城市開發(fā)邊界劃定工作啟動以來，廈門、武漢和貴陽三市都在市級層面成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委或市政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各相關(guān)部門參加，國土資源管理和城市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)具體事務(wù)，加強了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、信息平臺、行政管理等方面的協(xié)調(diào)銜接。然而，由于各市在管理模式、技術(shù)準(zhǔn)備等方面的工作基礎(chǔ)不同，劃定工作的進度存在差別。

其中，廈門市已開展國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的“三規(guī)合一”工作，基本形成邊界劃定初步成果，探索以信息平臺的協(xié)同管理為抓手，強化開發(fā)邊界的管控；武漢市在基本生態(tài)控制線的基礎(chǔ)上，結(jié)合市域環(huán)境容量研究和建設(shè)用地適宜性評價，形成了城市開發(fā)邊界的雛形；貴陽市已完成組織和技術(shù)準(zhǔn)備，正在建立城市建設(shè)用地分類和土地利用現(xiàn)狀分類對照體系。

三市立足本市資源環(huán)境現(xiàn)狀、經(jīng)濟社會發(fā)展和規(guī)劃土地管理實際，從劃定的總體思路、技術(shù)要點、成果表達、實施管理等方面進行了探索和實踐。

總體思路突出生態(tài)保護，體現(xiàn)節(jié)約優(yōu)先原則

廈門、武漢和貴陽三市在劃定工作中突出生態(tài)保護優(yōu)先和節(jié)約優(yōu)先的原則，在開展資源環(huán)境承載力評價、生態(tài)敏感性評價和建設(shè)用地適宜性評價的基礎(chǔ)上，明確不能開發(fā)建設(shè)的國土空間，劃定生態(tài)控制區(qū)；統(tǒng)一土地、城市等相關(guān)規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、空間布局和信息平臺，協(xié)調(diào)銜接規(guī)劃目標(biāo)和控制性指標(biāo)，按照近期嚴(yán)控和遠期留有適當(dāng)彈性的思路，劃定城市開發(fā)邊界；探索建立開發(fā)邊界的管理辦法，完善配套政策，強化邊界管控。

廈門市在建設(shè)用地適宜性評價的基礎(chǔ)上，優(yōu)先劃定生態(tài)控制線；制定了土地規(guī)劃和城市規(guī)劃差異性協(xié)調(diào)辦法，實現(xiàn)“兩規(guī)”融合，與生態(tài)控制線相校核，明確了建設(shè)和保護的空間，市域1699平方公里有640平方公里為建設(shè)區(qū)域，其他為生態(tài)控制區(qū)；制定不同空間的管控措施，建立業(yè)務(wù)協(xié)同管理的信息平臺。武漢市提出按照“劃管結(jié)合”的理念和“全域劃、雙界線、分級管、分類控”的總體思路，結(jié)合城市發(fā)展需求劃定城市開發(fā)邊界；在開發(fā)邊界以外劃定永久生態(tài)紅線，保護城市的核心生態(tài)資源；明確“兩線三區(qū)”的分區(qū)管控要求，探索中央到地方的分級管理權(quán)限。貴陽市計劃在建立“兩規(guī)合一”工作平臺的基礎(chǔ)上，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)確定城市開發(fā)強度，開展建設(shè)用地限制性和適宜性評價，劃定城市開發(fā)邊界，建立開發(fā)邊界管理數(shù)據(jù)庫，制定相關(guān)管理政策。

在統(tǒng)一的平臺上劃界，剛性與彈性并重

三市在已經(jīng)開展的工作中，提煉出如下技術(shù)要點：

明確劃定范圍和期限。廈門和武漢市在全市域范圍內(nèi)開展劃定工作，貴陽市將城市總體規(guī)劃和土地規(guī)劃確定的規(guī)劃控制范圍3212平方公里作為城市開發(fā)邊界的劃定范圍。規(guī)劃期限上，廈門和武漢市將邊界劃定設(shè)置為2020年，并提出遠期目標(biāo)，貴陽市將邊界劃定設(shè)置為2020年，展望至2030年。

建立統(tǒng)一平臺。三市按照梳理規(guī)劃、摸清差異的思路，重點理順城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和空間布局，以建立統(tǒng)一的規(guī)劃平臺為基礎(chǔ)，開展劃定工作。廈門市從標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、規(guī)劃用途、空間布局等方面制定了規(guī)劃差異的原則和措施，武漢市實現(xiàn)了“兩規(guī)合”的數(shù)據(jù)口徑統(tǒng)一、規(guī)劃目標(biāo)統(tǒng)一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局統(tǒng)一和空間管制分區(qū)統(tǒng)一，貴陽市正在開展兩規(guī)用地分類統(tǒng)一的工作。

兼顧剛性與彈性。三市在開發(fā)邊界劃定中，注重兼顧規(guī)劃剛性與彈性。廈門市設(shè)置包括生態(tài)紅線和生態(tài)緩沖區(qū)兩部分在內(nèi)的生態(tài)控制線和建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€，分別作為生態(tài)空間和城市空間的界線。生態(tài)控制區(qū)內(nèi)的42平方公里現(xiàn)狀建設(shè)用地將采取多種方式逐步清退，生態(tài)緩沖區(qū)作為遠景的城市發(fā)展空間。武漢市將生態(tài)紅線和開發(fā)邊界之間設(shè)置為彈性區(qū)，作為城市開發(fā)邊界維護調(diào)整的彈性空間，也是遠期發(fā)展的備用空間，生態(tài)紅線作為剛性線，不得隨意調(diào)整。

銜接相關(guān)規(guī)劃。廈門市將發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃充分銜接，以“兩規(guī)合一”一張圖為基礎(chǔ)，推進發(fā)展改革、環(huán)保、海洋、林業(yè)、水利、交通、教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等部門規(guī)劃納入統(tǒng)一平臺；武漢市在“兩規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，逐步融合發(fā)展、水利和環(huán)保等相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃；貴陽市重點落實“兩規(guī)合一”，與環(huán)保、林業(yè)、水利、文物等部門規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

結(jié)合生態(tài)保護、永久基本農(nóng)田紅線劃定工作。劃定工作體現(xiàn)生態(tài)保護優(yōu)先的原則，優(yōu)先確定不能開發(fā)的建設(shè)空間，作為生態(tài)紅線加以管控。廈門市將生態(tài)林地、基本農(nóng)田及生態(tài)廊道、重要河流水系、一般農(nóng)田、城市公園、防護綠地等劃入生態(tài)控制線范圍，進一步劃定基本生態(tài)控制區(qū)，采取定點、定位、定樁等方式，將空間坐標(biāo)落地，配合管理實施細(xì)則加以保護，并在集美區(qū)進行了12公里打樁定界試點，調(diào)研組現(xiàn)場考察，普遍感覺效果不錯。武漢市已在都市發(fā)展區(qū)劃定基本生態(tài)控制線，今年正在開展都市發(fā)展區(qū)外圍的基本生態(tài)控制線劃定工作。都市發(fā)展區(qū)內(nèi)的基本生態(tài)控制線與城市開發(fā)邊界基本重合，外圍控制線即為生態(tài)保護紅線；配套制定了管理規(guī)定和實施細(xì)則，對既有項目逐步清理處置，嚴(yán)格控制新增項目。貴陽市將開展資源環(huán)境承載力評價，優(yōu)先劃定不可開發(fā)建設(shè)的空間范圍。由于永久基本農(nóng)田紅線劃定工作尚未啟動，三市在城市開發(fā)邊界劃定工作中尚未與永久基本農(nóng)田紅線調(diào)整劃定相結(jié)合。

邊界劃定的成果，可在統(tǒng)一的信息平臺上管理

全市域范圍內(nèi)劃定開發(fā)邊界，表現(xiàn)為組團式分布的邊界成果；而邊界劃定后，形成統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)一的信息平臺。

城市形態(tài)采取組團式分布。如武漢市在都市發(fā)展區(qū)內(nèi)劃定一條邊界，在外圍農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)的集中建設(shè)區(qū)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地（鎮(zhèn)區(qū)）以及個別生態(tài)區(qū)內(nèi)的重大項目區(qū)劃定多條邊界。而貴陽市由于涵蓋貴安新區(qū)的部分區(qū)域，城市開發(fā)邊界除城市規(guī)劃區(qū)外，還包括貴安新區(qū)的貴陽部分。

統(tǒng)一信息管理平臺。城市開發(fā)邊界劃定后，形成統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)庫，通過“一張圖”表達，在統(tǒng)一的信息平臺上管理。廈門市已開展業(yè)務(wù)平臺建設(shè)，依托政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)總線，實現(xiàn)多個規(guī)劃的空間信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同管理，積極推進相關(guān)審批部門的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)接入空間管理平臺。武漢市在“兩規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)開展“一張圖”建設(shè)工作，推動實現(xiàn)國土規(guī)劃信息平臺統(tǒng)一。貴陽市擬在土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立城市開發(fā)邊界的管理數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測和跟蹤管理。

推進落實城市開發(fā)邊界的管理，需要建立一系列保障措施。廈門市將生態(tài)控制區(qū)內(nèi)的既有建設(shè)用地采取多種方式逐步清退，終止所有在生態(tài)控制區(qū)內(nèi)的項目審批，在開發(fā)邊界內(nèi)限定城市工業(yè)區(qū)分布。武漢市采取管控結(jié)合的實施管理方式；通過城市開發(fā)邊界、生態(tài)紅線，界定出集中建設(shè)區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)和生態(tài)底線區(qū)，提出“三區(qū)”管控政策；重點制定彈性發(fā)展區(qū)、生態(tài)底線區(qū)項目準(zhǔn)入政策，按照“分級管、分類控”的思路，探索研究國家、省和城市三級的管控職權(quán)。

從概念界定到后期管護，仍存在諸多難點

從三市調(diào)研反饋的情況看，城市開發(fā)邊界劃定工作尚且存在以下難點：

城市開發(fā)邊界的內(nèi)涵需要進一步厘清。對其內(nèi)涵的定義，有兩個爭論的焦點。一是城市開發(fā)邊界是城市建設(shè)用地與非城市建設(shè)用地的界限，還是建設(shè)用地與非建設(shè)用地的界限；二是怎樣認(rèn)識開發(fā)邊界的剛性和彈性，是否可以將近期的開發(fā)邊界視為彈性界線，而遠期的開發(fā)邊界視為剛性界線，尚無定論。

“兩規(guī)”的銜接標(biāo)準(zhǔn)需要統(tǒng)一。各地分別探索了“兩規(guī)”銜接的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工作規(guī)范，但不同地區(qū)對銜接標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識不統(tǒng)一，可能出現(xiàn)不同的處理結(jié)果。

生態(tài)控制區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地如何管理。城市開發(fā)邊界以外的生態(tài)控制區(qū)是以生態(tài)涵養(yǎng)功能為主的區(qū)域，在滿足一定條件下是否允許進行零星建設(shè)行為，建設(shè)行為準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)和尺度較難把握。

成果怎樣表達，如何維護。一是成果如何上報。問題在于劃定成果是形成城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃兩個成果分別上報，還是兩規(guī)一套成果分別上報。上報方案中，是否將生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田紅線劃定的成果一并上報，目前尚未明確。二是城市開發(fā)邊界后續(xù)維護管理問題。城市開發(fā)邊界劃定后，是否能夠修改、如何修改需要進一步研究確定。

根據(jù)近期地方實踐經(jīng)驗和面臨的難點問題，國土資源部有關(guān)部門將結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線劃定，將劃定的城市開發(fā)邊界落實到法定規(guī)劃中，進一步探索邊界管理的政策措施。

◆鏈接

何為城市開發(fā)邊界

城市開發(fā)邊界的雛形可以追溯到19世紀(jì)英國的綠帶政策，在國際上通常又稱為城市空間增長邊界（UGB），其基本功能是控制城市規(guī)模的無節(jié)制擴張。

UGB內(nèi)涵如何界定？有人從政府管理角度，將其理解為“被政府所采用，并在地圖上標(biāo)示，以區(qū)分城市化地區(qū)與周邊生態(tài)開敞空間的重要界限”。也有學(xué)者從保留地形、地貌的角度出發(fā)，認(rèn)為其是“大都市區(qū)域是應(yīng)該具有地理界限的有限空間，這些地理界限的來源是地形、農(nóng)田、分水嶺、河流、海岸線和區(qū)域公園等……發(fā)展不應(yīng)使城市的邊界變得模糊或是消失”。如果從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度出發(fā)，城市發(fā)展邊界也經(jīng)常被解讀為“城市與鄉(xiāng)村的分界線”，“一種城市空間控制和管理的手段”。還有學(xué)者認(rèn)為，它是城市的預(yù)期擴展邊界，邊界之內(nèi)是“當(dāng)前城市與滿足城市未來增長需求而預(yù)留的土地”。

按照北京大學(xué)教授林堅的研究，國際上劃定城市發(fā)展邊界的探索實踐一般可分為四類：

城市建設(shè)底線。劃定城市建設(shè)開發(fā)活動的絕對禁建區(qū)域，如深圳基本生態(tài)控制線、北京限建區(qū)規(guī)劃的禁建區(qū)等。

城鄉(xiāng)地域分界。劃定城市區(qū)域與鄉(xiāng)村區(qū)域的邊界，如美國城市增長邊界、日本城市化地區(qū)邊界、我國臺灣地區(qū)都市地域邊界等。

城市形態(tài)控制線。劃定城市建設(shè)空間集中開發(fā)區(qū)域邊界，如英國倫敦綠帶、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地邊界、土地利用總體規(guī)劃規(guī)模邊界。

城市發(fā)展彈性邊界。劃定城市未來一定年限潛在發(fā)展空間邊界，如土地利用總體規(guī)劃擴展邊界。