這是福律閣公眾號的第426篇原創(chuàng)文章
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作者：區(qū)佩珊
單位：廣東諾臣律師事務所·福律閣土地訴訟團隊
微信號：flagzs001
本次課程主要分為四大部分：
一、土地權(quán)屬爭議的界定
二、土地權(quán)屬爭議的三大救濟途徑
三、土地權(quán)屬爭議的裁判規(guī)則與裁判原則
四、2020年—2022年最高院土地權(quán)屬爭議訴訟的裁判數(shù)據(jù)分析
這個目錄的邏輯體系如下，先察覺自己的問題是否土地權(quán)屬爭議問題，如果確定是土地權(quán)屬爭議問題，該采取怎樣的救濟路徑。
直到走到訴訟后，法院的裁判規(guī)則和裁判原則是怎么樣的？
我們在訴訟中要提供什么樣的證據(jù)，符合什么樣的條件才可以勝訴？
土地權(quán)屬爭議的界定
第一部分“土地權(quán)屬爭議的界定”主要是作為一個引子。我在做土地權(quán)屬爭議大數(shù)據(jù)報告的過程中，發(fā)現(xiàn)有相當一部分原告行政相對人所訴的請求，其本質(zhì)并非真的是土地權(quán)屬爭議。然而，唯有先確定了法律關系，才可能確定有效的救濟途徑。因此，明確自己目前所面臨的問題、爭議是否為真的土地權(quán)屬爭議至關重要。
（一）土地與土地產(chǎn)權(quán)的含義
首先，什么是土地呢？我相信這個問題，很多在座的村民、農(nóng)村基層自治組織等“地主”，肯定比我清楚得多。腳下踩的不正是土地嗎？用文縐縐的概念定義的話，土地是由土壤、植被、地表水及表層的巖石和地下水等諸多要素組成的自然綜合體。土地位置是固定的，不能互換，不能搬動。這一特性決定了土地市場是一種不完全的市場，不是實物交易意義上的市場，而只是土地產(chǎn)權(quán)流動的市場。因此，我們說某個人擁有某塊土地的所有權(quán)，并不意味著他（她）就可以把這塊土地挖出來并且揣著這塊土地走。土地產(chǎn)權(quán)是一種抽象的、流動的法律概念。而土地權(quán)屬證書作為記錄土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬及其變化情況的憑證，是最能明確土地產(chǎn)權(quán)的一種手段。
（二）土地權(quán)屬爭議產(chǎn)生的歷史原因
而土地權(quán)屬的確權(quán)與登記，需要以土地管理專業(yè)知識與勘測技術(shù)作為依托。因為土地制度的變化，中國早期的確權(quán)登記工作缺乏經(jīng)驗等，中國的確權(quán)登記存在很多毛病。由此，產(chǎn)生了諸多土地權(quán)屬爭議。
中國的土地制度主要經(jīng)歷了以下6個時期：“土地改革階段→農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社與人民公社階段→四固定階段→家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制階段→林業(yè)三定階段→林業(yè)改革階段”。
土地改革時期遺漏確權(quán)、重復確權(quán)、四至界線不清、未具體劃分界線；人民生產(chǎn)合作社與人民公社階段，公社化運動打亂了原有的土地、山林所有制，呈現(xiàn)出權(quán)屬混亂的現(xiàn)象；四固定時期，界線劃分不清晰、分配不合理、山權(quán)和林權(quán)未統(tǒng)一等原因，引發(fā)糾紛；林業(yè)三定時期，存在很多工作不細致的地方，比如未查驗原始有效憑證、未實地履畝丈量、未劃清界址、未及時更正錯誤界至、未全面清理歷史遺留問題、未繪制界至示意圖、未上山定標立界、未將權(quán)屬證明發(fā)放到位、未完善和妥善保管檔案材料等；林業(yè)改革時期，由于確權(quán)量大、時間緊、任務重，存在人工走界不充分、指界不清晰、地圖繪制不準確等情況。
這樣子說，大家可能不是很清楚。
接下來，我們看2張土地權(quán)屬證書，大家可能就會有更加清晰的認知。
以下兩張土地權(quán)屬證書，一張是1953年的，另一張是2013年的。
而像1953年這樣的宗地圖會帶來什么問題呢？
例如，這個界線太過方正，可能并不能夠準確地表現(xiàn)土地權(quán)屬。
例如，你家邊界旁邊有一塊三角形的地皮我覺得是我的，我也一直在用的。雙方光看土地權(quán)屬證上面的宗地圖看不出來，只能跑到行政機關去裁決處理，土地權(quán)屬爭議就這樣誕生出來了。
另外根據(jù)這個宗地圖再說一點，關于土地確權(quán)登記錯誤與土地權(quán)屬爭議的區(qū)別。
例如，2013年這個權(quán)屬證書，地還是這塊地，邊界清晰，明明白白，沒有爭議。上面的土地使用權(quán)人本應該是張三的，結(jié)果登記機關在登記的過程中一寫錯，記成李四了。這就不叫土地權(quán)屬爭議，這是土地確權(quán)的問題，二者的救濟路徑不一樣的，這個后面第二部分會再提及。
（三）土地權(quán)屬爭議的兩種分類
現(xiàn)在，我們繼續(xù)回歸我們第一部分的主線，什么是土地權(quán)屬爭議。
《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第2條是這樣規(guī)定的，土地權(quán)屬爭議是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭議。
總體而言，土地權(quán)屬爭議可以分為兩大類：
1、一類是雙方均未領取土地權(quán)屬憑證；
2、一類是一方或者雙方已領取權(quán)屬憑證。
后者又包括3種小情形：
1、僅有一方的權(quán)屬憑證包含有爭議地，但該憑證對爭議地記載的四至不清楚；
2、雙方的權(quán)屬憑證均包含有爭議地，但憑證之間對爭議地記載的四至存在重疊、交叉或者包含等情形；
3、各方對不動產(chǎn)權(quán)屬證書上記載的權(quán)屬或四至的范圍有異議，或者各方當事人持有的不動產(chǎn)權(quán)屬證書在四至的文字描述、附圖、現(xiàn)場界址以及指界情況互相沖突，根據(jù)已經(jīng)核發(fā)的土地證無法確定爭議地權(quán)屬。
對于第一大類“爭議雙方均未領取權(quán)屬憑證”，有些朋友可能會疑惑，雙方都沒有土地權(quán)屬證書，怎么還能夠爭土地權(quán)屬？你都沒有土地證，沒有證據(jù)，憑什么說這塊地是你的？憑什么法院信你空口無憑的話？
接下來，我們先看一個案例。
爭議發(fā)生之后，雙方協(xié)商過，但是協(xié)商不成。調(diào)查處理的時候，兩個村子都不能提交爭議地相關的權(quán)屬憑證。
然后當?shù)卣鸵罁?jù)兩個村子對爭議地的使用事實作出處理決定。決定從該爭議地中間水溝的東面中心線為起點，向西南沿水溝中心線至機耕路為終點，分界線以北的土地歸水鎮(zhèn)村所有，面積折合6.38畝；分界線以南的土地歸巷口村所有，面積折合5畝。
根據(jù)上述案例，即便沒有土地權(quán)屬憑證，但是只要有長期占有和管理某塊地的事實，還是可以去爭這塊地的權(quán)屬。因為裁決土地權(quán)屬爭議的其中一個原則是——尊重歷史、照顧現(xiàn)實、有利團結(jié)，這就要求不能夠只機械地根據(jù)土地證書確定權(quán)屬，還要綜合歷史與現(xiàn)在的土地占有利用事實認定。
2、一方或者雙方都已領取土地權(quán)屬證書
接下來，我們來看看第二大類“一方或者雙方都已領取土地權(quán)屬證書時”可能發(fā)生什么土地權(quán)屬爭議。
【案例索引】：（2021）湘行終184號
桑植縣政府于2010年給熊某頒發(fā)了桑林證字（2010）第1××4號林權(quán)證，給第三人劉錫祥頒發(fā)了桑林證字（2010）第1××7號林權(quán)證，兩份權(quán)屬存在重復和爭議。桑植縣政府依照職權(quán)在經(jīng)過走訪調(diào)查、核對依據(jù)、現(xiàn)場勘察、多次調(diào)解等法定程序后，本著從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實的原則，在兼顧爭議雙方利益的情況下，依法作出的涉案林地爭議裁決。
相信經(jīng)過上述兩個案例，大家對什么是土地權(quán)屬爭議都已經(jīng)有一個大概的認知了，接下來我們進入到土地權(quán)屬爭議第一部分的重頭戲——什么不是土地權(quán)屬爭議。
（三）不是土地權(quán)屬爭議的四種法定情形
根據(jù)《土地權(quán)屬調(diào)查處理辦法》第14條的規(guī)定，不屬于土地權(quán)屬爭議的案件包括：土地侵權(quán)案件；行政區(qū)域邊界爭議案件；土地違法案件；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件；其他不作為土地權(quán)屬爭議的案件。
1、土地侵權(quán)糾紛
土地侵權(quán)糾紛是一種民事法律關系，已經(jīng)有明確的土地權(quán)屬，才會存在侵權(quán)問題。如果沒有土地的所有權(quán)或者使用權(quán)，就不存在能夠被侵害的權(quán)利。所以，土地侵權(quán)糾紛不屬于土地權(quán)屬糾紛。
為了加深大家的認知，我們可以先來看一個案例。
【案例索引】：（2018）蘇行終1058號
順橋村委會修筑道路以及該道路部分占用徐秀芬宅基地。上訴人徐秀芬于2017年4月17日向阜寧縣國土局郵寄《土地權(quán)屬爭議申請書》，根據(jù)該申請書的內(nèi)容：徐秀芬為申請人，而順橋村委會為被申請人，徐秀芬的請求事項為“責令被申請人停止占用申請人的宅基地，對申請人的宅基地恢復原狀”。
人民法院認為，案件并不存在土地所有權(quán)以及使用權(quán)歸屬爭議，徐秀芬與順橋村委會之間的爭議明顯屬于宅基地使用權(quán)侵權(quán)糾紛，而非宅基地權(quán)屬爭議，駁回徐秀芬要求政府依據(jù)作出土地權(quán)屬處理的請求。
在這個案例中，徐某已經(jīng)有宅基地使用權(quán)，而村委會占用她的宅基地土地侵權(quán)，是建立在徐某已經(jīng)有宅基地使用權(quán)的基礎上的。僅僅就宅基地使用權(quán)的權(quán)屬而言，并沒有爭議。因此徐某以宅基地使用權(quán)權(quán)屬為由申請行政機關確認、向人民法院提起行政訴訟，自然也不被支持。
2、行政區(qū)域邊界爭議案件
由于沒有找到以土地權(quán)屬為由提起改變行政區(qū)域邊界的案例，因此這部分只能夠從法理的角度，通過行政邊界與土地權(quán)屬邊界的對比闡述為什么行政區(qū)域邊界爭議案件不屬于土地權(quán)屬邊界案件。
行政區(qū)域界線和土地權(quán)屬界線最本質(zhì)的區(qū)別就是性質(zhì)不同，行政區(qū)域界線涉及行政區(qū)域管轄權(quán)，例如湖南和廣東的交界線就涉及兩省的管轄權(quán)問題，而土地權(quán)屬界線涉及土地權(quán)利人的土地所有權(quán)和使用權(quán)。因此行政區(qū)域界線一般涉及省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級地方，最低單位級別為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），土地權(quán)屬界線可以涉及所有民事法律主體。加上因為行政區(qū)域界線是歷史形成的，必須保持界線的穩(wěn)定性，而土地權(quán)屬界線經(jīng)常發(fā)生變動。因此，行政區(qū)域界線和土地權(quán)屬界線根本不是一碼事，也不能夠以土地權(quán)屬為由提起訴求改變行政區(qū)域界線。
3、土地違法案件
土地違法案件是指違反土地管理法律、法規(guī)，需要追究法律責任的行為，經(jīng)土地管理部門立案所形成的案件。根據(jù)土地管理法律、法規(guī)，土地違法案件大致可以包括如下分類：非法占用土地案件；非法轉(zhuǎn)讓土地案件；非法批準占用土地案件；拒不交還土地案件；破壞土地資源案件；非法占用征地費款案件；侵犯土地權(quán)屬案件；虛報、瞞報、拒報、屢次遲報或者偽造、篡改土地統(tǒng)計資料案件；違反《土地復墾規(guī)定》案件。
在這類案件中，行政相對人通過非法手段取得、占用、轉(zhuǎn)讓土地，這類非法土地受讓者、占用人對土地的占有、利用不是值得法律保護的法益，法律對其土地使用或所有不予以肯定的效果。從法律的角度而言，此類主體實際并未取得土地的所有權(quán)或者使用權(quán)，因此這類案件不宜視為土地權(quán)屬爭議。
【案例索引】：（2020）最高法行申8286號
【裁判概要】：
劉粵川、劉宏州因承包集體土地問題與第三人黃柳發(fā)產(chǎn)生爭議，兩原告以黃柳發(fā)為被申請人向被告潮陽區(qū)政府提交土地確權(quán)申請書，請求被告潮陽區(qū)政府依法確認黃柳發(fā)侵占的涉案1.52畝土地歸兩原告使用。在復議過程中，汕頭市潮陽區(qū)國土資源局立案查明第三人黃柳發(fā)非法占用涉案土地的事實，并對第三人黃柳發(fā)非法占地的違法行為作出行政處罰決定，責令第三人黃柳發(fā)退還非法占用的土地。因此，劉粵川和劉宏州申請調(diào)處的土地權(quán)屬糾紛已經(jīng)被認定為土地違法案件。人民政府駁回劉粵川、劉宏州權(quán)屬確認申請，人民法院予以支持。
在這個案例里，土地由村委會集體所有的，黃柳發(fā)對土地是非法占有，并不影響村委會集體所有的關系，也并不影響兩個原告對承包土地享有的合法使用權(quán)。在這個案例中，請求確認土地權(quán)屬不能達到趕跑違法占用土地人黃柳發(fā)的效果。
4、土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件
土地承包經(jīng)營權(quán)案件是最容易被錯誤提起土地權(quán)屬的一種案件類型，但是法院的判決一般都比較簡單，只要認定為土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件就會予以駁回。
例如：
【案例索引】：（2020）最高法行申8727號
【裁判概要】：
林石浩就與同村村民林耀瑤、林金存因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租、調(diào)整行為所引起的糾紛，向英德市人民政府提出土地使用權(quán)權(quán)屬調(diào)處申請。
英德市人民政府認為涉案兩處土地的爭議屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的爭議，不屬于土地使用權(quán)爭議，決定終止處理，并根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定，告知林石浩向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁或向人民法院起訴，對林石浩主張的再審事由不予以支持。
那么為什么土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛不是土地權(quán)屬糾紛呢？
【原因】：
土地權(quán)屬爭議中的土地使用權(quán)、土地所有權(quán)以行政行為或自治行為為取得依據(jù)，因此土地使用權(quán)糾紛更多的是從行政管理的角度對土地資源的劃分，是一種行政法律關系。
而土地承包經(jīng)營權(quán)是本集體經(jīng)濟組織成員或其他有資格的公民、法人，從有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（如村委會等）以民事合同的方式承包土地，更側(cè)重于是一種民事法律關系，二者并不等同。
根據(jù)行政行為取得土地所有權(quán)的基層自治組織相當于是房東，本集體經(jīng)濟組織成員或者其他有資格承包經(jīng)營的公民、法人相當于是一手租客。
土地權(quán)屬爭議的三大救濟程序
然后，雖然說是三種途徑，但是行政裁決處理和提起行政復議或訴訟這兩條路不是隨意選一條走的關系，他們之間是串聯(lián)的。一般情況下，遵循這樣的順序：
我們先講講行政機關裁決處理：
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第14條的規(guī)定，明確了協(xié)商、政府裁決處理再到人民法院起訴的順序。雖然沒有很明確地說，必須政府裁決處理之后再人民法院！但是根據(jù)人民法院的司法實踐，普遍采取的是這一種解釋。
【裁判概要】：
付蕊與村委簽訂了一份土地承包經(jīng)營合同，江中海也與村委簽訂了一份土地承包經(jīng)營合同。雙方承包的土地范圍之間存在交叉與重合。
付蕊依據(jù)其與徐寨村委簽訂的承包合同等證據(jù)主張案涉土地系其承包地，進而主張江中海與徐寨村委簽訂的土地承包合同無效。江中海則以付蕊與徐寨村委簽訂的土地承包合同中并不包含案涉土地為由抗辯。
經(jīng)過審查，人民法院發(fā)現(xiàn)，雙方爭議的焦點并非同一土地應當由誰享有承包經(jīng)營權(quán)，而是雙方享有承包經(jīng)營權(quán)的范圍即土地界址四至問題。由于雙方一直認為是土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛，因此沒有經(jīng)過人民政府的土地裁決，直接起訴到人民法院。
人民法院審理認為，不屬于人民法院的受案范圍，予以駁回。
還對《土地管理法》第14條進行了詳細的說理：
人民法院認為，基于司法權(quán)不僭越行政權(quán)和村民自治權(quán)的原則，《土地管理法》第14條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議由當事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理。
根據(jù)《土地管理法》第10條、第41條的規(guī)定，國有土地和農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)，是由所有權(quán)人通過“依法確定”的方式交由單位或個人使用的，即土地使用權(quán)的取得依據(jù)的是行政行為或自治行為，因此，土地使用權(quán)糾紛更多的是從行政管理的角度對土地資源的劃分，主要解決的是因土地權(quán)屬不明確而發(fā)生的爭議，一般是指土地面積不清、四界不明、存在重疊等情況。正是由于土地使用權(quán)的取得系行政行為或自治行為，《中華人民共和國土地管理法》將行政處理作為訴訟的前置程序。
據(jù)此，我們認為，行政機關的裁決處理是法院受理土地權(quán)屬爭議行政訴訟的必要前提。
（三）提起行政復議或行政訴訟
緊接著，我們來看一下行政復議與行政訴訟的關系。
根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第30條第1款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
而最高法院第五巡回法庭在2019年第44次法官會議紀要，針對張植文訴清鎮(zhèn)市政府土地權(quán)屬裁決決定一案，也肯定了二審法院因張植文未履行復議前置程序駁回起訴的判斷。
張植新與張文榮案件：
【案例索引】：（2019）最高法行申8878號、（2018）黔行終927號、（2017）黔01行初1192號
張文榮確權(quán)在前，張植新確權(quán)在后。2000年3月張文榮先于張植新取得國有土地使用權(quán)證，2000年4月張植新才取得國有土地使用權(quán)。
2009年張文榮認為張植新修建的房屋超過土地界址線，侵犯了自己的土地使用權(quán)，要求清鎮(zhèn)國土局裁決處理。
2012年張文榮提起返還原物糾紛的民事訴訟。土地權(quán)屬爭議屬于行政訴訟范圍，民事法庭法官表示，這我可審不了。于是，該民事訴訟經(jīng)人民法院兩審審理以該案屬于權(quán)屬爭議為由判決駁回張文榮的訴訟請求和上訴。
2015年7月，清鎮(zhèn)市國土局聘請地質(zhì)勘查局到兩戶建房點進行實地測繪，在當天作出《測量說明》。
2015年10月，清鎮(zhèn)市國土局作出處理意見報告，報請清鎮(zhèn)市政府給予確權(quán)。
2016年5月，清鎮(zhèn)市國土局作出確定權(quán)屬的請示，再次報請清鎮(zhèn)市政府，并提出處理建議。最后，清鎮(zhèn)市政府于同月作出本案被訴批復，確定爭議土地的使用權(quán)屬于張文榮。該批復經(jīng)由清鎮(zhèn)市國土局送達給兩人。
張植新收到確權(quán)決定后不服，直接拿著確權(quán)批復決定就向人民法院提起訴訟，期間沒有經(jīng)過復議。
一審對此案作出實體裁判，二審被駁回起訴。
當時二審存在兩種不同觀點：
第一種觀點認為，應當嚴格適用《行政復議法》第30條第1款之規(guī)定，要求當事人先行申請行政復議，所以應當依照《行政訴訟法解釋》第123條規(guī)定撤銷一審判決，并裁定駁回當事人的起訴。
第二種觀點認為，本案在一審階段已經(jīng)進行了司法審查，司法權(quán)已經(jīng)介入到本案的實體權(quán)屬糾紛審理，此時不宜再要求當事人先行申請復議，此舉將增加當事人的訴累，不利于實質(zhì)解決糾紛。
最高院第五巡回法庭認為：
首先，雖然行政復議與行政訴訟均是解決土地權(quán)屬糾紛的公力救濟手段，但當事人尋求公力救濟應當遵照法定程序，不應破壞“先復議后訴訟”的現(xiàn)定規(guī)則；
其次，行政復議作為行政機關內(nèi)部監(jiān)督體系，具有司法機關不具備的土地管理的專業(yè)性。行政復議的結(jié)論既是司法機關審查行政復議行為的對象，同時也是審查土地權(quán)屬爭議處理行為的重要依據(jù)。國有土地使用權(quán)屬爭議處理決定糾紛案件具有專業(yè)性強、涉及面廣的特征，適用復議前置程序，將行政機關的復議審查挺在前面，便于查明事實、分清是非，使土地權(quán)屬爭議得以及時解決。
從二審到再審，第一種觀點取得了勝利。
其實這種司法觀點并非完全無爭議，也有少部分法院不認為土地權(quán)屬行政復議是提起行政訴訟的必要條件。如（2019）最高法行申616號案件中，再審申請人認為應當先提起行政復議后提起行政訴訟，人民法院審理認為該種說法沒有法律依據(jù)。
總體而言，爭議不大。結(jié)合近五年（2018年—2023年）最高院土地權(quán)屬是否應當復議前置的13個有效行政案例，排除下圖中序號3-10的同系列案例后，土地權(quán)屬爭議應當先行提起行政復議程序的觀點仍然取得壓倒性勝利，占比4/5。
無論司法實踐存在怎樣的爭議，我們?nèi)绻切姓鄬θ嘶蛘呤谴硇姓鄬θ说囊环蕉紤摫M量地避免風險。按照一般救濟途徑走完整個流程，從協(xié)商到政府裁決處理，到行政復議再到提起訴訟?？梢员苊庾咤e路被駁回，又重新再走一遍流程的風險，能夠節(jié)省不少時間成本。
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