一、背景
編者按：
一、背景
圖1 “三區(qū)三線”相關政策文件梳理
《住建部關于城市總體規(guī)劃編制試點的指導意見》（2017.09）中提出要科學劃定“三區(qū)三線”空間格局，同時也提出在全市域范圍內劃定生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界（本文中稱為“兩線”）。在具體規(guī)劃實踐中，對“三線”的內涵及劃定管控研究較多，對“三區(qū)”和“兩線”的研究和討論則相對不足，需要進一步思考。
二、全域空間管控的幾種模式
實施空間開發(fā)管控，對不同地域空間的開發(fā)建設活動進行綜合管理，是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要任務。梳理北京、上海及廈門在編的2035總規(guī)如下：
1、北京：“兩線三區(qū)”，增設限制建設區(qū)，強調動態(tài)彈性實施管理
新版北京總規(guī)中沒有采用基于三類空間的“三區(qū)”劃分，而是由生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界將市域劃分為三個政策區(qū)，生態(tài)控制區(qū)和集中建設區(qū)以外為限制建設區(qū)。
圖2 北京市“兩線三區(qū)”管控模式示意
（圖片來源：2035北京總規(guī)）
針對城鄉(xiāng)結合部集體建設用地等“模糊地帶”，增設了限制建設區(qū)作為動態(tài)管理實施的彈性范圍，以克服單靠生態(tài)控制線或永久開發(fā)邊界無法有效管控近期建設的問題，形成“兩剛一彈”的全域空間管理格局。限制建設區(qū)內通過集體建設用地騰退減量和綠化建設，用地逐步劃入生態(tài)控制區(qū)和集中建設區(qū)，到2050年實現兩線合一。
北京市對三個政策區(qū)的空間管控，規(guī)劃強調要統(tǒng)籌協調和分類差異化。如規(guī)劃提出促進城鄉(xiāng)結合部地區(qū)與集中建設區(qū)基礎設施建設統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理；推動集中建設區(qū)新增用地與綠化隔離地區(qū)低效用地減量捆綁掛鉤，強化土地資源、實施成本、收益分配和實施監(jiān)管統(tǒng)籌管理等。
2、上海：“三區(qū)四線”，三類空間有交叉，促進空間復合利用
新版上?？傄?guī)市域形成以“三大空間、四條紅線”為基本框架的空間分區(qū)管制體系。上海的三類空間劃分并不是簡單的“1 1 1=3”，而是互相有交叉和融合。生態(tài)空間劃分為四類進行差異化管控，其中三類生態(tài)空間中包括永久基本農田，城市開發(fā)邊界中包括四類生態(tài)空間。“四線”管控體系在“三線”基礎上增加了文化保護控制線，建立文化保護控制線的定期評估與更新機制。
表1 上海市四類生態(tài)空間分類及管控要求
圖3 上海市“三類空間”關系示意圖
（圖片來源：2035上?？傄?guī)）
上海以規(guī)劃建設用地總量鎖定為前提，堅持城市開發(fā)邊界外低效建設用地減量化與城市開發(fā)邊界內新增建設用地相掛鉤。制定城市開發(fā)邊界內外差異化的管控政策和利益平衡機制，以財政、產業(yè)、生態(tài)和規(guī)土等綜合配套政策來保障和推進城市開發(fā)邊界外低效建設用地減量化的落地實施。
3、廈門：“兩區(qū)三線”，陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合、分級管控
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定方法主要有反向法和正向法，廈門則是典型的反向法，基本思路是“先底后圖”，控制和保護重要的生態(tài)廊道，采取“組團式”布局進行劃定；同時將城中村和緊鄰城市村莊劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，規(guī)劃分類進行差異化引導。
圖4 廈門市全域空間管控模式示意
（圖片來源：自繪）
廈門市強調開發(fā)邊界的剛性管控作用，新版總規(guī)采用生態(tài)控制線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“兩線合一”的劃定模式，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外區(qū)域，對應“三區(qū)”中的生態(tài)空間和農業(yè)空間，統(tǒng)一劃入生態(tài)控制區(qū)，全域劃分為“兩區(qū)”。對生態(tài)控制區(qū)內各類用地，明確各管理責任主體和管理范圍邊界，理清部門權責；用地管理與控制遵守各部門相關法律法規(guī)，涉及管理重疊的部分，依最嚴格的規(guī)定進行管理。
圖5 生態(tài)控制區(qū)內分類對應部門管理
三、幾點認識和建議
“分區(qū)”模式和“劃線”形態(tài)本身不是重點，核心是要制定具體有效的空間管控手段和配套支撐政策。從新一輪總規(guī)試點城市實踐來看，分級管控、剛彈結合、加強對全域開發(fā)建設行為的差異化管控和配套政策保障是普遍共識。
1、三類空間（“三區(qū)”）為功能性地域，可交叉融合、相互轉換
城市是一個開放的“復雜巨系統(tǒng)”，未來發(fā)展面臨諸多變化和不確定性。大到主體功能分區(qū)、小到用地分類，都越來越體現剛彈結合、強調功能和空間的復合利用。“三線”不交叉已基本達成共識，但“空間”應是主體功能的涵義，城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三類空間在功能上并不是單一的，除主體功能外，都可以兼有其他兩種次要功能；三類空間的劃定和管控也不應是簡單的“劃分地盤”和“分而治之”。
圖6 “三區(qū)三線”關系示意
（圖片來源：自繪）
城市周邊多存在高度非農化的城鄉(xiāng)結合部、農村集體建設用地蔓延地區(qū)及部分與城鎮(zhèn)緊密相連的觀光休閑和生態(tài)開敞區(qū)。類似于北京限建區(qū)的“模糊”空間，多是兼具為城鎮(zhèn)服務的生態(tài)和農業(yè)功能，建議劃入城鎮(zhèn)空間進行綜合統(tǒng)籌和管控。這類緊鄰城鎮(zhèn)、功能復合區(qū)域也是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實施動態(tài)和彈性調整及城鎮(zhèn)空間和生態(tài)、農業(yè)空間在符合一定轉換規(guī)則和調整程序前提下實現功能轉換的主要區(qū)域。
2、“分區(qū)”和“劃線”要面向有效實施管理，因城而異、因地制宜
鼓勵各地市在國家“三區(qū)三線”要求基礎上，結合自身實際，探索全域空間管控分區(qū)及管理模式。住建部15個總規(guī)改革試點城市中（表2），11個城市劃定“三區(qū)三線”；福州和南通為“兩線三區(qū)”，廈門為“兩區(qū)三線”，南京為“一線兩區(qū)”。明確提出“兩線合一”的有烏魯木齊、沈陽（規(guī)劃區(qū)）、廈門、福州、南京、蘇州（2050年）和南通。
表2 15個總規(guī)改革試點城市全域空間管控模式梳理
廈門地域面積較?。懹蛎娣e僅1601平方公里）、沒有下轄縣（市），城鎮(zhèn)化水平高（2016年城鎮(zhèn)化率89%）、城鄉(xiāng)高度融合，城鎮(zhèn)空間拓展的自然生態(tài)制約條件明顯，城市開發(fā)邊界具備劃永久的條件。廈門率先提出全域“兩線合一”，符合自身城市空間特征和發(fā)展階段。
但對于大部分仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的城市，開發(fā)邊界應當給城市發(fā)展預留空間，應當具備“規(guī)劃期限”。總規(guī)改革試點鼓勵劃定生態(tài)控制線，鑒于大部分地級市市域面積較大、下轄縣（市），劃定的開發(fā)邊界非永久、非穩(wěn)定，因此并不完全具備全域“兩線合一”的條件。一方面可以借鑒北京、蘇州等城市，在“兩線”之間增設限制建設區(qū)，遠景再逐步實現“兩線合一”；或借鑒武漢和沈陽等城市，在更具備條件的都市發(fā)展區(qū)或規(guī)劃區(qū)內率先實現“兩線合一”。
另外，地級市總規(guī)中對下轄縣（市）的開發(fā)邊界劃定應更多體現引導性和預留彈性，上下聯動進行最終劃定（圖7）。如柳州對市區(qū)外的各縣城劃定引導性的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，實施彈性管控，由縣（市）深化落實形成最終正式的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；長沙也提出分類傳導實現全域統(tǒng)一管控，剛性傳導生態(tài)保護紅線和永久基本農田保護線，下轄縣（市）的三類空間與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界則參照長沙總規(guī)進行深化劃定并反饋。
圖7 市轄區(qū)外縣（市）開發(fā)邊界的落實流程示意
（圖片來源：自繪）
3、對“三類空間”中所有開發(fā)建設行為進行差異化管控
三類空間中都有建設用地和開發(fā)建設活動，重點對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內外以“一書三證”為核心的城鄉(xiāng)規(guī)劃許可制度做出針對性完善，強調規(guī)劃建設部門對一切開發(fā)建設活動的規(guī)劃管理權力。
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，三類空間內都可以單獨劃定線性工程項目；生態(tài)空間和農業(yè)空間內，建議可探索劃定鄉(xiāng)村建設邊界，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門具體管理的邊界。
邊界內重在統(tǒng)一各類用地的規(guī)劃管理事權，加快建立針對存量更新的開發(fā)許可制度；邊界外重在完善各類基礎設施和單個建設行為的規(guī)劃選址意見書制度；建立針對集體經營性用地、旅游休閑等分散經營性用地的規(guī)劃許可制度和各類現狀騰退用地的退出機制，真正實現對各類建設活動的開發(fā)許可全覆蓋。
表3 城市開發(fā)邊界內外利益統(tǒng)籌及平衡機制
4、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內：“剛彈結合”的城市空間增長管理
新版廈門總規(guī)中，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的增長管理，提出“剛性管控 彈性布局”的管控策略，同時創(chuàng)新性的增加白地。
剛性管控：除生態(tài)控制區(qū)內“點狀供地”和區(qū)域性基礎設施“線性工程”外，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不再做出“建設用地規(guī)劃許可”和“建設工程規(guī)劃許可”。 因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等確需調整開發(fā)邊界的，應編制專項論證報告，報城市總體規(guī)劃原審批機關批準。
彈性布局：在不突破用地規(guī)模前提下，建設用地布局可在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內適當調整。廈門市城市用地布局采取了主導功能區(qū)布局形式，明確主導功能用地的比例和禁止功能，通過設定兼容性，增加總規(guī)用地布局彈性。借鑒新加坡白地經驗，建立空間留白機制，將城市戰(zhàn)略地區(qū)、重點更新地區(qū)中近期難以明確使用功能的用地劃為白地，待開發(fā)條件成熟時再確定土地用途，為將來開發(fā)建設提供更大彈性。
5、生態(tài)控制區(qū)內：“分級分類”的保護與發(fā)展機制
新版廈門總規(guī)中也對生態(tài)控制區(qū)建立分級保護制度，按照生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)實施差異化的管控策略。針對現狀建設項目，規(guī)劃提出按照“生態(tài)適建性 審批合法性”的分類處置原則，綜合考慮用地類型、審批情況和生態(tài)影響評價，提出差異化的管控策略，推進生態(tài)控制區(qū)內城鄉(xiāng)建設用地減量化。
嚴格控制生態(tài)發(fā)展區(qū)內新增建設項目，并對允許的新增建設項目單處用地面積給出規(guī)定，如旅游休閑等經營性項目單項用地不大于5公頃，并進行低強度開發(fā)。在生態(tài)發(fā)展區(qū)內探索指標預留，建立新增經營性建設項目用地“漂浮指標”制度，待具體建設項目規(guī)劃方案確定后以點狀供地方式予以落地。
本文來源
中國城市規(guī)劃設計研究院廈門總規(guī)項目組
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