■ 徐煥東
我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)與監(jiān)管體系和模式形成的一個(gè)重要特點(diǎn)是，一方面按照基本制度和法律規(guī)范實(shí)施，形成筆者此前所述的主流模式；另一方面，由于我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)尚處于初期的探索階段，各種新情況、新問(wèn)題頻繁出現(xiàn)，各級(jí)、各地情況存在很大差異，有些則是因?yàn)榫唧w的條件限制，如縣級(jí)政府采購(gòu)采取了與法律規(guī)定不太一致、但在一定條件下卻行之有效的方式。因此，主流模式之外，一些部門(mén)和地方也在不斷創(chuàng)新，并在基本法律框架內(nèi)，形成了各具特色的體系與模式，筆者暫且稱(chēng)之為“ 非主流模式”。而且這些模式仍處于進(jìn)一步的發(fā)展變化之中，甚至如公共資源交易等，產(chǎn)生了與現(xiàn)行法律框架完全不同的運(yùn)行方式和監(jiān)管體系。
下面，筆者就一些有代表性的非主流監(jiān)管體系與模式作歸納梳理。
一、“管”“采”“裁”一體的運(yùn)行模式
部分縣級(jí)（含縣級(jí)市）政府采購(gòu)采取了“管”“采”“裁”一體的運(yùn)行模式和監(jiān)管體系，即管理者、實(shí)施者、裁決者都是同一部門(mén)。
筆者最近幾年到全國(guó)不少省份調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一部分省、市，特別是市以下，政府采購(gòu)監(jiān)督管理與操作實(shí)施實(shí)際上并沒(méi)有分離，有些仍由同一家機(jī)構(gòu)主管，有些采取采購(gòu)機(jī)構(gòu)掛靠其他單位、但仍由財(cái)政部門(mén)代管的方式，即實(shí)際上還是財(cái)政部門(mén)一家管，未實(shí)現(xiàn)所謂的“管”“采”分離。但更普遍的是，由于《政府采購(gòu)法》未對(duì)縣級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置特別是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置作出具體要求，因此，縣級(jí)大部分是在財(cái)政部門(mén)下設(shè)政府采購(gòu)管理辦公室，同時(shí)設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。有的是兩塊牌子，聯(lián)合辦公；有的僅設(shè)一個(gè)政府采購(gòu)管理辦公室，既承擔(dān)政府采購(gòu)操作實(shí)施的職能，也承擔(dān)監(jiān)督管理職責(zé)。此外，在縣級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管模式中，有些縣因?yàn)椴少?gòu)規(guī)模較小，加上實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理和操作，政府采購(gòu)集中程度高，也基本不使用代理機(jī)構(gòu)。這樣做的好處是，如果沒(méi)有腐敗成份，其效率高，管理也比較有力度。但是，如果存在腐敗行為，發(fā)生尋租的機(jī)會(huì)也很高。
二、財(cái)政部門(mén)重點(diǎn)監(jiān)督管理，采購(gòu)操作實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性外包代理
目前來(lái)看，我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的重點(diǎn)主要放在操作實(shí)施環(huán)節(jié)。操作主要由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，監(jiān)管由財(cái)政部門(mén)設(shè)立一個(gè)處（科）室，配以少量人員，進(jìn)行管理。比如不少省級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理只有四五個(gè)人負(fù)責(zé)有關(guān)事務(wù)。但是，有的地區(qū)則將政府采購(gòu)監(jiān)管放在更重要的地位，在政府高度重視監(jiān)管、實(shí)行集中采購(gòu)的同時(shí)，不設(shè)立代表政府的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)參與采購(gòu)實(shí)施，而是集中委托相對(duì)固定的代理機(jī)構(gòu)代理實(shí)施。這種模式以山東省煙臺(tái)市實(shí)施的時(shí)間最長(zhǎng)，也最具代表性。
煙臺(tái)政府采購(gòu)模式是其整體財(cái)政支出管理模式的組成部分。煙臺(tái)市建立的，是以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)、以投資評(píng)審為支撐、以政府采購(gòu)為手段、以國(guó)庫(kù)集中支付為保障的“四位一體”財(cái)政支出管理模式。筆者將其中的政府采購(gòu)運(yùn)行與監(jiān)督管理模式概括為以下幾點(diǎn)。
1.確立完整的政府采購(gòu)理念，拓寬政府采購(gòu)規(guī)范范圍。
煙臺(tái)市政府采購(gòu)模式是傾向完整的政府“大采購(gòu)”的認(rèn)識(shí)和理念而建立的。所謂完整的“大采購(gòu)”理念，就是政府采購(gòu)的對(duì)象和范圍全面、完整，盡量涵蓋采用財(cái)政資金采購(gòu)的貨物、工程和服務(wù)；政府采購(gòu)的內(nèi)容和過(guò)程全面、完整，包括從采購(gòu)需求提出、需求評(píng)估和論證、采購(gòu)預(yù)算編制與審批、采購(gòu)實(shí)施、合同授予與糾紛處理等全過(guò)程。
2.提高管理機(jī)構(gòu)職能和“級(jí)別”，強(qiáng)化采購(gòu)專(zhuān)業(yè)化管理。
與其他省市采購(gòu)管理辦公室不同的是，煙臺(tái)市設(shè)立的政府采購(gòu)管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)采購(gòu)辦），其規(guī)格為正處級(jí)事業(yè)單位，級(jí)別上與煙臺(tái)市財(cái)政局平級(jí)，采購(gòu)辦下設(shè)綜合科、采購(gòu)管理科、財(cái)務(wù)監(jiān)督科，編制20多人。主要職責(zé)為編制政府采購(gòu)預(yù)算、審核政府采購(gòu)計(jì)劃、提報(bào)具體采購(gòu)事項(xiàng)、審批采購(gòu)方式、組織采購(gòu)活動(dòng)、簽訂及履行合同、抽查驗(yàn)收、結(jié)算付款、投訴處理及相關(guān)法律責(zé)任?？梢哉f(shuō)，煙臺(tái)采購(gòu)辦是全國(guó)范圍內(nèi)“級(jí)別”高、人數(shù)多、管理事務(wù)寬的政府采購(gòu)管理辦公室之一。
3.不設(shè)立政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的集中采購(gòu)。
煙臺(tái)市不設(shè)立政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，是通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇一定量的社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)，委托其代理采購(gòu)。近年對(duì)代理市場(chǎng)實(shí)行放開(kāi)選擇。代理費(fèi)相對(duì)固定，不與標(biāo)的金額掛鉤。而采購(gòu)辦對(duì)采購(gòu)人項(xiàng)目報(bào)批、采購(gòu)機(jī)構(gòu)及專(zhuān)家抽取、項(xiàng)目組織到后期驗(yàn)收及合同管理各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理。
需要說(shuō)明的是，雖然不設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，但其采購(gòu)?fù)瑯邮羌羞M(jìn)行的，仍然應(yīng)該屬于集中采購(gòu)模式。政府設(shè)立統(tǒng)一的集中采購(gòu)大廳，需要集中在大廳實(shí)施采購(gòu)，采購(gòu)程序也是統(tǒng)一的。所不同的是，采購(gòu)組織過(guò)程實(shí)行的是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)代理的方式，并不影響集中采購(gòu)的規(guī)模和特征。
4.同類(lèi)項(xiàng)目和產(chǎn)品實(shí)行聯(lián)項(xiàng)、合并采購(gòu)，擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模和集中監(jiān)督效果。
對(duì)于市直各采購(gòu)單位，功能需求大體相同的工程、貨物或服務(wù)，制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。比如對(duì)一般辦公用的電腦，每季度由專(zhuān)家論證目前辦公適用標(biāo)準(zhǔn)及配置標(biāo)準(zhǔn)，確定標(biāo)準(zhǔn)后，下一季度均按照該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行采購(gòu)。確定統(tǒng)一的使用功能標(biāo)準(zhǔn)，為集中、合并采購(gòu)奠定了基礎(chǔ)。對(duì)各采購(gòu)人在一定時(shí)期內(nèi)需采購(gòu)的內(nèi)容和項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)，將同類(lèi)、同標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目合并，做出合并采購(gòu)的決定。
5.工程采購(gòu)納入統(tǒng)一的監(jiān)管范圍。
煙臺(tái)市將政府工程采購(gòu)納入統(tǒng)一的監(jiān)管范圍。工程招標(biāo)投標(biāo)在技術(shù)和專(zhuān)業(yè)上，由建設(shè)委員會(huì)等進(jìn)行管理；在資金管理、資金支付等方面，由采購(gòu)辦管理；招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)督與控制方面，采購(gòu)辦也參與監(jiān)督管理，或者說(shuō)雙方合作進(jìn)行監(jiān)督管理。
煙臺(tái)模式在獲得不同方面的肯定之后，2008 年 12 月山東省在省內(nèi)推廣煙臺(tái)的做法，該省多地實(shí)行了這種模式。比如泰安等地也將工程采購(gòu)納入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍，或與工程主管部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管。只是其他地方在監(jiān)管機(jī)構(gòu)級(jí)次和設(shè)置方面，并沒(méi)有完全采取煙臺(tái)的做法。當(dāng)然，自公共資源交易平臺(tái)整合以來(lái)，山東各地又有了許多新的變化。
三、將政府采購(gòu)納入公共資源交易監(jiān)督管理體系
建立公共資源交易中心，將狹義的政府采購(gòu)與其他公共資源的買(mǎi)賣(mài)進(jìn)行整合，融入公共資源交易監(jiān)督管理體系。將政府公共資源的買(mǎi)賣(mài)進(jìn)行整合，據(jù)筆者了解，2004年中部沿海某省部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了這種整合。當(dāng)時(shí)，筆者應(yīng)邀為某省財(cái)政廳進(jìn)行一項(xiàng)政府采購(gòu)操作與監(jiān)管權(quán)限變更是否合適的論證——該省一些市、縣政府將政府的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)等整合到一起，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，財(cái)政部門(mén)的管理權(quán)限也隨之改變了。筆者調(diào)查分析得出的基本結(jié)論是：首先，政府采購(gòu)是日常性的需求滿(mǎn)足行為，是政府主體為滿(mǎn)足履職職能進(jìn)行社會(huì)管理、提供公共服務(wù)所進(jìn)行的采購(gòu)行為，并不是以商業(yè)利益為目的的資源交易，沒(méi)有必要進(jìn)入統(tǒng)一的交易市場(chǎng)；其次，政府采購(gòu)是一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)而且復(fù)雜的過(guò)程，包括采購(gòu)人提出需求、需求論證、采購(gòu)預(yù)算編制、審批、采購(gòu)方式選擇，直到采購(gòu)驗(yàn)收和合同履約，是一個(gè)完整、統(tǒng)一的過(guò)程，而所謂交易中心、交易監(jiān)督管理局，一般只負(fù)責(zé)“購(gòu)買(mǎi)”的過(guò)程；第三，政府采購(gòu)是有完整法律制度規(guī)范的，法律規(guī)定政府采購(gòu)監(jiān)督管理的主管機(jī)構(gòu)是同級(jí)政府財(cái)政部門(mén)，地方行政機(jī)關(guān)對(duì)這種管理權(quán)限作出改變或轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥姆山嵌瓤床⒉缓线m。
但是，之后幾年時(shí)間，情況有了很大變化，各地公共資源交易事業(yè)迅速發(fā)展，并不斷將政府采購(gòu)納入其統(tǒng)一平臺(tái)或統(tǒng)一監(jiān)管。許多地方由本地省委、市委發(fā)文強(qiáng)制推行，甚至一些地方出現(xiàn)了躍進(jìn)式發(fā)展，大量投入資金，限定時(shí)間內(nèi)必須建設(shè)交易大樓。一些地方甚至認(rèn)為采購(gòu)也必須帶上“交易”光環(huán)，有些省市將原本的政府采購(gòu)中心更名為政府采購(gòu)交易中心，可見(jiàn)資源交易在觀念和實(shí)施方面推進(jìn)的力度與速度。
在公共資源交易實(shí)施和監(jiān)督管理方面，將政府采購(gòu)融合進(jìn)入及實(shí)施管理的方式，在不同時(shí)期、不同地區(qū)有很大差異，形成了不同模式。其中，一度被認(rèn)為最有代表意義的方式，就是安徽省合肥市的“一委一辦一中心”。即“一個(gè)招投標(biāo)管理委員會(huì)、一個(gè)招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室、一個(gè)招標(biāo)投標(biāo)中心”，后來(lái)改為一個(gè)公共資源交易管理委員會(huì)、一個(gè)公共資源交易管理局、一個(gè)公共資源交易中心。更多的地方已改為公共資源交易中心、公共資源交易監(jiān)督管理局的模式，如湖北、廣西、甘肅等地都成立了公共資源交易中心和公共資源管理局。在整個(gè)公共資源交易實(shí)施與管理發(fā)展過(guò)程中，雖然各地情形多種多樣，但歸納起來(lái)，大體上有以下幾種。
1.成立公共資源交易中心，未納入狹義的政府采購(gòu)。
相當(dāng)一部分地區(qū)成立了公共資源交易中心，或?qū)⒃械恼袠?biāo)投標(biāo)中心改為公共資源交易中心。其中，有些中心以工程招標(biāo)投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易、國(guó)土使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等為主，狹義的政府采購(gòu)（只涉及政府貨物和服務(wù)采購(gòu)部分）并沒(méi)有納入公共資源交易范疇，而是相對(duì)獨(dú)立，或以原來(lái)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)方式繼續(xù)履行政府集中采購(gòu)職責(zé)。但不少地方正在或正準(zhǔn)備將政府采購(gòu)納入統(tǒng)一的交易市場(chǎng)。
2.將政府采購(gòu)操作實(shí)施劃歸到交易中心，但財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管職權(quán)并沒(méi)有被剝離。
這種模式是將政府采購(gòu)的操作實(shí)施納入公共資源交易中心，并入統(tǒng)一的交易場(chǎng)所或服務(wù)平臺(tái)。無(wú)論是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)還是社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)，都必須在公共資源交易中心內(nèi)操作實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目，但仍由原來(lái)各職能部門(mén)履行監(jiān)管職責(zé)。這種模式在全國(guó)內(nèi)比較普遍。
有所不同的是，政府采購(gòu)的實(shí)施有些是由交易中心的政府公共機(jī)構(gòu)人員操作，有些則由社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)操作。有些交易中心相對(duì)松散，工程招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易等平臺(tái)和機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，只是集中在一起辦公而已；而有些公共資源交易中心則是一個(gè)完整統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，多種交易買(mǎi)賣(mài)都由交易中心統(tǒng)一安排和組織實(shí)施。
3.集中交易，統(tǒng)一監(jiān)管。
該模式的特點(diǎn)為：一方面，設(shè)立公共資源交易中心，將包括工程招標(biāo)、政府采購(gòu)、土地轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的所謂“交易”，都放在交易中心平臺(tái)操作實(shí)施；另一方面，設(shè)立公共資源交易監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，將原來(lái)各職能部門(mén)的監(jiān)管權(quán)限統(tǒng)一賦予公共資源交易監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（或稱(chēng)招標(biāo)投標(biāo)管理局、公共資源交易監(jiān)督管理局），對(duì)公共資源交易實(shí)行集中、統(tǒng)一的監(jiān)督管理。
這種模式以安徽省合肥市最為典型。如，2013年通過(guò)的《合肥市公共資源交易監(jiān)督管理?xiàng)l例》規(guī)定，市、縣（市）人民政府公共資源交易監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)公共資源交易實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。特別值得注意的是，該條例第七條規(guī)定，財(cái)政、發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、國(guó)土資源、工商行政管理、交通運(yùn)輸、水務(wù)、房地產(chǎn)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理等有關(guān)部門(mén)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)同做好有關(guān)的公共資源交易監(jiān)督管理工作。也就是說(shuō)，財(cái)政等職能部門(mén)已經(jīng)不是主管機(jī)構(gòu)，而是協(xié)同管理機(jī)構(gòu)，各種投訴也并不在各職能部門(mén)，而是統(tǒng)一由公共資源監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)。
這種模式的另一個(gè)特征是，政府成立公共資源交易中心，其隸屬于公共資源監(jiān)督管理局，由監(jiān)督管理局進(jìn)行直接、全方位的監(jiān)督管理。這種模式還可以進(jìn)一步細(xì)分，如合肥市設(shè)立了公共資源交易管理委員會(huì)，有的地方則只設(shè)立了監(jiān)督管理局和交易中心，沒(méi)有設(shè)立管理委員會(huì)。
4.集中交易，統(tǒng)一監(jiān)管，交易與監(jiān)管分離。
第四種運(yùn)行模式與第三種基本類(lèi)似，不同的是，第四種模式是設(shè)立公共資源交易中心和監(jiān)督管理局，但二者不存在隸屬關(guān)系，遵循“政府主導(dǎo)、管辦分離、集中交易、全面監(jiān)督”原則，即“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”分離。
5.集中交易，職能部門(mén)管理與交易監(jiān)督管理局綜合監(jiān)管。
還有些地區(qū)“二者兼顧”，既成立公共資源交易中心，將政府各種買(mǎi)賣(mài)實(shí)行集中交易，也成立公共資源交易監(jiān)督管理局，但監(jiān)督管理局并不干涉各行政職能部門(mén)的監(jiān)管權(quán)。財(cái)政部門(mén)的政府采購(gòu)預(yù)算管理、投訴處理等行政監(jiān)管權(quán)按照法律規(guī)定繼續(xù)行使，公共資源交易局并不直接代替；公共資源交易監(jiān)督管理局的監(jiān)管重點(diǎn)放在交易環(huán)節(jié)和交易過(guò)程，同時(shí)也監(jiān)督各行政職能部門(mén)在公共資源交易監(jiān)管中是否到位和越位。如某省的模式可歸納為“按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的原則，建成分塊布局、物理隔離、集中受理、分段管理、全程監(jiān)控的交易平臺(tái)，同時(shí)形成部門(mén)監(jiān)管、綜合監(jiān)督、行政監(jiān)察三位一體的監(jiān)督管理模式”。
在各地紛紛探索并試驗(yàn)公共資源交易運(yùn)行和監(jiān)督管理模式，特別是在為實(shí)行分散監(jiān)管的“物理整合”、還是實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管的“化學(xué)整合”而糾結(jié)時(shí)， 2015年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于公共資源交易的運(yùn)行模式的頂層意見(jiàn)終于出臺(tái)了。在對(duì)公共資源交易立法之前，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案的通知》對(duì)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)及管理機(jī)制一錘定音：首先，強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一平臺(tái)，各級(jí)政府整合分散設(shè)立的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等交易平臺(tái)，平臺(tái)以電子平臺(tái)為基礎(chǔ)和方向，在統(tǒng)一的平臺(tái)體系上實(shí)現(xiàn)信息和資源共享；其次，監(jiān)督管理機(jī)制方面，規(guī)定各級(jí)招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督、財(cái)政、國(guó)土資源、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門(mén)要按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)公共資源交易活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，依法查處公共資源交易活動(dòng)中的違法違規(guī)行為。最后，強(qiáng)調(diào)健全行政監(jiān)督部門(mén)與監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)協(xié)作配合監(jiān)督機(jī)制和加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。
值得關(guān)注的是，在《政府采購(gòu)法》出臺(tái)前以及《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例均未對(duì)公共資源交易平臺(tái)及監(jiān)督管理體制進(jìn)行規(guī)范的情況下，按照國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于公共資源交易平臺(tái)建議的要求，政府采購(gòu)運(yùn)行模式是否會(huì)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的改變？上述模式仍然處于非主流模式，還是可能成為政府采購(gòu)運(yùn)行的主流模式？這些都是值得觀察和思考的問(wèn)題。
總之，我國(guó)政府采購(gòu)的監(jiān)管體制與運(yùn)行模式，除法律規(guī)定的基本的、主流的模式之外，在實(shí)踐中還不斷有新的模式產(chǎn)生。特別是公共資源集中交易方式產(chǎn)生后，政府采購(gòu)的監(jiān)督管理和運(yùn)行方式也在不斷變化，甚至可能淹沒(méi)于公共資源交易的大概念、大框架中。在這種形勢(shì)下，政府采購(gòu)監(jiān)管體系如何設(shè)計(jì)，后續(xù)如何發(fā)展，值得業(yè)內(nèi)人士重點(diǎn)探討。
（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）
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