自中央提出科學(xué)發(fā)展觀以來，這一理論日益深入人心，對推動我國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展起到了巨大作用，充分顯示了科學(xué)理論的強大威力。在各地各部門不遺余力貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的同時，也有一些地方和部門在貫徹
落實中央關(guān)于推動科學(xué)發(fā)展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部為了部門和小團體利益，借口地方和部門的特殊性，置中央的三令五申于不顧，搞“上有政策、下有對策”，破壞了政令的統(tǒng)一和暢通。
“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的表現(xiàn)
“上有政策、下有對策”從本質(zhì)來說是把上級政策肢解、曲解為我所用，實現(xiàn)狹隘的地方部門利益，甚至是個人私利，實質(zhì)上是一種消極的政策變通，是對原政策的背離。目前，“上有政策、下有對策”現(xiàn)象在現(xiàn)實中情況各異，具體表現(xiàn)為對中央關(guān)于推動科學(xué)發(fā)展重大決策部署的“替換性”執(zhí)行、“選擇性”執(zhí)行、“附加性”執(zhí)行、“象征性”執(zhí)行、“欺騙性”執(zhí)行、“對抗性”執(zhí)行等六種情況。
一是“替換性”執(zhí)行上級政策。一些地方表面上出臺了貫徹上級政策的措施，實際上卻實施相違背的方案，使上級政策落空。比如，為控制房價過快上漲，國家多次推出各種舉措，但面對頻頻亮起的紅燈，一些地方政府不是想著如何降溫，而是采用多種手法，對宏觀調(diào)控政策“拆招卸力”，企圖蒙混過關(guān)。有的是采取“混淆視聽法”，對同一個城市房價，這個部門說升了，那個部門說降了，利用不同的統(tǒng)計口徑，尋找能證明自己調(diào)控成果的“政績”，大肆宣傳；有的是選擇性發(fā)布數(shù)據(jù)，對社會發(fā)布一些無關(guān)緊要的調(diào)控數(shù)據(jù)，至于城市存量土地、開發(fā)商手里究竟囤積了多少土地、究竟有多少逾期未開發(fā)等對房地產(chǎn)走勢至關(guān)重要的數(shù)據(jù)，則秘而不宣；有的是采取“以空對實”法，中央調(diào)控政策越來越明確、細致，一些地方政府出臺的“實施細則”反而操作性不強，沒有檢查考核標準。宏觀調(diào)控的落實在一些地方成了會議對會議、政策對政策、文件對文件的過程。
二是“選擇性”執(zhí)行上級政策。一些地方政府在執(zhí)行上級政策時，著眼于為我所用，對政策精神和內(nèi)容故意曲解，選擇政策中對本地方、本部門甚至執(zhí)行者本人有利的部分來執(zhí)行，斷章取義，各取所需。比如，一些地方政府在執(zhí)行煤礦生產(chǎn)政策時，注重對煤礦開采帶來的經(jīng)濟效益，注重煤礦經(jīng)濟帶來的政績，注重煤礦經(jīng)濟對當?shù)刎斦呢暙I，對這部分政策的執(zhí)行很到位。但同時，煤礦生產(chǎn)政策中要求地方政府合理利用礦產(chǎn)資源，防止濫采濫挖，保護環(huán)境，注重對人員的安全培訓(xùn)等方面由于經(jīng)濟效益不明顯，就得不到執(zhí)行者的重視，一些地方甚至不管不問，致使資源枯竭，礦難不止，影響了國家安寧、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、人心穩(wěn)定。
三是“象征性”執(zhí)行上級政策。一些地方在執(zhí)行上級政策過程中，“不求神似、只求形似”，表面上是對政策不折不扣地執(zhí)行，實際上卻對上級政策搞“變通”，“先上車、后買票”，甚至置若罔聞，上了車也不買票，造成既成事實。比如，國家安全生產(chǎn)法要求所有的煤礦都必須證照齊全，要求各地監(jiān)管部門嚴格證照的審批，加大檢查力度，杜絕無照開采。可是許多發(fā)生礦難的煤礦事后查明都屬于證照不全、無照經(jīng)營或者一證多井，或者是本應(yīng)關(guān)閉的礦井卻以資源整合的名義保留，煤礦企業(yè)甚至以礦井整合代替資源整合。這說明當?shù)卣鞅O(jiān)管部門沒有很好履行檢查監(jiān)督職責，甚至和礦主一起弄虛作假，共同應(yīng)付上級的檢查。無數(shù)血淋淋的教訓(xùn)表明，對執(zhí)行上級安全生產(chǎn)監(jiān)管政策當面一套、背后一套，令不行、禁不止，是導(dǎo)致礦難頻發(fā)的罪魁禍首。
四是“附加性”執(zhí)行上級政策。地方政府或部門，根據(jù)本地、本部門實際情況出臺“紅頭文件”，本應(yīng)細化國家相關(guān)政策和法律法規(guī)的原則性規(guī)定，使之在執(zhí)行過程中更具可操作性，更好地服務(wù)百姓。但一些地方政府出臺的“紅頭文件”卻是與中央政策相違背的“土政策”，摻雜著一己之私。某市政府曾發(fā)文規(guī)定，依法注冊且固定資產(chǎn)投資在5000萬元以上的法定代表人或年納稅500萬元以上企業(yè)的法定代表人，就可以享受“超國民待遇”：車輛違規(guī)不用受罰、子女上學(xué)可自由擇校、娛樂場所消費不受公安機關(guān)檢查；某市政府辦公室2006年以一紙“紅頭文件”為一個酒類品牌促銷，要求以后全市的公務(wù)招待都用該品牌，完成任務(wù)的單位按10%獎勵，未完成的則將遭通報批評……
五是“欺騙性”執(zhí)行上級政策。一些地方政府打著發(fā)展保護支柱產(chǎn)業(yè)的旗號，表面上口口聲聲要加大監(jiān)管力度，暗地里卻為不法礦主和環(huán)評不達標企業(yè)“開綠燈”、發(fā)放“通行證”，充當代理人，縱容不法煤礦和污染企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，導(dǎo)致國家政令“嚴不起來、落實不下去”，出現(xiàn)“腸梗阻”現(xiàn)象。盡管近些年來黨和政府付出很大努力，三令五申要求關(guān)閉不合要求的小煤礦，但有些地方干部的陽奉陰違使這一計劃的執(zhí)行大打折扣。
六是“對抗性”執(zhí)行上級政策。也有一些地方對上級政策公然置之不理，我行我素，拒絕執(zhí)行國家政策法規(guī)。比如，江蘇某鋼鐵有限公司于2002年在常州市建設(shè)大型鋼鐵聯(lián)合項目過程中，當?shù)卣暗胤较嚓P(guān)行政管理部門違反國家有關(guān)法律法規(guī)，明目張膽地越權(quán)審批項目，對企業(yè)違法行為睜一只眼、閉一只眼。該公司未取得環(huán)保部門批復(fù)環(huán)境影響報告書擅自開工建設(shè)，違反土地管理法，未取得合法土地征地批準文件即動工建設(shè)。又比如，2003年到2006年，某市政府及有關(guān)部門違反土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、違法批準征收集體土地14877畝，用于某高校園區(qū)建設(shè)。有關(guān)部門報經(jīng)國務(wù)院同意責令該市糾正土地違法行為后，該市不但不進行整改，還公然擴大違法征占土地。
“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的成因
導(dǎo)致對中央關(guān)于推動科學(xué)發(fā)展重大決策部署搞“上有政策、下有對策”的原因是多方面的，既有政策實施主體的因素，也有來自有關(guān)部門政策本身配套不夠方面的因素；既有執(zhí)行過程本身的因素，也有政策環(huán)境的因素，但歸根到底是受“利益”的驅(qū)動，利益驅(qū)動是消解行政執(zhí)行力的內(nèi)在動因。
第一，“上有政策、下有對策”源于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的錯誤政績觀。一些地方搞“上有政策、下有對策”，說到底是扭曲的政績觀在作怪。他們有的重近輕遠，注重多出政績、快出政績，對長遠發(fā)展缺少統(tǒng)籌謀劃；有的重顯輕潛，熱衷于干看得見、摸得著的工作，忽視短時間內(nèi)無法顯現(xiàn)成效的工作；有的重硬輕軟，喜歡追求硬指標，輕視不易量化的工作；有的重物輕人，一味追求經(jīng)濟增長速度，較少顧及人民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量；有的重局部輕全局，只從局部利益出發(fā)，不從全局考慮問題，甚至為了追求局部利益不惜犧牲全局利益；有的重投入輕收益，只看國內(nèi)生產(chǎn)總值增加了多少，招商引資了多少，不看施政成本，不考慮投入與產(chǎn)出比。正是在這樣政績觀的支配下，有些地方領(lǐng)導(dǎo)，為獲取眼前產(chǎn)值、稅收和利潤，通過行政干預(yù)開“綠燈”，上馬與國家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策相違背的項目。
第二，“上有政策、下有對策”源于地方政府本位主義。政策執(zhí)行主體的自身利益需求和行為傾向影響著公共政策的有效執(zhí)行。作為一個相對獨立的利益主體，一些地方政府本位主義嚴重，大搞地方保護主義，以違背中央、國家政策法規(guī)的方式濫用或消極行使手中的權(quán)力，以達到維護或擴大地方局部利益的目的。不聽中央的話才能獲得經(jīng)濟增長的利益，這在一些地方政府官員中很有市場。市場地方保護主義、執(zhí)法地方保護主義甚至司法地方保護主義，不僅損害了法制統(tǒng)一和市場統(tǒng)一，而且削弱了中央的調(diào)控能力。少數(shù)地方政府行為企業(yè)化，過多地介入經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，妨礙了市場資源的有效配置，而對于那些具有負“外部性”的問題，如環(huán)境污染、安全生產(chǎn)常常是得過且過；對于具有正“外部性”的問題，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生，則是能放手則放手，甚至把一些公共服務(wù)甩給了市場。
第三，“上有政策、下有對策”源于政策本身的設(shè)計缺陷。政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策設(shè)計本身的缺陷為“上有政策、下有對策”預(yù)留了誘發(fā)因素，這主要包括三個方面的缺陷：一是政策規(guī)定的各項內(nèi)容沒有反映客觀存在的現(xiàn)實情況，政策規(guī)定的各項行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，在執(zhí)行中政策規(guī)范與客觀實際產(chǎn)生了強烈沖突，使政策執(zhí)行失去了實踐基礎(chǔ)；二是政策目標錯誤或者模糊不清、政策內(nèi)容混亂、政策活動主體的職權(quán)責任與活動期限界定不科學(xué)，這就給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供了可乘之機；三是政策體系不配套，新舊政策缺乏連續(xù)性，政策層次相互脫節(jié)，政策間目標、內(nèi)容和效應(yīng)相互沖突等等。這一方面給政策執(zhí)行帶來了困難，同時也給執(zhí)行者尋找“對策”打開了方便之門。
第四，“上有政策、下有對策”源于政績考核體系的偏差。隨著干部制度改革的深化，干部政績考核體系也正在逐步完善，但目前仍存在三個方面的偏差，一是考核指標設(shè)計過于偏重經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)容，政績考核只看GDP增長、招商引資的完成數(shù)額、財稅報表的上繳數(shù)據(jù)，而其他如教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等等，都要為之讓路；二是考核內(nèi)容比較隨意，對下級官員的政績考核缺乏科學(xué)依據(jù)，往往是上級領(lǐng)導(dǎo)一張口，就把某項工作作為干部考核的內(nèi)容，沒有解決以誰為本的問題，使干部大部分工作，都是圍繞著上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力在轉(zhuǎn)；三是考核體系包含項目過于繁雜，面面俱到，表面上很全面，其實不科學(xué)，也與政府職能轉(zhuǎn)變的大趨勢不相適應(yīng)。在這樣的政績考核體系下，政府追求經(jīng)濟增長、企業(yè)追求經(jīng)濟效益、個人追求物質(zhì)財富，對政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)統(tǒng)籌不足現(xiàn)象在所難免。
第五，“上有政策、下有對策”源于政策執(zhí)行的監(jiān)控不力。對政策執(zhí)行的監(jiān)控效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，也取決于監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。在行政監(jiān)督實踐中，由于政府機關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關(guān)系不夠順暢，各種監(jiān)督主體程度不同地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍不夠明確、具體等問題，彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運行高效的有機整體，這就給“上有政策、下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件。比如，煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)控部門存在監(jiān)控的權(quán)威、資金、技術(shù)、人力、信息資源嚴重不足問題，造成實際工作中幾個工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個煤礦，信息缺乏、檢測設(shè)備落后，安全生產(chǎn)監(jiān)控政策執(zhí)行起來十分困難。在煤礦事故的處理中，監(jiān)察部門只有建議權(quán)，權(quán)威性不足，社會輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實質(zhì)約束性，且容易受權(quán)力干擾，導(dǎo)致一些政府和大型企業(yè)在政策的執(zhí)行中大搞“對策”行為。
對“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的治理
實現(xiàn)黨的十七大提出的全面建設(shè)小康社會的目標，關(guān)鍵在于各地、各部門著力轉(zhuǎn)變不適應(yīng)不符合科學(xué)發(fā)展觀的思想觀念，著力解決影響和制約科學(xué)發(fā)展的突出問題，使中央關(guān)于推動科學(xué)發(fā)展重大決策部署貫徹落實到位，保證政令暢通，真正把全社會的發(fā)展積極性引導(dǎo)到推動科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧上來。
第一，樹立適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的正確政績觀是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的基本前提。貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，必須牢固樹立正確政績觀。樹立正確政績觀，首先要解決好“政績?yōu)檎l創(chuàng)”的問題，始終把群眾的情緒作為第一信號，把群眾的需要作為第一選擇，切實解決農(nóng)民增收、企業(yè)改制、勞動就業(yè)、征地拆遷以及教育、醫(yī)療等群眾關(guān)注的熱點問題，用解決關(guān)系群眾切身利益問題的實際成效創(chuàng)政績。其次要解決好“創(chuàng)什么樣政績”的問題，始終堅持以人為本，用全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展來創(chuàng)造政績。再次要解決好“靠什么創(chuàng)政績”的問題，想問題、做決策、辦事情，必須實事求是，一切從實際出發(fā)，在科學(xué)把握本地區(qū)本單位發(fā)展基礎(chǔ)、優(yōu)勢條件和制約因素的基礎(chǔ)上，形成切實可行的發(fā)展思路，并在具體工作中加以貫徹。
第二，健全科學(xué)民主的決策制度是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的關(guān)鍵所在。合理的公共政策需要科學(xué)民主的決策制度來保證，而民主決策和科學(xué)政策評估是保證政策科學(xué)性的前提條件。民主化決策要求在政策制定過程中，既要發(fā)揮學(xué)術(shù)性團體、專業(yè)性咨詢機構(gòu)的作用，更要整合政府不同機構(gòu)內(nèi)部各種“智囊團”的作用，使不同部門制定的政策通過“智囊團”這一橋梁得到相互協(xié)調(diào)、配套，增加政策執(zhí)行的預(yù)期性和穩(wěn)定性。完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。只有通過科學(xué)決策形成合理完備的公共政策，減少政策執(zhí)行主體投機行為的可能性，減少違反政策所帶來的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)幾率，才能使“上有政策、下有對策”所獲得的凈收益趨向為零，甚至為負，消除“對策行為”產(chǎn)生的收益動機。
第三，完善科學(xué)的政績考核機制是遏制“上有政策、下有對策”的核心內(nèi)容。探索建立干部政績的科學(xué)考核機制，是推動各地方、各部門落實科學(xué)發(fā)展觀的重要抓手。要抓緊建立內(nèi)涵更豐富、指標更科學(xué)、設(shè)計更完善的政績考核體系，包括勞動就業(yè)、社會保障、教育衛(wèi)生、環(huán)境保護等內(nèi)容都要納入考核體系。對干部考核評價不僅要關(guān)注經(jīng)濟增長的速度，財政收入的多寡，還要注重黨的路線、方針、政策的執(zhí)行力度以及國家有關(guān)法律法規(guī)的遵守程度。要在政績考核中增加群眾評價的比重，改變自上而下的單一政績評價體系，融入企業(yè)、社會團體特別是人民群眾的評價意見，使政績評價主體多元化，彰顯企業(yè)、社會團體和群眾意見在官員政績評價當中的重要作用，使地方官員在注重政績和升遷的同時，更加注重可持續(xù)發(fā)展，更多考慮公眾需要和公眾利益。
第四，完善政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的重要保證。政策執(zhí)行者之所以敢于挑戰(zhàn)上級政策的權(quán)威性，一個重要原因就是政策執(zhí)行監(jiān)控機構(gòu)法律地位低，權(quán)威性不夠。有的監(jiān)控機構(gòu)隸屬于地方政府，受權(quán)力干擾大，獨立性不強，造成下級監(jiān)控上級、部門監(jiān)控政府的問題，機構(gòu)設(shè)計的先天缺陷致使監(jiān)控效率遞減，監(jiān)控行為流于形式。要通過立法，以法律保障監(jiān)控部門的獨立地位，賦予其更大的監(jiān)控權(quán)力，增強權(quán)威性，使監(jiān)控做到“有法可依”、“有權(quán)可依”；要利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理政策執(zhí)行的完整信息，建立信息控制系統(tǒng)；要加大對監(jiān)控部門的資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制方面的政策傾斜，資金、技術(shù)設(shè)備、人員是監(jiān)控行動得以開展的前提條件，必須改變現(xiàn)在監(jiān)控部門資源不足的情況，使政策執(zhí)行得到充分的資源支持，避免由于資源不足而導(dǎo)致“下有對策”現(xiàn)象泛濫。(安徽省委組織部研究室)
聯(lián)系客服
