原創(chuàng) 徐煥東 中國政府采購雜志 2015-10-28 11:07 發(fā)表于北京

編者按：我國政府采購制度建設(shè)與現(xiàn)實(shí)操作從起步至今，轉(zhuǎn)眼間十幾年過去了。經(jīng)過十幾年的理論探討、制度建設(shè)及操作實(shí)踐，既取得了巨大的成績(jī)和豐富的經(jīng)驗(yàn)，也存在不少問題和教訓(xùn)。更重要的是，經(jīng)歷十年風(fēng)雨，如今又走到了叉路口，是全面、完整地理解政府采購并繼續(xù)做大做強(qiáng)，還是在多種因素作用下日益變“弱”變“小”，是與公共資源交易融合，還是按照政府采購自身的特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律，塑造一種完整的、系統(tǒng)的政府大采購的運(yùn)行模式和監(jiān)管體系，這顯然已經(jīng)是擺在我們面前十分現(xiàn)實(shí)的問題。

有幸的是，我們邀請(qǐng)到中央財(cái)經(jīng)大學(xué)徐煥東教授，徐教授以其十幾年來對(duì)政府采購的理解，圍繞如何建立適合我國國情的政府采購監(jiān)督管理體系與模式等問題，進(jìn)行了全方位、系統(tǒng)的分析。雜志微信擬以連載的方式刊登他的系列文章。

值得說明的是，本刊并沒有特定觀點(diǎn)傾向，只是希望通過徐煥東教授的思考，引發(fā)更多政府采購領(lǐng)域同仁的關(guān)注，促進(jìn)大家集思廣益、共同探索。

什么是政府采購？政府采購究竟包含哪些內(nèi)容和范圍？筆者所指政府采購監(jiān)督管理，其對(duì)象與范圍是如何界定的？顯然，回答這個(gè)問題，是討論政府采購監(jiān)督管理體系與模式的首要問題。因?yàn)檎少彵O(jiān)督管理，首先是要解決監(jiān)督管理對(duì)象問題，即監(jiān)督管理管理什么，哪些內(nèi)容、哪些過程、哪些行為需要納入監(jiān)督管理。只有明確了監(jiān)督管理對(duì)象和范圍，然后才能更好地討論由誰管理誰監(jiān)督，監(jiān)督管理的程度和方式等。因此，如何認(rèn)識(shí)政府采購的概念、內(nèi)容和范圍，對(duì)于建立科學(xué)的政府采購監(jiān)督管理制度體系，自然具有重要的意義。

究竟什么是政府采購？政府采購究竟包含哪些內(nèi)容？回答這樣的問題，其實(shí)并不是簡(jiǎn)單的事，而是存在許多分歧。假如我們提出這樣的問題：政府工程采購是政府采購嗎？政府工程采購的監(jiān)督管理適用現(xiàn)行的《政府采購法》嗎？如果不適用，原因是什么呢？國有企業(yè)的采購屬于政府采購嗎？目前究竟哪些政府的采購才受政府采購制度約束？可以說，對(duì)于大多數(shù)人而言，仍然是一個(gè)模糊的概念，甚至是政府采購領(lǐng)域的人員，也并不一定清楚。而對(duì)于廣受社會(huì)關(guān)注的天價(jià)燈、天價(jià)筆記本、豪華政府大樓等的采購，是不是政府采購中的問題？同樣莫衷一是。

顯然，政府采購概念不清楚，范圍不明確，必然導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)運(yùn)行和監(jiān)督管理中出現(xiàn)各種不同的問題，導(dǎo)致監(jiān)督管理界限模糊，政府采購各方當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任不清，導(dǎo)致運(yùn)行機(jī)制和體制混亂。如天價(jià)采購出現(xiàn)的責(zé)任究竟由采購人、還是采購機(jī)構(gòu)、還是監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)？同樣，在2004年發(fā)生的所謂“中國政府采購第一案”中，一項(xiàng)簡(jiǎn)單的政府資金采購項(xiàng)目——血液分析儀采購，在發(fā)生投訴糾紛后，供應(yīng)商究竟應(yīng)該向誰投訴，一個(gè)比較簡(jiǎn)單的糾紛，出現(xiàn)無人管理的局面，正是政府采購監(jiān)督管理范圍不清典型的事例。

實(shí)際上，由于一些特殊原因，在我國界定政府采購的概念和范圍，不僅僅是單純的學(xué)術(shù)性問題那么簡(jiǎn)單，更多的還會(huì)受到管理體制中的部門因素包括部門獨(dú)立性、部門自我立場(chǎng)導(dǎo)致的認(rèn)知差別的影響。就我國的實(shí)際情況而言，政府采購概念和范圍的形成，主要包含理論和制度兩個(gè)層面。從理論上看，由于政府采購制度化在我國起步晚，理論上的探討并不十分深入，特別是在政府采購究竟應(yīng)該包括什么范圍、包含哪些程序、哪些過程等方面，并沒有形成相對(duì)統(tǒng)一的意見，一些方面還存在比較大的分歧，如政府決定采購什么、采購多少等內(nèi)容和過程，是否屬于政府采購監(jiān)督管理的范疇，意見就很不統(tǒng)一；另一方面，則與我國特殊的部門行政管理體制具有直接關(guān)系。我國政府采購的實(shí)踐是從工程招標(biāo)投標(biāo)起步的，在起步時(shí)就由相關(guān)部門主導(dǎo)。最后出現(xiàn)了《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》兩部法律，兩部法律的起草也主要由幾個(gè)不同部門各自主導(dǎo)（最后由人大常委會(huì)通過），不僅如此，為了起草和執(zhí)行方便，還直接融合了《合同法》等的內(nèi)容，從而在法律層面導(dǎo)致政府采購概念和范圍的模糊；此外，《政府采購法》雖然有關(guān)于政府采購規(guī)范范圍做了具體規(guī)定，但是由于規(guī)定比較模糊，加上是一種法律授權(quán)行政部門制訂的范圍，彈性十足，導(dǎo)致在實(shí)際操作中又出現(xiàn)了政府采購內(nèi)容和范圍上的模糊和不確定性。

為了更清楚地了解政府采購包含的內(nèi)容和范圍，特別是為了后面的分析和探討方便，筆者認(rèn)為有必要對(duì)目前人們對(duì)于政府采購概念范圍理解的不同層面進(jìn)行梳理，具體歸納為六個(gè)方面，然后說明本人探討的政府采購監(jiān)督管理的基本對(duì)象和范圍。

第一個(gè)層面，公共采購大概念。

從理論上，或者說從西方經(jīng)濟(jì)理論看，人們把社會(huì)資金劃分兩大部分，一部分是私人資金，即有私“主”的資金。而按非私即公的劃分方法，另一部分就是公共資金。因?yàn)楣操Y金通常由政府代為管理，所以也是政府掌握和管理的資金。由此也可以推出，社會(huì)的采購大體上也可以分為兩部分，一部分是私人（資金）采購，而另一部分就是公共（資金）采購。由于公共資金的采購主要由政府代管，所以也稱為政府采購。特別是聯(lián)合國貿(mào)易法委員會(huì)頒布《貿(mào)易法委員會(huì)貨物、工程、服務(wù)采購示范法》和WTO中設(shè)置《政府采購協(xié)議》之后，公共采購基本由政府采購的名稱所代替。

如果按照“公共資金采購”這個(gè)大口徑，或者說廣義的政府采購概念，那么只要是非私人性質(zhì)企業(yè)、團(tuán)體組織或家庭、個(gè)人的采購，都應(yīng)該屬于公共采購范疇，包括政府機(jī)關(guān)、公共性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位，還包括國有企業(yè)的公共資金，其采購都屬于這一范疇，政府有責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行管理。同時(shí)，由于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制不同于世界大多數(shù)國家，我國是以公有制為基礎(chǔ)社會(huì)主義國家，國家主要的產(chǎn)業(yè)如銀行業(yè)、大型石化企業(yè)、軍工企業(yè)等，都以國有為主，這一范疇的國有資產(chǎn)及國有資金的采購數(shù)量巨大（目前并沒有這方面的具體數(shù)據(jù)），政府同樣應(yīng)該參與其采購的管理，因而同樣具有政府采購性質(zhì)。過去有不少人認(rèn)為，國有企業(yè)采購如果納入政府采購范疇，會(huì)導(dǎo)致其今后要進(jìn)入《政府采購協(xié)議》規(guī)范的范圍。須知國有企業(yè)的采購是否納入《政府采購協(xié)議》范圍，并不是談判國是否納入政府采購范圍的問題，而是自有WTO本身的規(guī)則。相反，國有企業(yè)的采購是否納入《政府采購協(xié)議》規(guī)范，可以通過提出對(duì)等條件等進(jìn)行適當(dāng)規(guī)避。

當(dāng)然，國有企業(yè)公共資金的采購，的確有其復(fù)雜性，雖然性質(zhì)上是公共資金采購，但主要是以盈利為目的采購，需要按照市場(chǎng)的運(yùn)作進(jìn)行管理，如果政府監(jiān)督管理這方面的采購，可能會(huì)導(dǎo)致行政干預(yù)經(jīng)營、影響經(jīng)營效果。所以，筆者認(rèn)為，如果說要包括國有企業(yè)公共資金采購，可以重點(diǎn)監(jiān)督管理國有企業(yè)公共資金消費(fèi)性的采購，如辦公樓建筑、辦公設(shè)備購置以及各種與生產(chǎn)環(huán)節(jié)沒有直接關(guān)系的工程、貨物和服務(wù)的采購。實(shí)際上，如果國有企業(yè)資金采購不納入法律規(guī)范軌道，企業(yè)中的各種高價(jià)、奢侈采購、各種低質(zhì)高價(jià)的采購一定不能避免，最終還是“全民”的損失。因此，這里所說的國有企業(yè)公共采購，可以分為大概念和小概念兩種。大概念即只要是公共資金的采購，都屬于公共采購管理范圍；小概念是除經(jīng)營性的國有資金外，國有企業(yè)中用于非生產(chǎn)經(jīng)營性的采購，應(yīng)該納入公共資金采購范圍，由政府統(tǒng)一監(jiān)督管理。

第二個(gè)層面，財(cái)政性資金采購概念。

由于我國特殊的公有體制，公共資金的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)政性資金，其構(gòu)成盤根錯(cuò)節(jié)，又十分復(fù)雜。因此，如果不承認(rèn)公共資金大概念的政府采購范圍，下一個(gè)層次的范圍就是政府財(cái)政性資金采購的范圍，即單純的指預(yù)算支出的采購資金。多數(shù)人認(rèn)為，政府預(yù)算資金是政府采購的資金基礎(chǔ)。但其中又有很大不同。一種意見認(rèn)為，政府采購就是政府購買性支出的全部，只要是用政府財(cái)政資金進(jìn)行的采購，就是政府采購。因此，只要政府財(cái)政性資金采購，都應(yīng)該依法納入政府采購監(jiān)管范圍。本處所指的財(cái)政性資金采購的概念，就是強(qiáng)調(diào)只要是政府財(cái)政性資金的采購，都屬于政府采購監(jiān)督管理范圍，只是采購資金數(shù)額大小不同，可以采取不同的管理方式。而另外一種做法是，在財(cái)政性資金進(jìn)行的采購內(nèi)，只有部分資金的采購納入政府采購監(jiān)督管理范圍，如目前我國實(shí)行的采購目錄制和限額標(biāo)準(zhǔn)制，即集中采購目錄以內(nèi)、限額標(biāo)準(zhǔn)以上的部分，才納入政府采購監(jiān)督管理范圍。

第三個(gè)層面，財(cái)政性資金、但不包含政府工程采購的政府采購概念。

從理論上看，并不存在不包含政府工程采購的政府采購。世界所有國家的政府采購，都包含貨物、工程、服務(wù)幾個(gè)方面。就我國情況而言，政府工程采購不僅是政府采購，而且是政府采購的主要部分，我國是以公共制為基礎(chǔ)的國家，基礎(chǔ)建設(shè)及其他政府行為，導(dǎo)致政府工程采購數(shù)量十分巨大。因此，只要是政府資金的采購，不管是貨物、服務(wù)還工程，都屬于政府采購，都應(yīng)該納入統(tǒng)一的政府采購監(jiān)督管理體系。

但是，由于我國的部門管理體制特征，加上政府采購法律制度形成過程具有相當(dāng)?shù)奶厥庑院蛷?fù)雜性，導(dǎo)致我國目前政府采購是否包括政府工程采購，卻是一個(gè)典型的、模糊不清的概念。由于存在《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩部法律，“兩法”之間并沒有明確政府工程采購是否屬于政府采購。一方面，《政府采購法》規(guī)定，政府采購包含納入集中采購目錄以內(nèi)的、限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程、服務(wù)，其中明確包含工程。條件是或者集中采購目錄以內(nèi)，或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上。而另一方面，《政府采購法》第四條規(guī)定，政府工程采購適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。導(dǎo)致實(shí)際操作過程中，形成了政府工程采購只適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，基本上脫離了政府采購法律制度的約束。這就形成了第三個(gè)層次，即不包括政府工程采購的政府采購概念和范圍。

第四個(gè)層面，純粹民用、不包含軍事采購的政府采購概念。

政府軍事采購顯然屬于政府采購的內(nèi)容，但軍事采購的確有其特殊性，因此，一些國家如美國的軍事采購就有專門的法律規(guī)范。從我國現(xiàn)實(shí)法律設(shè)計(jì)來看，《政府采購法》附則規(guī)定，軍事采購由國家軍事委員會(huì)另行起草條例。雖然目前軍事采購條例尚未出臺(tái)，基本按現(xiàn)行法律執(zhí)行，但從某種意義上說，也可以不屬于“民用”意義上的政府采購法律約束范圍，其監(jiān)督管理也會(huì)產(chǎn)生特殊性。

第五個(gè)層面，目前我國《政府采購法》所規(guī)定的、狹義的、小范圍的政府采購概念和范圍。

按照以上四個(gè)層次的范圍，逐步遞減，形成此處要說明的最小層次、最小范圍和概念的政府采購。

2002年通過的《政府采購法》第二條規(guī)定，“本法所稱政府采購，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！边@里法律劃定的政府采購范圍是：其一，采購人主體為政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，不包括其他一切可能擁有公共資金的主體；其二，界定為運(yùn)用財(cái)政性資金，是財(cái)政意義上的政府采購概念；其三，規(guī)定采購人主體使用財(cái)政資金采購的集中采購目錄以內(nèi)、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的部分。也就是說，非集中采購目錄以內(nèi)、限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府財(cái)政性資金的采購，就不屬于法定政府采購監(jiān)督管理范疇，或者說，就不是法律意義的政府采購；其四，還必須注意的是，雖然《政府采購法》對(duì)政府采購范圍界定包括工程采購的內(nèi)容，但在其后的第四條卻明確規(guī)定，政府工程采購招標(biāo)投標(biāo)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，也就是不受本法約束。因此，實(shí)際上《政府采購法》對(duì)于政府采購的范圍又進(jìn)行了壓縮，形成了目前法律意義上的政府采購范圍。

而對(duì)于“納入集中采購目錄以內(nèi)”或“限額標(biāo)準(zhǔn)以上”的理解，還存在很大差別。大部分地區(qū)將納入“集中采購目錄”與“限額標(biāo)準(zhǔn)以上”作為兩方面的內(nèi)容來理解。即“納入集中采購目錄”是一個(gè)限定，“限額標(biāo)準(zhǔn)以上”是另一個(gè)條件。即如果沒有納入集中采購目錄，但一次采購達(dá)到規(guī)定需要管理的標(biāo)準(zhǔn)以上的采購內(nèi)容，需要納入政府采購監(jiān)督管理。但是，另有一些地區(qū)，卻將兩者同時(shí)達(dá)到要求為條件。即第一條件是納入集中采購目錄，在限額標(biāo)準(zhǔn)以上為第二條件，兩者都是必要條件。這樣的情況如果成立，政府采購的范圍又會(huì)進(jìn)一步收縮。

第六個(gè)層面，政府采購過程范圍。

此處需要界定的，既不是采購人主體，也不是采購資金性質(zhì)，而是另一個(gè)通常被人忽視而實(shí)際上又十分重要的內(nèi)容，就是采購過程范圍。政府采購是一個(gè)復(fù)雜的過程，涉及許多環(huán)節(jié)和過程，如采購需求確立，采購預(yù)算編制和審批，采購實(shí)施和執(zhí)行，采購結(jié)果評(píng)價(jià)與管理。或者說，完整的政府采購監(jiān)督管理，涉及采購什么，采購多少、為誰采購、為何采購等全方位的內(nèi)容。問題是，我們所要規(guī)范的政府采購，究竟應(yīng)該包含哪些環(huán)節(jié)，哪些過程，同樣存在不同的看法。從目前我國政府采購法律看，政府采購的法律規(guī)范，實(shí)際上更多地在采購實(shí)施環(huán)節(jié)和過程，而需求確立、采購預(yù)算管理以及結(jié)果評(píng)價(jià)方面，基本上處于沒有或者簡(jiǎn)單涉及的狀態(tài)。包括我國目前許多地方將政府采購納入公共資源交易平臺(tái)或管理，也多是只看重購買（即一些人認(rèn)為的交易）環(huán)節(jié)。對(duì)于政府采購包含的環(huán)節(jié)和過程，不同的界定，所產(chǎn)生的監(jiān)督管理內(nèi)容和方式等，都會(huì)大不相同。

顯然，政府采購概念、內(nèi)含、環(huán)節(jié)、過程界定不同，其所涉及的范圍、主體和數(shù)量就大不相同。而政府采購的概念和范圍等的不同界定，會(huì)直接關(guān)系到政府采購監(jiān)督管理體系與模式的設(shè)計(jì)。不言而喻，如果從大概念、大范圍的政府采購出發(fā)，對(duì)于涉及十萬億、數(shù)十萬億的政府（公共）資金的采購實(shí)現(xiàn)全方位、公開、透明、科學(xué)地監(jiān)督管理，其產(chǎn)生十分重大的社會(huì)意義和經(jīng)濟(jì)意義將不可估量。相反，相對(duì)于目前我國每年一萬多億的政府采購金額（只相當(dāng)于財(cái)政支出數(shù)額的百分之十幾），表明在我國實(shí)際上有相當(dāng)部分的政府資金的采購并沒有納入政府采購法律規(guī)范范疇，其監(jiān)督管理的經(jīng)濟(jì)意義和社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策功能意義也會(huì)大大削弱。

實(shí)際上，對(duì)政府采購監(jiān)督管理體系與模式的探討和研究，必然會(huì)面臨顯而易見的兩難甚至多難選擇。一方面，作為科學(xué)的研究和思考，必須從政府采購本身的特征、從其完整性、系統(tǒng)性和內(nèi)在的運(yùn)行規(guī)律出發(fā)，研究其監(jiān)督管理管理體系并考慮制度設(shè)計(jì)。從這個(gè)角度而言，本人的探討顯然應(yīng)該從公共大采購處著眼，由此應(yīng)該將范圍和視野放到政府采購大概念、全過程。但是另一方面，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國政府采購監(jiān)督管理框架體系已經(jīng)初步形成，我國現(xiàn)實(shí)的政府采購框架體系已經(jīng)基本形成，現(xiàn)行政府采購法律制度既有《招標(biāo)投標(biāo)法》，又有《政府采購法》，“兩法”各自規(guī)范不同的對(duì)象和范圍，各自有不同的運(yùn)行模式和監(jiān)督管理體系。圍繞現(xiàn)行的政府采購制度體系、法律框架和監(jiān)督管理模式進(jìn)行思考，避免脫離當(dāng)前的實(shí)際情況，顯然是一種選擇。但是，從小采購的角度探討監(jiān)督管理，同樣存在明顯的問題，將無法從更高角度、更全面的視野，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行監(jiān)督管理體系與模式存在的問題，也不能從全局和總體上去審視和探討我國應(yīng)該建立何種監(jiān)督管理體系與模式，而只能在現(xiàn)行模式中轉(zhuǎn)圈。

因此，筆者特別聲明，本人對(duì)于政府采購監(jiān)督管理體系的分析和探討，涉及政府采購規(guī)范范圍的界定方面，將采取兩種角度兼顧的方法。一方面從公共大采購理念出發(fā)，著眼于探討建立具有長遠(yuǎn)意義的、合乎政府采購運(yùn)行規(guī)律的大采購監(jiān)督管理體系。同時(shí)，緊密結(jié)合現(xiàn)行的政府采購基本法律制度，從現(xiàn)行法律制度運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尋找更適合我國國情的、相對(duì)科學(xué)的監(jiān)督管理體系與模式，并在探討中說明實(shí)際針對(duì)的范圍。由此，既利于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)問題，又將有利于建立長遠(yuǎn)的、更符合政府采購自身特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律監(jiān)督管理目標(biāo)。（未完待續(xù)）

（本文作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授）