng)戶已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂流轉(zhuǎn)合同并征得承包農(nóng)戶同意的，經(jīng)營(yíng)者可不再單獨(dú)與承包農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同。三是建議完善相關(guān)法律政策，在保證集約節(jié)約利用土地、基本農(nóng)田總面積不減少、質(zhì)量不降低的前提下，對(duì)工廠化作物栽培等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批，并在采取架空等保護(hù)耕作層的措施后，可適當(dāng)?shù)卣加没巨r(nóng)田。

構(gòu)建設(shè)施農(nóng)用地管理的共同責(zé)任機(jī)制。一是要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是設(shè)施農(nóng)業(yè)監(jiān)管的第一責(zé)任主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既是合同的甲方，又是受益者之一，并處在基層一線，理應(yīng)承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)日常監(jiān)管。對(duì)于不按照協(xié)議約定，擅自或變向?qū)⒃O(shè)施農(nóng)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)等違反設(shè)施農(nóng)用地管理規(guī)定行為的，應(yīng)及時(shí)予以制止和報(bào)告。二是國(guó)土資源部門、農(nóng)業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)按照127號(hào)文的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行部門監(jiān)管職責(zé)，形成工作合力，切實(shí)做好事前、事中和事后3個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

建立社會(huì)共同治理的多層次監(jiān)管新模式。一是提高社會(huì)公眾認(rèn)知水平。通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道宣傳設(shè)施農(nóng)用地管理法律法規(guī)政策知識(shí)，增強(qiáng)廣大群眾嚴(yán)格守法、共同監(jiān)督的意識(shí)。二是對(duì)于經(jīng)營(yíng)者不按照協(xié)議約定的范圍、用途建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的行為，引導(dǎo)協(xié)議相對(duì)方通過(guò)民事訴訟等方式，依法追究其違約責(zé)任。三是對(duì)多次糾正無(wú)效、通過(guò)民事訴訟等方式難以消除違法現(xiàn)象的違法用地，相關(guān)職能部門應(yīng)及時(shí)組織查處，確保依法履職到位。

完善激勵(lì)與約束機(jī)制并存的監(jiān)管機(jī)制。一是通過(guò)行政手段進(jìn)行約束，加強(qiáng)耕地保護(hù)檢查與考核，提高違法用地在政府績(jī)效考核中的扣分權(quán)重。二是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行激勵(lì)，提高基層政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，如南京市政府向農(nóng)戶直接發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)貼，農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或出租給第三方后，耕地保護(hù)責(zé)任和補(bǔ)貼發(fā)放對(duì)象仍為原農(nóng)戶，在制度設(shè)計(jì)上提高了農(nóng)民保護(hù)耕地、監(jiān)管違法用地行為的積極性。

（作者供職于江蘇省南京市國(guó)土資源局江寧分局）