來(lái)源：土地情報(bào)站 時(shí)間：2018-05-07
關(guān)于集體土地建設(shè)租賃住房政策你了解多少？
2018年1月16日，原國(guó)土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于沈陽(yáng)等11個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案意見(jiàn)的函》，表明利用集體土地建設(shè)租賃住房已經(jīng)在試點(diǎn)城市進(jìn)入實(shí)施階段。
為貫徹落實(shí)中央關(guān)于“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”這一定位，通過(guò)釋放土地政策紅利，增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房體系，建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，2017年8月原國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（國(guó)土資發(fā)〔2017〕100號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），確定北京、上海、沈陽(yáng)、南京、杭州、合肥、廈門(mén)、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個(gè)城市作為第一批試點(diǎn)，可以突破原來(lái)法律政策規(guī)定，利用集體建設(shè)用地開(kāi)展租賃住房建設(shè)。
在房?jī)r(jià)高企和房地產(chǎn)調(diào)控機(jī)制不斷強(qiáng)化的背景下，該政策出臺(tái)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響及政策如何落地等問(wèn)題，引發(fā)了社會(huì)各界廣泛關(guān)注。實(shí)際上，2011年國(guó)土資源部就通過(guò)函復(fù)的形式批準(zhǔn)北京、上海兩作為試點(diǎn)，開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃性住房，北京和上海也進(jìn)行了多個(gè)項(xiàng)目的實(shí)踐，取得了一定的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。北京市相關(guān)主管部門(mén)先后出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)利用北京市集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)的通知》（京國(guó)土耕〔2014〕467號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“北京市467號(hào)文”）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房有關(guān)工作的意見(jiàn)》（市規(guī)國(guó)土發(fā)〔2017〕376號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“北京市376號(hào)文”）等政策文件。筆者結(jié)合北京市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就如何利用集體土地開(kāi)展租賃住房建設(shè)進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。
一、關(guān)于集體土地供應(yīng)的條件
《方案》要求，項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及村土地利用規(guī)劃，以存量土地為主，不得占用耕地，增加住房有效供給。以滿足新市民合理住房需求為主，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，保障依法依規(guī)建設(shè)、平穩(wěn)有序運(yùn)營(yíng)，做到供需匹配。
一是集體土地權(quán)屬要求。用于租賃住房建設(shè)的集體土地必須權(quán)屬清晰，沒(méi)有爭(zhēng)議。
二是集體土地規(guī)劃要求。建設(shè)租賃住房占用的集體土地要符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及村土地利用規(guī)劃，不符合規(guī)劃用途的土地，不能用于集體租賃住房建設(shè)。
三是集體土地利用現(xiàn)狀要求。用于租賃住房建設(shè)的集體土地應(yīng)當(dāng)是存量建設(shè)用地，不得占用耕地。筆者認(rèn)為，針對(duì)農(nóng)村原有存量建設(shè)用地地塊面積小，較為分散的特點(diǎn)，在符合規(guī)劃的前提下，可以適當(dāng)通過(guò)增減掛鉤、土地置換等途徑調(diào)整集中。
四是土地分布區(qū)域要求。集體租賃住房建設(shè)主要目的是要解決供需平衡，滿足新市民住房需求。北京的前期試點(diǎn)階段，集體租賃住房項(xiàng)目主要分布在海淀和朝陽(yáng)城鄉(xiāng)交界地區(qū)，比如媒體廣泛報(bào)道的海淀區(qū)唐家?guī)X村。2017年以來(lái)北京已確定集體土地租賃住房項(xiàng)目39個(gè)，主要涉及朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)、順義、昌平、大興等12個(gè)區(qū)。北京在確定的集體土地租賃住房項(xiàng)目地點(diǎn)方面，主要考慮要結(jié)合“三城一區(qū)”和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，堅(jiān)持毗鄰產(chǎn)業(yè)園區(qū)、毗鄰交通樞紐和毗鄰新城。
二、關(guān)于項(xiàng)目主體和權(quán)益分配
無(wú)論《方案》還是北京市相關(guān)政策文件，都強(qiáng)調(diào)必須尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，在農(nóng)村集體和農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上通過(guò)建設(shè)租賃住房、出租房屋的方式獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定收益，分享城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的成果。
1、關(guān)于項(xiàng)目主體
《方案》對(duì)項(xiàng)目主體沒(méi)有特殊要求，規(guī)定村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房。強(qiáng)調(diào)通過(guò)合同管理的模式，約定建設(shè)主體合作各方的權(quán)利義務(wù)，平衡利益分配。2014年北京市476號(hào)文，對(duì)集體租賃住房項(xiàng)目主體有嚴(yán)格限定，要求必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是唯一項(xiàng)目建設(shè)主體。2017年北京市367號(hào)文，則修改了原來(lái)的嚴(yán)格限制，規(guī)定集體租賃住房項(xiàng)目主體可以有多種形式：
一是借鑒北京市大興區(qū)作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，要求集體租賃住房建設(shè)以鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌為原則，以鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織作為項(xiàng)目建設(shè)主體。
二是有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以作為項(xiàng)目建設(shè)主體。
三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以土地使用權(quán)入股，和國(guó)有企業(yè)合作開(kāi)發(fā)建設(shè)集體租賃住房。項(xiàng)目主體可以是集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是雙方合作新設(shè)立的企業(yè)。
四是限定在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，可以將集體土地進(jìn)入土地公開(kāi)市場(chǎng)交易，土地競(jìng)得者作為項(xiàng)目主體。
2、關(guān)于權(quán)益分配
《方案》規(guī)定要維護(hù)農(nóng)民合法利益，根據(jù)項(xiàng)目具體運(yùn)作模式，兼顧政府、農(nóng)民和農(nóng)民集體、其他參與租賃住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理主體、租賃住房承租人等各方利益，通過(guò)合同約定各方權(quán)利義務(wù)。
2014年北京市476號(hào)文，規(guī)定集體租賃住房項(xiàng)目村集體可以自己運(yùn)營(yíng)，收益當(dāng)然歸村集體經(jīng)濟(jì)組織。按照公共租賃住房政策進(jìn)行出租和管理的，收益分配由村集體經(jīng)濟(jì)組織和住房保障機(jī)構(gòu)協(xié)商約定。
集體租賃住房及其附屬設(shè)施歸村集體所有，作為集體資產(chǎn)必須納入臺(tái)賬，加強(qiáng)監(jiān)管。租賃住房收益在村民內(nèi)部分配，要求嚴(yán)格按照民主決策的程序進(jìn)行。賬目要定期公開(kāi)，接受村集體成員監(jiān)督。
2017年北京市367號(hào)文，基本延續(xù)了上述思路，同時(shí)對(duì)住房租賃期限和租金水平做了規(guī)定。集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)的方式與國(guó)有企業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設(shè)的，集體經(jīng)濟(jì)組織在新成立的企業(yè)持股比例不得低于51%，且應(yīng)有保底分紅。
三、關(guān)于項(xiàng)目審批管理
無(wú)論是《方案》還是北京市的政策文件，均強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)集體租賃住房建設(shè)項(xiàng)目的審批管理，從試點(diǎn)審批、項(xiàng)目報(bào)批、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面提出了明確的要求。
1、試點(diǎn)審批。北京市376號(hào)文明確規(guī)定，項(xiàng)目申報(bào)單位應(yīng)當(dāng)擬定項(xiàng)目實(shí)施方案，實(shí)施方案內(nèi)容包括項(xiàng)目名稱(chēng)、建設(shè)地點(diǎn)、用地面積和四至范圍、土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃情況、項(xiàng)目申報(bào)主體、資金來(lái)源、運(yùn)營(yíng)模式及項(xiàng)目推進(jìn)計(jì)劃。實(shí)施方案經(jīng)市規(guī)土委聯(lián)合其他行政主管部門(mén)審查，認(rèn)為符合試點(diǎn)要求的，報(bào)市政府批準(zhǔn)實(shí)施。
2、項(xiàng)目報(bào)批。試點(diǎn)審批通過(guò)之后，項(xiàng)目申報(bào)單位向行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理項(xiàng)目規(guī)劃、預(yù)審、立項(xiàng)、用地、施工等批準(zhǔn)手續(xù)。為加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，其中項(xiàng)目規(guī)劃、預(yù)審、立項(xiàng)等手續(xù)可并聯(lián)開(kāi)展，土地農(nóng)轉(zhuǎn)用批復(fù)、占地批復(fù)可與項(xiàng)目立項(xiàng)同步辦理。
3、用地標(biāo)準(zhǔn)?！斗桨浮芬螅∪w建設(shè)用地規(guī)劃許可制度，推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌布局、統(tǒng)一管理，統(tǒng)一相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施完備，醫(yī)療、教育等公共設(shè)施配套齊全，符合城鎮(zhèn)住房規(guī)劃設(shè)計(jì)有關(guān)規(guī)范。北京市367號(hào)文要求，集體租賃住房用地按照城鎮(zhèn)居住用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃和管理。統(tǒng)籌考慮首都城鄉(xiāng)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的前提下，確定集體租賃住房的建設(shè)類(lèi)型、用地規(guī)模和空間布局，優(yōu)先在產(chǎn)業(yè)比較完備、居住配套相對(duì)不足的區(qū)域布局，并配置必要的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施。
4、住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。北京市367號(hào)文要求，集體租賃住房的套型結(jié)構(gòu)和面積標(biāo)準(zhǔn)，可結(jié)合具體情況，按照市場(chǎng)需求進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，實(shí)施全裝修成品交房。項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案經(jīng)專(zhuān)家審批，建設(shè)施工等工程應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)。項(xiàng)目建設(shè)必須符合住房質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，建筑結(jié)構(gòu)和附屬設(shè)施設(shè)備，應(yīng)當(dāng)符合法規(guī)、規(guī)范要求，不得危及人身安全。
四、關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理
1、關(guān)于建設(shè)資金。集體租賃住房建設(shè)資金可以通過(guò)多種方式籌集，一是集體經(jīng)濟(jì)組織自有資金和保障房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、租房企業(yè)預(yù)付的租金；二是集體經(jīng)濟(jì)組織以租賃住房未來(lái)收益為抵押擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)辦理的貸款或其他融資支持。三是集體經(jīng)濟(jì)組織和國(guó)有企業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)的，國(guó)有企業(yè)的自有資金或者提供擔(dān)保辦理的貸款及其他形式融資。
2、關(guān)于運(yùn)營(yíng)模式?！斗桨浮泛捅本┦械恼呔鶑?qiáng)調(diào)集體租賃住房“只租不售”的性質(zhì)，在項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)批復(fù)文件中，均應(yīng)注明“該項(xiàng)目只能用于租賃，不得對(duì)外銷(xiāo)售”。
3、關(guān)于租賃管理。租賃可以采取多種模式：一是項(xiàng)目主體可以自行租賃，按照住房租賃市場(chǎng)的情況，和承租人確定出租年限、租金水平，鼓勵(lì)簽訂長(zhǎng)期租賃合同，但單次租期不得超過(guò)10年；除承租人另有要求外，單次租賃期限不低于3年。二是鼓勵(lì)躉租集體租賃住房作為公租房房源，面向公租房備案家庭或者人才配租，或由保障家庭自行承租。依法享受公租房補(bǔ)貼和政府稅費(fèi)優(yōu)惠政策。目前北京市保障房性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)已經(jīng)普遍參與集體租賃住房建設(shè)項(xiàng)目。三是政府部門(mén)加強(qiáng)租賃引導(dǎo)，與產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)人群相結(jié)合，促進(jìn)職住平衡。鼓勵(lì)將集體租賃住房委托給專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)，提高租賃業(yè)務(wù)和物業(yè)管理的標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化水平。北京市部分國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)積極參與集體租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。
4、關(guān)于稅費(fèi)優(yōu)惠。按照政策規(guī)定，集體租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)可以按照規(guī)定享受相關(guān)財(cái)政扶持政策和稅費(fèi)優(yōu)惠。
五、關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理
《方案》沒(méi)有對(duì)租賃住房產(chǎn)權(quán)登記作出明確要求，只是按照利益分配的原則，由村集體和參與的企業(yè)通過(guò)合同約定租賃住房的產(chǎn)權(quán)歸屬。
2014年北京市476號(hào)文，村集體經(jīng)濟(jì)組織是租賃住房建設(shè)的項(xiàng)目主體，土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)當(dāng)然歸村集體經(jīng)濟(jì)組織享有并辦理登記。土地使用權(quán)證按項(xiàng)目宗地整體核發(fā)，房屋所有權(quán)證按幢核發(fā)，均不予分割登記發(fā)證。土地使用權(quán)證應(yīng)注明：僅用于租賃住房建設(shè)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押，不得轉(zhuǎn)租，不得改變土地用途。房屋所有權(quán)證應(yīng)注明：不得轉(zhuǎn)讓和抵押。
2017年北京市367號(hào)文規(guī)定，租賃住房的集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)歸屬于項(xiàng)目主體，以集體經(jīng)濟(jì)組織申報(bào)的項(xiàng)目，權(quán)利歸集體經(jīng)濟(jì)組織；以集體經(jīng)濟(jì)組織和國(guó)有企業(yè)合作成立的新企業(yè)申報(bào)的，歸新成立的的企業(yè)所有。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書(shū)按項(xiàng)目整體核發(fā)，不予分割辦理單元產(chǎn)權(quán)證書(shū)。在土地使用權(quán)部分注明：僅用于租賃住房建設(shè)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏棉D(zhuǎn)租，不得改變土地用途，不得出售。在房屋所有權(quán)部分注明：僅用于租賃住房運(yùn)營(yíng)管理，不得出售。
作者吳永高簡(jiǎn)介：北京金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所合伙人，曾在國(guó)土資源部法律中心工作，擔(dān)任過(guò)國(guó)土資源部法律顧問(wèn)項(xiàng)目組成員，現(xiàn)為國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心（法律中心）法律顧問(wèn)。
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