鄒翊
建緯律師事務(wù)所資深律師
業(yè)務(wù)領(lǐng)域：土地成片規(guī)劃與開發(fā)、土地一二級聯(lián)動、房地產(chǎn)開發(fā)、舊改及城市更新、建設(shè)工程與土地房地產(chǎn)領(lǐng)域爭議解決、大型企事業(yè)單位搬遷、大宗房地產(chǎn)項(xiàng)目交易與并購、不動產(chǎn)基金等。
柯磊
上海市建緯（北京）律師事務(wù)所律師助理，畢業(yè)于華中科技大學(xué)、南京大學(xué)。
業(yè)務(wù)領(lǐng)域：土地規(guī)劃、城市更新、房地產(chǎn)、建設(shè)工程等領(lǐng)域訴訟與非訴訟法律實(shí)務(wù)。
真實(shí)案例引導(dǎo)：
去年，A公司通過股權(quán)收購方式取得上海某工業(yè)廠房項(xiàng)目，交易對價近10億，該項(xiàng)目占地面積較大，原計(jì)劃按照《盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》及相關(guān)城市更新程序，擬就該項(xiàng)目調(diào)整容積率并預(yù)備進(jìn)行整體改擴(kuò)建。該項(xiàng)目原容積率不超過1.0，按照相關(guān)規(guī)則，至少有機(jī)會提升到2.0甚至3.0。然而，在A公司以工業(yè)廠房項(xiàng)目升級轉(zhuǎn)型為科技產(chǎn)業(yè)園的相關(guān)方案報送到該區(qū)政府職能部門時，政府部門以該地塊已被納入戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)為由，否決了該方案，并且告知，該地塊屬于戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)，規(guī)劃上做“留白”處理，過去有規(guī)劃的，規(guī)劃凍結(jié)不再實(shí)施，過去未編制規(guī)劃的，將不編制新的控制性詳細(xì)規(guī)劃，原廠區(qū)可以繼續(xù)使用，但不得調(diào)整容積率，不得進(jìn)行改擴(kuò)建，不得改變項(xiàng)目使用性質(zhì)、不得改變原有建筑的主體結(jié)構(gòu)。
A公司收購工業(yè)廠房項(xiàng)目用以建設(shè)科技產(chǎn)業(yè)園的根本目的不能實(shí)現(xiàn)，遂與原轉(zhuǎn)讓方形成訴訟糾紛。
因最近一輪的規(guī)劃編制，北京市劃定的戰(zhàn)略留白有132平方公里、上海市劃定了200平方公里，這些區(qū)域內(nèi)的任何項(xiàng)目都將與其他區(qū)域在規(guī)劃上存在巨大的區(qū)別，涉及總量較大，本文編纂律師已在2020-2021年間數(shù)次接到此類典型案件，鑒于絕大多數(shù)企業(yè)并不了解戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)和規(guī)劃領(lǐng)域的“留白”問題，為此特做簡介，便于企業(yè)了解并及時掌握相關(guān)風(fēng)險。
“留白”一詞，本指書畫藝術(shù)創(chuàng)作中為使整個作品畫面、章法更為協(xié)調(diào)精美而有意留下相應(yīng)的空白，留有想象的空間?！傲舭住彼季S逐漸拓展至規(guī)劃領(lǐng)域，用以應(yīng)對城市建設(shè)發(fā)展的不確定性，例如，在國土空間規(guī)劃體系建立前，土地利用規(guī)劃中在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外、擴(kuò)展邊界以內(nèi)的區(qū)域劃定“有條件建設(shè)區(qū)”，城鄉(xiāng)規(guī)劃中在規(guī)劃期限內(nèi)為未來發(fā)展預(yù)留“發(fā)展備用地”等，都是“留白”思維的體現(xiàn)。在國土空間規(guī)劃體系建立后，“留白用地”①作為一種用地分類在2020年11月自然資源部辦公廳發(fā)布的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（簡稱《分類指南》）中正式確立，指國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)、村莊范圍內(nèi)暫未明確規(guī)劃用途、規(guī)劃期內(nèi)不開發(fā)或特定條件下開發(fā)的用地。
實(shí)際上，在《分類指南》發(fā)布之前，北京市、上海市等地已開展“留白用地”相關(guān)的規(guī)劃實(shí)踐，并出臺相關(guān)文件。2020年4月，北京市人民政府發(fā)布《北京市戰(zhàn)略留白用地管理辦法》（簡稱《管理辦法》）；2018年7月，上海市規(guī)劃和國土資源管理局②發(fā)布《關(guān)于落實(shí)“上海2035”③，進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃和土地管理的通知》（簡稱《通知》）。戰(zhàn)略留白用地與戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)稱謂雖有所不同，但二者在城鄉(xiāng)用地建設(shè)范圍內(nèi)進(jìn)行劃定的本質(zhì)是相同的，本文在介紹上海市相關(guān)政策時采用原表述“戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)”，本文其他部分統(tǒng)一采用“戰(zhàn)略留白用地”概念。本文擬以上述文件為基礎(chǔ)，分析戰(zhàn)略留白用地的劃定、管控、啟動及其影響。
一、 戰(zhàn)略留白用地的設(shè)定背景和內(nèi)涵在國土空間規(guī)劃體系下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為剛性的空間管控邊界，框定了可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的區(qū)域邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求中進(jìn)一步提出：“特大、超大城市以及資源環(huán)境超載的城鎮(zhèn)，要劃定永久性開發(fā)邊界。”這意味著，北京市、上海市等超大城市（城區(qū)常住人口1000萬以上的城市）的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定后，后續(xù)難以通過調(diào)整城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的方式來擴(kuò)展建設(shè)用地。然而，城市的未來發(fā)展充滿著不確定性，如何在剛性管控背景下為規(guī)劃實(shí)施保有彈性，為未來發(fā)展預(yù)留空間，從而適應(yīng)城市發(fā)展的不確定性呢？戰(zhàn)略留白用地正是在此背景下產(chǎn)生，是在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)為城市長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留的戰(zhàn)略空間，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和建筑規(guī)模雙控。
戰(zhàn)略留白用地的內(nèi)涵有三點(diǎn)：
一是戰(zhàn)略特征，戰(zhàn)略留白用地旨在為未來發(fā)展留機(jī)遇，為長遠(yuǎn)發(fā)展留彈性，為轉(zhuǎn)型升級留契機(jī)，為優(yōu)化功能留空間，是面向未來的復(fù)雜性和不確定性的戰(zhàn)略舉措。
二是彈性特征，戰(zhàn)略留白用地為預(yù)留用地，在當(dāng)前特定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢下，對條件不成熟或者導(dǎo)向不明確的留白用地暫不規(guī)定用地類別，而是待條件成熟后才對用地類別進(jìn)行規(guī)劃。
三是管控特征，戰(zhàn)略留白用地雖然是一類暫不明確開發(fā)時間和用地類別的空間，但附加了一套涉及劃定、調(diào)整、啟用等一系列的管控政策。
本質(zhì)上，戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)或者留白用地的本質(zhì)是政府因公共利益需要，在規(guī)劃中提前布局具有彈性管理機(jī)制的戰(zhàn)略預(yù)留空間，其主要功能是用于城市發(fā)展的戰(zhàn)略目的，比如為未來重點(diǎn)交通樞紐、重大市政基礎(chǔ)設(shè)施或者公共配套設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等做儲備，但在中短期發(fā)展計(jì)劃中將其規(guī)劃建設(shè)調(diào)整余地鎖住，只待重大項(xiàng)目落地時才予以啟動（特殊情況被啟用的除外）。
正因此特殊機(jī)制，可能在實(shí)務(wù)中帶來極大的開發(fā)障礙和不易被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險。
二、 戰(zhàn)略留白用地的劃定筆者根據(jù)《管理辦法》、《通知》將北京市、上海市劃定戰(zhàn)略留白用地、戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的有關(guān)內(nèi)容歸納概括如下。
表1 北京市戰(zhàn)略留白用地劃定要點(diǎn)
要點(diǎn)
內(nèi)容
劃定主體
各區(qū)政府、北京市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會結(jié)合分區(qū)規(guī)劃編制
用地選擇
1.規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的重點(diǎn)功能區(qū)及周邊拓展地區(qū)；
2.現(xiàn)狀低效利用待轉(zhuǎn)型區(qū)域；
3.城市發(fā)展重要節(jié)點(diǎn)等。
注：選擇集中連片、具有一定規(guī)模的用地劃定戰(zhàn)略留白用地。
用地補(bǔ)充
鼓勵各區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會增加戰(zhàn)略留白用地規(guī)模，將“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動騰退等用地中短期內(nèi)無明確實(shí)施計(jì)劃的地塊，及時劃入戰(zhàn)略留白用地。
用地調(diào)整
1.方式：通過用地置換的方式，逐步實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略留白用地集中連片分布。
2.原則：總量控制、占補(bǔ)平衡。
3.程序：區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會（編制調(diào)整優(yōu)化方案并組織評估論證）→市規(guī)劃自然資源部門會同有關(guān)部門（審核、備案）→納入戰(zhàn)略留白資源儲備庫。
用地排除
現(xiàn)狀村莊及近期已有建設(shè)項(xiàng)目安排、已納入供地計(jì)劃的用地原則上不劃入戰(zhàn)略留白用地。
表2 上海市戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)劃定要點(diǎn)要點(diǎn)
內(nèi)容
劃定主體
1.市級：“上海2035”在規(guī)劃城市開發(fā)邊界內(nèi)明確對空間留白的規(guī)劃引導(dǎo)和落地，劃定戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)。
2.區(qū)級：各區(qū)政府在區(qū)總規(guī)、新市鎮(zhèn)總規(guī)、單元規(guī)劃編制中應(yīng)對全市劃定的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)進(jìn)一步深化落實(shí)。
注：原則上以新市鎮(zhèn)總規(guī)、單元規(guī)劃劃定的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)控制線作為規(guī)劃土地管理的依據(jù)，新市鎮(zhèn)總規(guī)、單元規(guī)劃未覆蓋的地區(qū)以區(qū)總規(guī)劃定的控制線為依據(jù)，區(qū)總規(guī)也未覆蓋的地區(qū)以全市總規(guī)劃定的控制線為依據(jù)。
用地選擇
1.規(guī)劃市級重點(diǎn)功能區(qū)及周邊拓展地區(qū)；
2.現(xiàn)狀低效利用待轉(zhuǎn)型的成片工業(yè)區(qū)；
3.規(guī)劃交通區(qū)位條件發(fā)生重大改善的地區(qū)等。
用地補(bǔ)充
在總體規(guī)劃實(shí)施過程中，如發(fā)展條件發(fā)生改變造成未來功能定位和用地性質(zhì)不確定的區(qū)域可新增納入戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)予以管控。
用地調(diào)整
區(qū)政府（提出申請）→市規(guī)劃國土資源局（審核確認(rèn)）→調(diào)整。
注：調(diào)整方案應(yīng)符合戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)劃定的基本要求并經(jīng)專題論證。
劃定主體方面，北京市主要由區(qū)級政府在分區(qū)規(guī)劃中進(jìn)行劃定，上海市則分為市區(qū)兩級，并通過市總規(guī)——區(qū)總規(guī)——新市鎮(zhèn)總規(guī)、單元規(guī)劃等多層級規(guī)劃劃定戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)控制線；用地選擇方面，均聚焦于規(guī)劃重點(diǎn)功能區(qū)、現(xiàn)狀低效用地等類型的用地；用地補(bǔ)充方面，較為一致，均提出將未來功能用途（實(shí)施計(jì)劃）不明確的用地補(bǔ)充納入；用地調(diào)整方面，均提出了調(diào)整程序。除以上要點(diǎn)外，北京市進(jìn)一步明確了現(xiàn)狀村莊等原則上不劃入戰(zhàn)略留白用地的幾種情況。
三、戰(zhàn)略留白用地的管控一幅地塊被劃定為戰(zhàn)略留白用地后并不意味著使其閑置荒廢，而是在規(guī)劃期內(nèi)根據(jù)現(xiàn)狀土地用途正常使用，在未來進(jìn)一步明確開發(fā)導(dǎo)向和開發(fā)時序前嚴(yán)格限制范圍內(nèi)其他新的開發(fā)建設(shè)行為。根據(jù)《通知》有關(guān)表述，本文將地塊從劃定為戰(zhàn)略留白用地到啟動使用的這段期間，稱為過渡期。過渡期內(nèi)，戰(zhàn)略留白用地會受到一定的管控，以使地塊既滿足保障未來使用的要求，又能夠發(fā)揮現(xiàn)有效能。
1. 北京市戰(zhàn)略留白用地的管控方式
北京市根據(jù)地塊是否存在建筑物、構(gòu)筑物將戰(zhàn)略留白用地分為實(shí)地留白用地和規(guī)劃留白用地進(jìn)行分類管控。
表3 北京市戰(zhàn)略留白用地的管控方式
類別
定義
管控方式
實(shí)地留白用地
無建筑物、構(gòu)筑物的留白用地
各區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會結(jié)合實(shí)際實(shí)施臨時綠化并掛牌公示，“以綠看地”，嚴(yán)格管控。
規(guī)劃留白用地
存在建筑物、構(gòu)筑物的留白用地
合法建設(shè)可暫時予以保留；除用于保障民生需求外，不得隨意改變用途或進(jìn)行改擴(kuò)建；違法建設(shè)予以嚴(yán)厲打擊，并納入拆違計(jì)劃限期拆除。
根據(jù)《管理辦法》，北京市規(guī)劃留白用地的最終目標(biāo)是在2035年前實(shí)現(xiàn)向?qū)嵉亓舭子玫氐霓D(zhuǎn)化，因此，被劃定為戰(zhàn)略留白用地的土地，即使現(xiàn)狀用地有建筑物、構(gòu)筑物，也將逐步被收儲。具體由各區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會對戰(zhàn)略留白用地內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)抵押貸款情況進(jìn)行調(diào)查摸底、分析評估，制定分類清理方案，納入國土空間近期規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，有序組織實(shí)施，2035年前實(shí)現(xiàn)實(shí)地留白，做到“地上物清零”和“零成本”持有。
2. 上海市戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的管控方式
上海市對戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的管控可以概括為總體要求以及規(guī)劃編制管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、土地儲備管理等環(huán)節(jié)。
表4 上海市戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的管控要求
管控環(huán)節(jié)
具體要求
總體要求
戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀建設(shè)用地，在不影響長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展的情況下可以繼續(xù)使用，除完善生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施配套以外，原則上不得進(jìn)行大規(guī)模改建、擴(kuò)建和新建。
規(guī)劃編制管理
過渡期內(nèi)，戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)已批控制性詳細(xì)規(guī)劃中止實(shí)施。
過渡期內(nèi)，除下列情形外暫停區(qū)域內(nèi)規(guī)劃的編制和審批：
1.綠化、交通、市政等生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及涉及城市安全的項(xiàng)目可以根據(jù)需求開展專項(xiàng)規(guī)劃編制或控制性詳細(xì)規(guī)劃局部調(diào)整。
2.對于中心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍以外的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀項(xiàng)目所在地塊，為產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)改造提出擴(kuò)建需求的，在符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、地區(qū)規(guī)劃控制、環(huán)境保護(hù)要求、不影響相鄰地塊合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，采取“一事一議”的方式……按照優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合認(rèn)定后，允許按規(guī)定組織編制或調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃。
建設(shè)項(xiàng)目管理
過渡期內(nèi)，除下列情形外，暫停辦理戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)各類項(xiàng)目的規(guī)劃和土地管理手續(xù)：
1.綠化、交通、市政等生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及涉及城市安全的項(xiàng)目可以按照規(guī)劃進(jìn)行土地供應(yīng)和項(xiàng)目建設(shè)，并按規(guī)定辦理有關(guān)規(guī)劃和土地管理手續(xù)。
2.戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)，在本通知印發(fā)之日前已合法取得工程規(guī)劃許可證的項(xiàng)目可以按批準(zhǔn)的許可證繼續(xù)建設(shè)，按規(guī)定組織竣工驗(yàn)收、核發(fā)登記證書。允許按程序?qū)徟R時用地規(guī)劃許可，允許進(jìn)行危房改建、翻建。
3.對于戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀企業(yè)，在符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、地區(qū)規(guī)劃控制、環(huán)境保護(hù)要求、不影響相鄰地塊合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，允許進(jìn)行以下項(xiàng)目建設(shè)，并按規(guī)定辦理有關(guān)規(guī)劃和土地管理手續(xù)：
（1）在不超過不動產(chǎn)登記證明記載的建筑面積范圍內(nèi)進(jìn)行技術(shù)改造、改建。
（2）中心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍以外的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀項(xiàng)目，采取“一事一議”的方式，經(jīng)市經(jīng)濟(jì)信息化委會同相關(guān)區(qū)政府按照優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定后，在符合本通知印發(fā)之日前已合法取得的出讓合同約定的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件下，進(jìn)行翻建、擴(kuò)建、新建。
（3）中心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍以內(nèi)的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀項(xiàng)目，采取“一事一議”的方式，經(jīng)區(qū)政府同意，并由市經(jīng)濟(jì)信息化委會同市發(fā)展改革委、市規(guī)劃國土資源局、市環(huán)保局、市科委等相關(guān)部門按照優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合，按照優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合認(rèn)定后，在符合本通知印發(fā)之日前已合法取得的出讓合同約定的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件下，進(jìn)行翻建、擴(kuò)建、新建。
（4）涉及編制或調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃的，按照本通知要求，經(jīng)市經(jīng)濟(jì)信息化委會同相關(guān)部門聯(lián)合認(rèn)定，并編制或調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃后，按照規(guī)劃進(jìn)行擴(kuò)建。
土地儲備管理
過渡期內(nèi)，允許辦理土地儲備相關(guān)的規(guī)劃和土地管理手續(xù)。收儲土地可以用于臨時綠化等。
與北京市旨在2035年以前實(shí)現(xiàn)實(shí)地留白的管控方式不同，上海市在規(guī)劃編制、項(xiàng)目建設(shè)等方面針對符合要求的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、現(xiàn)狀企業(yè)等采取“一事一議”的方式進(jìn)行差別化管控，允許符合一定條件的現(xiàn)狀企業(yè)、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目所在地塊進(jìn)行規(guī)劃編制和項(xiàng)目建設(shè)。但由于該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有一定門檻，對于大多數(shù)低效用地土地使用權(quán)人而言難以達(dá)到，因此，不符合例外標(biāo)準(zhǔn)的用地短期內(nèi)只能維持現(xiàn)狀，中遠(yuǎn)期將被收儲。
四、戰(zhàn)略留白用地的啟用北京市在《管理辦法》中明確“戰(zhàn)略留白用地……原則上2035年前不予啟用”，即本輪總體規(guī)劃期內(nèi)不存在啟用的可能性，因此《管理辦法》未對戰(zhàn)略留白用地的啟用程序做出規(guī)定。
上海市在《通知》中明確戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)統(tǒng)一由市政府管理，并建立規(guī)劃啟動機(jī)制。戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)塊可以整體啟動或者部分啟動。按照“選址論證-用地申請-征詢意見-審核認(rèn)定”的程序啟動規(guī)劃編制、審批和實(shí)施管理。
表5 上海市戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)啟用步驟
步驟
具體要求
選址論證
根據(jù)重大事件、重大項(xiàng)目實(shí)施要求，由相關(guān)區(qū)政府或市規(guī)劃國土資源局提出項(xiàng)目用地需求和選址要求，對涉及戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)塊開展用地條件評估。
用地申請
由市規(guī)劃國土資源局根據(jù)論證情況向市發(fā)展改革委、市規(guī)劃國土資源局、市經(jīng)濟(jì)信息化委、市環(huán)保局、市科委、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委等相關(guān)部門組成的聯(lián)席會議提出戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃啟動申請。
征詢意見
由市規(guī)劃委員會組織專家委員會審議，并由市級聯(lián)席會議征詢市級相關(guān)部門意見。
審核認(rèn)定
由市規(guī)劃國土資源局根據(jù)專家和市級聯(lián)席會議意見進(jìn)行審核，報請市政府批準(zhǔn)同意。
對于區(qū)域發(fā)展條件成熟的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)，經(jīng)市政府同意啟動后，由市規(guī)劃國土資源局會同相關(guān)區(qū)政府依法合規(guī)開展規(guī)劃編制、審批和實(shí)施管理。規(guī)劃批準(zhǔn)后對涉及的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)塊予以調(diào)減，不再作為戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)進(jìn)行管理。
五、 戰(zhàn)略留白用地制度影響分析根據(jù)北京市、上海市關(guān)于戰(zhàn)略留白用地的制度安排，戰(zhàn)略留白用地在編制總體規(guī)劃時即同步劃定，并在總體規(guī)劃實(shí)施過程中進(jìn)行補(bǔ)充、調(diào)整。社會公眾可以通過政府部門公示的規(guī)劃文本、圖紙查閱戰(zhàn)略留白用地的劃定范圍，如查閱北京市各分區(qū)規(guī)劃，上海市總規(guī)、區(qū)總規(guī)、新市鎮(zhèn)總規(guī)、單元規(guī)劃等。
1、對戰(zhàn)略留白用地土地使用權(quán)人的影響
對于現(xiàn)狀無建筑物、構(gòu)筑物的戰(zhàn)略留白用地，土地使用權(quán)人如未在相關(guān)文件發(fā)布之日前合法取得相關(guān)許可文件，則無法再申請辦理規(guī)劃和土地管理手續(xù)開展建設(shè)活動。
對于現(xiàn)狀有建筑物、構(gòu)筑物的戰(zhàn)略留白用地，根據(jù)北京市的管控要求，將制定分類清理方案，有序組織實(shí)施，在2035年前實(shí)現(xiàn)實(shí)地留白；根據(jù)上海市的管控要求，現(xiàn)狀建設(shè)用地，在不影響長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展的情況下可以繼續(xù)使用，但除符合認(rèn)定條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、現(xiàn)狀企業(yè)等原則上不能進(jìn)行大規(guī)模改建、擴(kuò)建、新建。鑒于北京市、上海市都將現(xiàn)狀低效用地納入戰(zhàn)略留白用地選擇范圍，而現(xiàn)狀低效用地通常不符合產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目認(rèn)定條件，因此劃入戰(zhàn)略留白用地范圍的現(xiàn)狀低效用地要么面臨被政府收儲，要么面臨因規(guī)劃中止或改擴(kuò)建項(xiàng)目無法實(shí)施的風(fēng)險。
2、對收購項(xiàng)目的影響
對于在相關(guān)文件發(fā)布之日前已經(jīng)通過收購等方式取得土地使用權(quán)，后在項(xiàng)目推進(jìn)過程中發(fā)現(xiàn)所收購項(xiàng)目地塊已被劃定為戰(zhàn)略留白用地，無法辦理項(xiàng)目規(guī)劃和土地管理手續(xù)的情形。筆者認(rèn)為，收購方可以基于項(xiàng)目地塊現(xiàn)狀建筑物、構(gòu)筑物及原有使用功能，評估通過認(rèn)定為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目來獲批規(guī)劃和土地管理手續(xù)的可行性；如不具備可行性或可行性較低，可以依據(jù)《民法典》第五百六十三條第一款，因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的，主張解除項(xiàng)目收購合同，減少損失。
對于在相關(guān)文件發(fā)布之后擬在北京、上海等超大城市通過收購等方式取得土地使用權(quán)的項(xiàng)目，收購方應(yīng)對地塊是否已被劃定為戰(zhàn)略留白用地做充分調(diào)查，若通過收購方式取得的項(xiàng)目正巧處于戰(zhàn)略留白用地范圍內(nèi)，則通過城市更新、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、規(guī)劃性質(zhì)和容積率調(diào)整等方式進(jìn)行大幅度改擴(kuò)建的可能性幾乎歸零。此類收購風(fēng)險極大，收購方應(yīng)將擬收購項(xiàng)目不屬于戰(zhàn)略留白用地作為交易的前置條件之一，務(wù)必予以重視。
此外，雖然目前戰(zhàn)略留白用地、戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)僅在北京、上海兩地的總體規(guī)劃中體現(xiàn)，但鑒于《分類指南》中已明確“留白用地”這一用地類型，且城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為剛性管控工具已在行政法規(guī)中明確，經(jīng)本所咨詢各地自然資源廳及各地目前的計(jì)劃安排，未來其他超大城市、特大城市亦將推動戰(zhàn)略留白用地制度落地，這類城市的項(xiàng)目收購中也應(yīng)充分關(guān)注有關(guān)戰(zhàn)略留白用地的最新規(guī)劃與政策安排。
3、對戰(zhàn)略留白用地周邊土地使用權(quán)人的影響
在規(guī)劃實(shí)施中，可能存在后續(xù)通過用地調(diào)整等方式劃入戰(zhàn)略留白用地的情形，如政府部門可能會為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略留白用地集中連片，將現(xiàn)有相對分散的戰(zhàn)略留白用地與其周邊用地進(jìn)行置換，土地使用權(quán)人需關(guān)注地塊是否與周邊相對分散的戰(zhàn)略留白用地相互交錯，關(guān)注地塊周邊規(guī)劃編制、重大建設(shè)項(xiàng)目安排等情況，評估通過用地置換的方式劃入戰(zhàn)略留白用地的可能性。
就戰(zhàn)略留白用地內(nèi)的既有項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，無論是股權(quán)轉(zhuǎn)讓人還是股權(quán)受讓人，都要提前做好預(yù)判，并且綜合把握風(fēng)險。
再次提示，土地規(guī)劃專業(yè)領(lǐng)域具有一定的前瞻性、前沿性和技術(shù)特征，相關(guān)企業(yè)在作出重大決策前，務(wù)必先與專業(yè)機(jī)構(gòu)咨詢溝通。
注：
① “留白用地”是2020年11月自然資源部辦公廳發(fā)布的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》中界定的用地類別，其范疇較“戰(zhàn)略留白用地”“戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)”更大，可及于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外的用地。
② “上海市規(guī)劃和國土資源管理局”為發(fā)文機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)改革前的名稱，本文未做調(diào)整。
③ “上海2035”指《上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)》。
參考資料：
《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》
《北京市戰(zhàn)略留白用地管理辦法》
《關(guān)于落實(shí)“上海2035”，進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃和土地管理的通知》
《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求》
《戰(zhàn)略留白用地內(nèi)涵、劃定與管控研究》
《留白用地的定位及管控機(jī)制》
《國土空間總體規(guī)劃中的用途留白策略探討——以廣州增城區(qū)為例》
《政策︱<北京市戰(zhàn)略留白用地管理辦法>正式印發(fā)》
END
作者 | 鄒翊 柯磊編輯 | 建緯品牌部
