2000年開始，我國糧食播種面積和產(chǎn)量連續(xù)四年雙雙大幅下滑，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入低谷，農(nóng)民增收困難，農(nóng)村發(fā)展緩慢。以湖南為例。到2003年，全省水稻播種面積僅341萬公頃，比1999年減少57.45萬公頃，四年下降14.42%；水稻產(chǎn)量2070.18萬噸，減少478.92萬噸，下降18.79%；農(nóng)民純收入2471.6元，年均增長3.58%，其中2003年僅1.57%。面對(duì)嚴(yán)峻的“三農(nóng)”形勢(shì)，黨中央、國務(wù)院從2004年開始，連續(xù)下發(fā)了五個(gè)“一號(hào)文件”，出臺(tái)并實(shí)施了“兩減免三補(bǔ)貼”等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，各級(jí)財(cái)政的支農(nóng)支出隨之大幅增長，推動(dòng)全國糧食生產(chǎn)形勢(shì)迅速好轉(zhuǎn)，糧食播種面積和產(chǎn)量重新步入穩(wěn)中略增的正常軌道，取得了立竿見影的重大效果。
一是有力加強(qiáng)了黨和人民的血肉聯(lián)系。農(nóng)民群眾滿懷深情地說：如今種田不交稅，政府還有補(bǔ)貼發(fā)，黨的政策真是好到了家呀！
二是有力促進(jìn)了糧食生產(chǎn)。2004年，湖南水稻播種面積恢復(fù)到399.94萬公頃，比2003年增長17.3%，并反超1999年1.49萬公頃；水稻產(chǎn)量恢復(fù)到2441.68萬噸，比2003年增長18%，與1999年的差距縮小到100多萬噸。2007年，全省水稻播種面積達(dá)到420萬公頃，產(chǎn)量達(dá)到2500多萬噸，已與上個(gè)世紀(jì)90年代初的最好水平不相上下。
三是有力推動(dòng)了農(nóng)民增收。2004年，我省農(nóng)民人均純收入達(dá)到2838元，扣除物價(jià)因素后實(shí)際增長8%，比上年大幅提高6.43個(gè)百分點(diǎn)，是1997年以來的最高增幅；2007年達(dá)到3904元，比上年增長8.3%。這其中，平均每戶就有200元左右來自國家的四項(xiàng)糧食補(bǔ)貼。
但是，由于“兩減免三補(bǔ)貼”等政策在制度設(shè)計(jì)上存在一些先天不足，經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的制約因素也越來越多，特別是近年來農(nóng)資價(jià)格大幅上漲帶來了前所未有的沖擊，致使糧食補(bǔ)貼的政策效應(yīng)明顯下降，體制機(jī)制方面的矛盾卻日益凸顯。
一是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，總量偏小，農(nóng)民實(shí)際受益不多。2007年，我省水稻生產(chǎn)的最高補(bǔ)貼為每畝70.5元（含水稻保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，不含農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼），因人均耕地只有0.85畝，其中水稻面積約為80%，故人均補(bǔ)貼實(shí)際不到50元，僅占當(dāng)年純收入的1.2%左右，謂之杯水車薪實(shí)不為過。2008年水稻生產(chǎn)補(bǔ)貼每畝最高可達(dá)127.3元，比上年增加56.8元，但據(jù)測(cè)算糧食生產(chǎn)綜合成本將上漲150元/畝左右，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到進(jìn)一步挫傷，“拋荒”、“雙改單”、“糧改經(jīng)”等現(xiàn)象屢禁不止。
二是補(bǔ)貼種類繁多，對(duì)象分散，工作成本較高。現(xiàn)行糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼雖然數(shù)額不大，卻分為糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、大型農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和水稻保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等五種，其中糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)須按種糧農(nóng)戶發(fā)放，良種補(bǔ)貼須按實(shí)際種植面積分早、中、晚三季分別發(fā)放，因此要想在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，把上述補(bǔ)貼一分不錯(cuò)地發(fā)放到全省1297.7萬戶農(nóng)民手中，其任務(wù)之重、難度之大、成本之高實(shí)在可想而知。
三是發(fā)放方式不夠科學(xué)，受益對(duì)象不夠合理，政策效應(yīng)不夠理想。由于實(shí)際種植人及其種植面積經(jīng)常變化，難以及時(shí)準(zhǔn)確核定，目前的通行做法是按農(nóng)戶計(jì)稅面積核算補(bǔ)貼并通過“一卡通”直接發(fā)放到農(nóng)戶手中，地方不能調(diào)整，致使本應(yīng)“誰種誰得”的糧食補(bǔ)貼變成了普惠式的“農(nóng)田補(bǔ)貼”，承包戶只要榜上有名，不管是種田還是拋荒，是種單季還是雙季，也不管是種糧食作物還是經(jīng)濟(jì)作物，糧食產(chǎn)量和質(zhì)量是高是低，國家補(bǔ)貼都會(huì)一分不少，不少農(nóng)民為此“惜土如金”，即使拋荒也舍不得轉(zhuǎn)讓，而真正想種糧的農(nóng)戶或者租不到田，或者租了田種了糧卻得不到補(bǔ)貼，感到吃了虧、不公平。
由此可見，現(xiàn)行糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼模式確實(shí)有違政策初衷，有損種糧農(nóng)民生產(chǎn)積極性，有害政策效應(yīng)的充分發(fā)揮，從而對(duì)糧食生產(chǎn)和安全造成不利影響，已經(jīng)到了非改不可的地步了。
當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，立足構(gòu)建我國糧食安全的長效機(jī)制，針對(duì)現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策存在的突出矛盾和問題，重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面的調(diào)整、充實(shí)和完善工作：
1、強(qiáng)化補(bǔ)貼政策，加大補(bǔ)貼投入
由于我國是人口和農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占絕大多數(shù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍是農(nóng)民收入重要來源等基本現(xiàn)實(shí)短期內(nèi)不可能改變；由于農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，比較效益低下，糧食生產(chǎn)明顯缺乏吸引力；還由于糧食是特殊商品，糧食價(jià)格不可能真正隨行就市、任漲任跌：所以，高度重視并保護(hù)農(nóng)民種糧積極性、有效增加農(nóng)民種糧收入，應(yīng)該作為我國促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保障糧食安全的重中之重。而按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和WTO規(guī)則的要求，其理性選擇和有效途徑，就是向農(nóng)民提供糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼。因此，必須堅(jiān)持糧食補(bǔ)貼政策長期不動(dòng)搖，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性；必須確保投入，不斷提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比重；必須不斷強(qiáng)化糧食補(bǔ)貼的政策功用，努力改善農(nóng)民收益預(yù)期推動(dòng)糧食增產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收。
2、提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍
補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)太低，就難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的積極性，糧食安全就是一句空話。要充分考慮農(nóng)資和人力成本上漲幅度、市場(chǎng)糧食價(jià)格變化趨勢(shì)、社會(huì)平均利潤水平等因素，并參考借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)，合理確定糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使之能夠有效提高農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的比較效益，能夠充分發(fā)揮其正向激勵(lì)作用。同時(shí)，要根據(jù)發(fā)展變化的情況，不斷拓展糧食補(bǔ)貼政策的覆蓋范圍。比如，農(nóng)田水利設(shè)施落后是制約糧食生產(chǎn)的制約因素。電機(jī)、水泵等排管設(shè)施價(jià)格昂貴，農(nóng)民難以承受，應(yīng)納入補(bǔ)貼范圍；政策性糧食保險(xiǎn)是彌補(bǔ)災(zāi)害損失、保護(hù)生產(chǎn)能力的有力武器，覆蓋面應(yīng)強(qiáng)制性地達(dá)到百分之百，目前由農(nóng)民承擔(dān)的30%左右的保費(fèi)，應(yīng)改由財(cái)政全部負(fù)擔(dān)；為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高規(guī)模效益，可考慮對(duì)主動(dòng)積極轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶予以一定年限的流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼。
3、改進(jìn)補(bǔ)貼方式，簡化補(bǔ)貼種類
為充分發(fā)揮糧食補(bǔ)貼政策的應(yīng)有效應(yīng)，體現(xiàn)“誰種誰得、多種多得”的基本原則，防止拋荒、“雙改單”、“糧改經(jīng)”等現(xiàn)象，必須盡快改革現(xiàn)行“一卡通”發(fā)放方式，將落實(shí)補(bǔ)貼政策、發(fā)放補(bǔ)貼資金的權(quán)力和責(zé)任下移，交給身處工作最前線、每天與農(nóng)民面對(duì)面的鄉(xiāng)村兩級(jí)組織，讓它們承擔(dān)相關(guān)任務(wù)，核算補(bǔ)貼金額，并經(jīng)審核無誤后，直接發(fā)放給實(shí)際種糧的農(nóng)民。上級(jí)政府及其財(cái)政部門應(yīng)把工作重心放到制定政策、籌措資金、監(jiān)督檢查等方面來。同時(shí)，現(xiàn)行良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)都屬于一般性補(bǔ)貼，只要是種糧者都有份，應(yīng)簡化歸并為一種綜合性的補(bǔ)貼予以發(fā)放，以提高工作效率，降低發(fā)放成本。為強(qiáng)化調(diào)控作用，制止“雙改單”，可把綜合性的補(bǔ)貼資金分為兩次發(fā)放，比如栽了早稻發(fā)放50%，栽了晚稻再發(fā)50%。
4、加大工作力度，確保補(bǔ)貼到位
糧食補(bǔ)貼關(guān)系到千家萬戶種糧農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到國家糧食安全，必須加大工作力度，創(chuàng)新體制機(jī)制，確保政策不折不扣到位。要進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，建立完善發(fā)放發(fā)放數(shù)據(jù)庫，提高政策的準(zhǔn)確性；要堅(jiān)決執(zhí)行村務(wù)公開制度，嚴(yán)格接受群眾監(jiān)督，提高政策的公平性；要充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的積極性，夯實(shí)發(fā)放工作的組織基礎(chǔ)，提高政策的保障性；要妥善處理農(nóng)業(yè)稅尾欠等歷史遺留問題，防止隨意抵扣激化矛盾，提高政策的規(guī)范性；要堅(jiān)決查處截留挪用、貪污鯨吞等違規(guī)違紀(jì)行為，提高政策的嚴(yán)肅性。
（附記：該文完成于2008年6月4日，是我在財(cái)政部門工作期間牽頭的最后一個(gè)調(diào)研課題的部分成果，核心內(nèi)容曾發(fā)表于《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》等報(bào)章雜志。此后7月，我即被派往四川理縣，從事汶川地震災(zāi)后對(duì)口援建工作，三年后歸來就到了新的單位。回頭來看，當(dāng)年關(guān)心的主要問題正逐步得到重視和解決，相關(guān)政策措施建議算是沒有白提，當(dāng)然新的問題也在不斷產(chǎn)生。糧食問題，總是大意不得的。）
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