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文丨張以言（方塘智庫區(qū)域戰(zhàn)略研究中心研究員）

多年后，2016年對石家莊而言會是怎樣一年？

這一年，全國“兩會”上，石家莊市長邢國輝當(dāng)眾立下“軍令狀”，力爭3年退出全國空氣質(zhì)量后十名城市。自2013年起，在全國74個城市空氣質(zhì)量排名中，該市連續(xù)被列入后10名；

石家莊再次躋身“中國十大幸福城市”行列，至此該市已連續(xù)七次榮登各類幸福城市榜單；

河北官方正式?jīng)Q定舉全省之力建設(shè)石家莊，推動其打造京津冀世界級城市群第三極，這意味著石家莊要在河北率先成為500萬人口以上的特大城市；

石家莊加大正定新區(qū)申報國家級新區(qū)的力度，“大正定新區(qū)”成為該市參與京津冀協(xié)同發(fā)展的“一號工程”……

為更好勾勒出石家莊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本概貌，以下對比或許更客觀直接：

丨2015年石家莊和唐山主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)對比丨

在各自的政府工作報告和統(tǒng)計(jì)公報中，石家莊還強(qiáng)調(diào)了2015年全市規(guī)模以上工業(yè)利潤為802.8億元，占全省的36%，同比增長7.1%；唐山則強(qiáng)調(diào)了2015年全市居民人均可支配收入2.3萬元，居全省第1位，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分居全省第2位、第1位。

在2015年全國主要城市GDP排行中，唐山、石家莊分列第24位、31位，與2014年相比分別下降4位、2位；2016年預(yù)排名，分列第29位、30位。

一連串?dāng)?shù)字背后既是河北經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)兩個城市間的“比拼”，又是兩城市在全國經(jīng)濟(jì)格局中的地位。

因?yàn)榻?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對多元、省會及正定新區(qū)等“場內(nèi)外”因素，石家莊至少在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中贏得部分先機(jī)，領(lǐng)先了唐山、保定等其它省內(nèi)城市至少一個身位。至于石家莊能否抓住歷史機(jī)遇，如各界期待，率先發(fā)展、跨越趕超、增比進(jìn)位，擔(dān)當(dāng)起京津冀世界級城市群第三極重任，值得深入分析。

1京津冀城市群的“二傳手”缺位

中國經(jīng)濟(jì)過去30多年的快速發(fā)展，和快速的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為同步推進(jìn)的關(guān)系。2015年城鎮(zhèn)化率提升至56.1%，特大城市數(shù)由1978年的3座增加到16座，千萬以上人口的超大城市也從零增加到6座。城市成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要載體。

日本是除了中國以外的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)最高的國家，然而2014年數(shù)據(jù)顯示，日本每百萬人擁有5個城市，而中國每百萬人僅有0.5個城市。城市數(shù)量不足也是中國城市病產(chǎn)生的原因之一。

在這種情況下，2015年底，時隔37年，中央城市工作會議再度召開，為今后一段時期的城市工作制定規(guī)劃藍(lán)圖。這次會議指出，必須抓好城市這個“火車頭”，把握發(fā)展規(guī)律，推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮這一擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，有效化解各種“城市病”。

與此同時，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)重心也正由傳統(tǒng)省域和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向城市群經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，城市群成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要空間形態(tài)。全球化格局中，國家競爭力越來越取決于是否擁有若干綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的城市群。

丨因內(nèi)部缺乏“協(xié)同效應(yīng)”、差異性大等原因，城市群存在“大而散”、“大而不強(qiáng)”等問題丨

但是當(dāng)前我國城市群存在“大而散”“大而不強(qiáng)”等問題，其根源在于內(nèi)部缺乏“協(xié)同效應(yīng)”，差異性大、行政區(qū)劃分割及級別不對等、財(cái)稅分灶體制、缺乏利益分享機(jī)制和有效治理組織等，造成資源重復(fù)配置、功能過度集聚、惡性競爭等。京津冀城市群尤為突出，行政配置資源色彩濃厚，優(yōu)質(zhì)公共資源高度集中，行政級別不對等，國有經(jīng)濟(jì)比重大等，成為三地實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展需重點(diǎn)突破的難題。

事實(shí)上，到目前為止，我國區(qū)域合作層次主要是在市縣兩級開展，以省級為主體而開展的區(qū)域融合還不多見，也缺乏成功案例。因此像京津冀協(xié)同發(fā)展這樣的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，也將是復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。

如何實(shí)現(xiàn)公平、高效、可持續(xù)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展？京津冀協(xié)同發(fā)展的深遠(yuǎn)意義就在于率先改革，取得突破，取得經(jīng)驗(yàn)，探索一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新模式，促進(jìn)全國區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

因此，京津冀協(xié)同發(fā)展首先要明確核心、主導(dǎo)，并從基礎(chǔ)設(shè)施、要素市場、產(chǎn)業(yè)分工、公共服務(wù)和環(huán)境生態(tài)等各方面積極推進(jìn)一體化。

同時，世界級城市群都強(qiáng)調(diào)分工協(xié)作和資源整合，有高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制：或借助于科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃，并以立法增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性；或依靠各城市政府間的聯(lián)合協(xié)商制度；或是民間自發(fā)形成的協(xié)調(diào)組織。

方塘智庫認(rèn)為，在一個多區(qū)域、多層次、利益分散化的區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，單一政府（無論是中央還是地方政府）很難有效應(yīng)對所有挑戰(zhàn)，市場和社會力量的有效參與可以很好地彌補(bǔ)政府之手的不足，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

2015年4月審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》亦指出，要堅(jiān)持“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”原則，著力構(gòu)建有利于協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制。

所以，在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，要充分發(fā)揮市場主體功能，加快形成以市場化聯(lián)結(jié)的內(nèi)生機(jī)制；建立利益共享和補(bǔ)償機(jī)制；尤其是充分重視社會組織力量，建立跨城市的非官方行業(yè)協(xié)調(diào)組織，如民間商會、民間智庫、咨詢機(jī)構(gòu)、中介組織等，形成多領(lǐng)域、跨行業(yè)的多主體、多元力量構(gòu)成的城市群協(xié)調(diào)機(jī)制。

丨在一個多區(qū)域、多層次、利益分散化的區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，要在政府引導(dǎo)下，借助市場和社會力量促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展丨

而且，京津冀地區(qū)的城市規(guī)模斷層問題一直是核心焦點(diǎn)之一。目前京津冀城市群中，京津兩市獨(dú)大，但沒有規(guī)模較小的二線大城市來作為“二傳手”，將京津的產(chǎn)業(yè)鏈條繼續(xù)延伸下去，并輻射到更小的城市里。

2015年7月，繼唐山、邯鄲、石家莊、保定的城區(qū)面積和行政區(qū)劃調(diào)整后，國務(wù)院批復(fù)同意秦皇島部分行政區(qū)劃調(diào)整，秦皇島市區(qū)面積由原來的512.6平方公里增加到2131.5平方公里。此前保定、石家莊的城區(qū)面積已擴(kuò)展到2000平方公里以上。這表明京津冀地區(qū)開始解決城市群的城市斷層問題。目前京津兩地都是人口在1000萬以上的超大城市，但京津冀500-1000萬間的特大城市還沒有。長三角則擁有南京、杭州等多個特大城市。

除了人口規(guī)模出現(xiàn)城市斷層，京津冀的經(jīng)濟(jì)總量也同樣出現(xiàn)了斷層。2015年京津GDP分別為2.3萬億、1.65萬億，河北是2.98萬億。河北省內(nèi)GDP最多的是唐山，僅為6103億元，這意味著京津冀城市中GDP總量在6500億-1.5萬億間的城市缺失。在長三角，除了擁有上海這個GDP總量為2.5萬億元的城市，還擁有蘇州、杭州、南京等諸多GDP處在6500億-1.5萬億間的城市。

也就是說，未來京津冀協(xié)同發(fā)展中，除了讓京津的引擎的升級之外，城市群的傳導(dǎo)機(jī)制的建設(shè)也同樣重要，而這必然需要在京津冀城市群中崛起一批“二傳手”城市，而這便是石家莊、唐山等河北城市的機(jī)會。而目前來看，致力于成為京津冀“第三級”的石家莊，其野心顯然不僅限于此。

2河北省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之困

2016年3月初，河北專門召開新聞發(fā)布會，介紹《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定河北“三區(qū)一基地”功能定位后，該省科學(xué)編制了“三區(qū)一基地”4個專項(xiàng)規(guī)劃。其中除產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃正在按程序報批外，《河北省建設(shè)全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地規(guī)劃》、《河北省建設(shè)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)規(guī)劃》和《河北省建設(shè)京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)規(guī)劃》等3個規(guī)劃已于2月底正式印發(fā)實(shí)施，這標(biāo)志著河北落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略取得重要階段性成果。

隨后，3月底4月初，河北省委書記趙克志、省長張慶偉率領(lǐng)規(guī)模龐大的河北黨政代表團(tuán)接連赴“改革開放第一方陣”浙江、北京、天津三省市學(xué)習(xí)考察。

4月5日，河北日報開始刊發(fā)系列文章。當(dāng)日該報直指，河北一些地方轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)之所以步伐緩慢，與其說緣于包袱沉重、任務(wù)艱巨，不如說是緣于思想保守、理念滯后，“對一個地方來講，其成敗得失、發(fā)展快慢，關(guān)鍵是取決于理念，特別是決策者的理念?！?/span>

丨京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵之一是河北城鎮(zhèn)化問題丨

京津冀協(xié)同發(fā)展的定位和目標(biāo)之一是打造世界級城市群。這就需要河北各界具備國際眼光和寬廣視野，在京津、全國甚至國際范圍內(nèi)籌組資源，打破行政壁壘，引導(dǎo)資源合理流動。河北作為一個相對落后的省份，其“城市指揮系統(tǒng)”如何適應(yīng)一個更加復(fù)雜的城市群發(fā)展，目前看來值得擔(dān)憂。所以在4月5日，河北日報還提出，要學(xué)習(xí)浙江全省上下爭當(dāng)“店小二”的工作作風(fēng)。

從歷史角度考察，河北曾一度陷入包括京津、中央在內(nèi)的“三地四方”復(fù)雜博弈中，其發(fā)展策略圍繞借力京津還是自主發(fā)展，重點(diǎn)是環(huán)首都還是沿渤海搖擺不定，深深影響到河北整體競爭力的提升。

河北本地學(xué)者認(rèn)為，長期以來，受京津分割和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，河北未能形成全省上下協(xié)調(diào)、互動、可持續(xù)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系，特別是南北經(jīng)濟(jì)聯(lián)系比較薄弱，客觀上存在冀東、冀北、冀中、冀南幾大區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊。為此，河北提出立足于京津冀和環(huán)渤海地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快培育石家莊、唐山兩大中心城市。

方塘智庫認(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵之一是河北的城鎮(zhèn)化問題。2015年，河北城鎮(zhèn)化率突破50%，達(dá)到51.3%，低于全國水平。為此，河北“十三五”規(guī)劃提出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程要進(jìn)一步加快，全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。

河北省長張慶偉分析稱，河北城鎮(zhèn)化率明顯低于全國水平，已成為制約發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題；建設(shè)京津冀世界級城市群，承擔(dān)起打造全國新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)的任務(wù)，需要河北盡快補(bǔ)齊城鎮(zhèn)化短板；近年來，河北城鎮(zhèn)聚集產(chǎn)業(yè)和人口的能力持續(xù)提高，承接北京非首都功能疏解也將帶來大量城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會，這些都為河北加快城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了有利條件。

此外，與京津相比，由于行政區(qū)劃等原因，河北存在縣城多、設(shè)區(qū)市少，城市規(guī)模等級和空間格局存在嚴(yán)重問題。不合理的城市等級體系導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，中小城市發(fā)展滯后，環(huán)京津貧困帶問題長期無法解決，成為制約京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的短板。為此，首先要從區(qū)域布局進(jìn)行合理規(guī)劃，使河北城市空間發(fā)展趨于合理；其次要從結(jié)構(gòu)布局研究各類型城市，使城市本身的結(jié)構(gòu)形態(tài)逐步得到改造。

丨要從區(qū)域布局進(jìn)行合理規(guī)劃、結(jié)構(gòu)布局研究各類型城市等方向，來解決京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的短板問題丨

3石家莊能否擔(dān)當(dāng)京津冀第三極重任

按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的空間布局，石家莊的定位處在京保石產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和城鎮(zhèn)聚集軸上，位于南部功能拓展區(qū)，是京津冀城市群的區(qū)域性中心城市之一。

不過，在部分人看來，作為河北省會，從經(jīng)濟(jì)、政治、區(qū)位和人口等諸多方面來看，石家莊不應(yīng)僅僅局限于區(qū)域性中心城市這一角色，而應(yīng)抓住機(jī)遇，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越趕超，提高核心競爭力，在河北發(fā)展中一馬爭先，力爭成為京津冀城市群第三極，與京津一起帶動整個地區(qū)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。

事實(shí)理應(yīng)如此，京津冀協(xié)同發(fā)展是一項(xiàng)長期任務(wù)、系統(tǒng)工程，不能搞齊步走、平面推進(jìn)，必須集中優(yōu)勢兵力，匯聚優(yōu)勢資源，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。

當(dāng)然，對石家莊而言，沖刺京津冀第三極并不意味著達(dá)到與京津同等級別的地位，三者不是三足鼎立的并重關(guān)系，而是協(xié)同發(fā)展關(guān)系。

目前，石家莊已具備較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，周圍200公里范圍內(nèi)又沒有大的中心城市，因此應(yīng)以石家莊為中心，與衛(wèi)星城建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局相結(jié)合，建立合理分工、職能明確的城市集群和產(chǎn)業(yè)集群，以“大石家莊”為重點(diǎn)形成省會都市圈，使之成為環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的另一個子系統(tǒng)，最終形成京津石的三角發(fā)展區(qū)域。而且石家莊所處的冀中南相當(dāng)于一個中等省的規(guī)模，該區(qū)域的發(fā)展不僅僅是河北自身的問題，也是京津冀協(xié)同發(fā)展的重心之一。

2014年國務(wù)院同意河北調(diào)整石家莊部分行政區(qū)劃。調(diào)整后，石家莊市區(qū)面積擴(kuò)大近4倍，市區(qū)人口達(dá)到467.4萬人。隨著主城區(qū)的不斷擴(kuò)大和正定新區(qū)的建設(shè)步伐加快，預(yù)計(jì)到2017年，石家莊市區(qū)人口將會接近500萬人，屆時石家莊將從河北各城市中脫穎而出，率先步入特大城市行列。

丨尚處于樓市投資價值洼地的正定新區(qū)丨

在《關(guān)于支持省會建設(shè)發(fā)展的若干意見》中，河北亦明確，在土地政策上，按照石家莊區(qū)劃調(diào)整后城市發(fā)展需要，追加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，支持石家莊綜合保稅區(qū)擴(kuò)大用地規(guī)模。年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)向石家莊傾斜，允許石家莊開展補(bǔ)改結(jié)合試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)，充分利用、合理開發(fā)耕地后備資源，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，支持石家莊率先開展低等地占補(bǔ)指標(biāo)折抵中等地占補(bǔ)指標(biāo)試點(diǎn)。正定新區(qū)內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡可在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。支持石家莊探索盤活存量土地開發(fā)模式，提高土地使用效率。

但也有河北發(fā)改委官方人士表示，城市建設(shè)和面貌不是石家莊的主要問題。其主要問題是經(jīng)濟(jì)總量太小，產(chǎn)業(yè)層級低下，創(chuàng)新能力不足。并且城市轉(zhuǎn)型升級不是僅區(qū)劃調(diào)整就能實(shí)現(xiàn)，能否實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)支撐更為關(guān)鍵。石家莊近十年的主攻方向應(yīng)是努力整體提升聚集高端產(chǎn)業(yè)要素和創(chuàng)新能力，改善生態(tài)和發(fā)展環(huán)境。

在方塘智庫看來，城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，融合了政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境各要素，其發(fā)展建設(shè)也是一個歷史性的過程：既有物質(zhì)建設(shè)，又有管理運(yùn)營；既有制度設(shè)計(jì)，也需多方?jīng)Q策；既要做好規(guī)劃，也要執(zhí)行到位；既要設(shè)計(jì)科學(xué)，也要使用合理。

與此同時，方塘智庫認(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的背后是思維方式、行為方式、發(fā)展模式的深刻改變。在京津冀協(xié)同發(fā)展過程當(dāng)中，包括石家莊在內(nèi)的河北各城市一方面要糾正“以慢代穩(wěn)”的思想誤區(qū)，另一方面尤其應(yīng)著力優(yōu)化投資環(huán)境，避免眼睛只向上，一邊對京津開放，一邊在省內(nèi)不同行政區(qū)間筑起隱性壁壘或?yàn)橐Y、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移搞惡性競爭。

在中國，一個城市的發(fā)展上限在哪里，往往是看國家總體的功能定位。換句話說，你能走多快，是自己的本事，但究竟能走多遠(yuǎn)，得由國家說了算。當(dāng)然這不是說政府具備“點(diǎn)石成金”的本領(lǐng)，中央對一個城市的定位，很多時候只是順勢而為：你有怎樣的資源稟賦與現(xiàn)實(shí)地位，一般就會給你相匹配的功能定位，如果不是，就會導(dǎo)致資源錯配，怎樣都難以做大做強(qiáng)。

此前，石家莊市委書記孫瑞彬在接受媒體采訪時曾表示，目前石家莊已具備了快速發(fā)展的一切條件，就看能不能抓住機(jī)遇、主動作為，把難得的歷史機(jī)遇變成現(xiàn)實(shí)的發(fā)展優(yōu)勢。

身處巨大機(jī)遇之中，石家莊能否擔(dān)當(dāng)重任，亟需時間和實(shí)踐檢驗(yàn)證明。