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國土資源部和住建部于2017年8月21日印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確定在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。北京市于2017年10月31日頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見》。2018年1月16日，除上海、北京之外的11個城市的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》）也獲得了國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部批準(zhǔn)，已開始實(shí)施。本文將對各個試點(diǎn)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目的政策進(jìn)行對比和解析。

根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，我國土地分為國有土地與集體土地，其中集體土地又可分為農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、未利用地。而集體建設(shè)用地又分為宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可用于建設(shè)租賃住房項(xiàng)目的，僅有集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

根據(jù)北京市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見》以及其他11個試點(diǎn)城市的《實(shí)施方案》，集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目的實(shí)施主體主要有以下幾類：

1. 村、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織

村、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體建設(shè)用地的所有權(quán)人，當(dāng)然可以作為租賃住房項(xiàng)目的實(shí)施主體。除鄭州之外的其他城市都支持和鼓勵有建設(shè)、運(yùn)營能力的村、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織自行開發(fā)和運(yùn)營租賃住房項(xiàng)目。

2. 集體經(jīng)濟(jì)組織與其他類型經(jīng)濟(jì)組織共同設(shè)立的項(xiàng)目公司

北京、沈陽、武漢、成都、肇慶、南京、杭州、廈門、鄭州、佛山都允許集體經(jīng)濟(jì)組織通過入股、聯(lián)營等方式與其他類型經(jīng)濟(jì)組織合作開發(fā)建設(shè)租賃住房項(xiàng)目，但是部分城市對于其他類型經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)以及雙方在項(xiàng)目公司中的持股比例有所要求：

（1）對其他類型經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的要求

北京、杭州和廈門要求集體經(jīng)濟(jì)組織合作的企業(yè)為國有企業(yè)，鄭州的要求更為嚴(yán)格，要求是國有控股公司。

（2）對項(xiàng)目公司股權(quán)比例的要求

北京、南京規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織和其他類型經(jīng)濟(jì)組織采用入股、聯(lián)營等方式合作開發(fā)的，集體經(jīng)濟(jì)組織在項(xiàng)目公司中的持股比例不得低于51%。以北京市大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)租賃住房項(xiàng)目為例，根據(jù)該項(xiàng)目的《作價入股意向書》，該項(xiàng)目由北京匯瀛恒業(yè)有限公司（其股東為北京市大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)的27個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社）和北京萬科天恒產(chǎn)城建設(shè)有限公司共同設(shè)立項(xiàng)目公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，北京匯瀛恒業(yè)有限公司以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價1,585,911,114元入股，持股比例為51%。北京萬科天恒產(chǎn)城建設(shè)有限公司持股比例為49%。

3. 集體經(jīng)濟(jì)組織與其他類型經(jīng)濟(jì)組織成立的聯(lián)合體

合肥市《實(shí)施方案》規(guī)定：“集體租賃住房是一種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持有或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以入股、聯(lián)營等方式與其他類型經(jīng)濟(jì)組織合作共同成立聯(lián)合體持有的租賃物業(yè)，可通過出租獲取收益?！钡?，我們認(rèn)為，如果集體經(jīng)濟(jì)組織與其他類型經(jīng)濟(jì)組織以合同型聯(lián)營或合伙型聯(lián)營的方式合作的，可以以聯(lián)合體的形式進(jìn)行建設(shè)。但是，如果是以入股或法人型聯(lián)營方式合作的，合作結(jié)果應(yīng)是成立項(xiàng)目公司，而不是成立聯(lián)合體。

項(xiàng)目公司和聯(lián)合體的區(qū)別在于：項(xiàng)目公司具有獨(dú)立法人資格，項(xiàng)目公司承擔(dān)租賃住房項(xiàng)目的建設(shè)義務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織和其他類型經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)項(xiàng)目公司的股東義務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織和其他類型經(jīng)濟(jì)組織不但要受《合同法》約束，還要受《公司法》約束；而聯(lián)合體僅是幾個經(jīng)濟(jì)組織的簡單聯(lián)合，其本身并不具備獨(dú)立法人資格，由集體經(jīng)濟(jì)組織和其他類型經(jīng)濟(jì)組織共同承擔(dān)租賃住房項(xiàng)目的建設(shè)義務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織和其他類型經(jīng)濟(jì)組織不受《公司法》約束。因此，我們認(rèn)為合肥市《實(shí)施方案》的該條規(guī)定存在歧義，有待商榷。

4. 政府委托的單位、村集體、企業(yè)

廣州允許政府委托單位、村集體、企業(yè)等主體參與利用集體建設(shè)用地建設(shè)運(yùn)營租賃住房。但是，參與運(yùn)營的村集體或企業(yè)須經(jīng)工商注冊登記為住房租賃企業(yè)，并自成立之日起30日內(nèi)，在廣州市房屋租賃信息服務(wù)平臺注冊。

5. 通過公開市場取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的企業(yè)

全國人大常委會2015年2月27日決定授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)、廣東省佛山市南海區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)北京市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見》的規(guī)定，北京市允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)區(qū)域，在項(xiàng)目地塊公開入市交易后，由土地競得者進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。例如大興區(qū)黃村鎮(zhèn)狼垡集體租賃住房項(xiàng)目、西紅門鎮(zhèn)3號地C地塊集體租賃住房項(xiàng)目、舊宮鎮(zhèn)集體土地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目（JG03-40地塊）、瀛海鎮(zhèn)租賃住房項(xiàng)目所用集體建設(shè)用地，都是由企業(yè)以協(xié)議出讓的方式獲得。但是，我們也不難發(fā)現(xiàn)，這四個地塊的競得者無一例外都是國有或集體企業(yè)。

此外，根據(jù)佛山市的《實(shí)施方案》，佛山市允許市、區(qū)、鎮(zhèn)級政府成立國有住房租賃企業(yè)，以協(xié)議出讓等方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)建設(shè)租賃住房。實(shí)際上，公開市場并未向其他企業(yè)開放。

關(guān)于其他經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目是否需要繳納土地使用費(fèi)的問題，各地的規(guī)定不盡相同。

沈陽市規(guī)定：集體建設(shè)用地使用權(quán)價格通過先評估國有劃撥建設(shè)用地使用權(quán)價格，再核減集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地過程中發(fā)生的各類費(fèi)用的方式進(jìn)行確定。市地價評審委員會根據(jù)地價評估結(jié)果、土地市場運(yùn)行情況和區(qū)政府建議價格綜合確定集體建設(shè)用地使用權(quán)價格，為村集體經(jīng)濟(jì)組織入股、聯(lián)營提供依據(jù)和參考。廈門市規(guī)定：利用農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地指標(biāo)建設(shè)租賃住房免收地價，但如果所使用的集體土地應(yīng)結(jié)算土地開發(fā)成本的，用地單位應(yīng)和土地開發(fā)單位進(jìn)行成本結(jié)算。

其他城市的《實(shí)施方案》未規(guī)定其他類型經(jīng)濟(jì)組織是否需要繳納土地使用費(fèi)以及土地價格的確定方式，在實(shí)際操作中，還需要就該問題與當(dāng)?shù)氐男姓鞴懿块T進(jìn)行確認(rèn)。

集體經(jīng)濟(jì)組織和其他類型經(jīng)濟(jì)組織的收益分配方式大致分為按股分配和按實(shí)際投資比例分配兩種類型，前者如沈陽，后者如南京和鄭州。另外，沈陽、南京的《實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)要保證集體經(jīng)濟(jì)組織的保底分紅和基本利益。

綜合分析各地的《實(shí)施方案》，租賃住房項(xiàng)目建成后，主要可以采取以下四種運(yùn)營方式：

1.項(xiàng)目實(shí)施主體具有租賃管理運(yùn)營能力的，由其自行運(yùn)營管理。

2.項(xiàng)目實(shí)施主體不具有租賃管理運(yùn)營能力的，可以委托專門的住房租賃公司運(yùn)營管理。

3.納入當(dāng)?shù)刈》孔赓U信息服務(wù)與監(jiān)管平臺統(tǒng)一運(yùn)營管理。

4.由當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ掀脚_整體租賃集體租賃住房作為租賃住房房源。

根據(jù)《合同法》的規(guī)定，房屋租賃合同的租賃期限不得超過20年，超過20年的，超過部分無效。部分試點(diǎn)城市在《合同法》規(guī)定的期限內(nèi)，對租賃住房的租賃期限進(jìn)行了更為嚴(yán)格的限制：

1.  集體建設(shè)用地所有權(quán)

根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目，集體經(jīng)濟(jì)組織僅僅是向土地使用者讓渡了使用權(quán)，土地的所有權(quán)仍歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

2.  集體建設(shè)用地使用權(quán)

根據(jù)各個試點(diǎn)城市的政策，集體建設(shè)用地使用權(quán)原則上歸項(xiàng)目實(shí)施主體，即：以集體經(jīng)濟(jì)組織為申報(bào)的項(xiàng)目實(shí)施主體的，土地使用權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織；以項(xiàng)目公司為申報(bào)的項(xiàng)目實(shí)施主體的，土地使用權(quán)歸項(xiàng)目公司。

3.   房屋所有權(quán)

根據(jù)各個試點(diǎn)城市的政策，建成后的租賃住房的所有權(quán)人與土地的使用權(quán)人一致，但是，杭州市特別規(guī)定，不動產(chǎn)建成后只能由村集體經(jīng)濟(jì)組織以單一產(chǎn)權(quán)進(jìn)行整體登記。

關(guān)于租賃住房建成后的登記方式，各地采取的方式分為按項(xiàng)目整體登記和按幢登記兩種，均不予分割辦理單元、單戶產(chǎn)權(quán)證，同時要求在不動產(chǎn)權(quán)證上注明房屋不得轉(zhuǎn)讓、抵押等內(nèi)容。