秦國在統(tǒng)一天下后，曾經(jīng)對(duì)整個(gè)朝代的政治制度有過一番討論，包括皇帝制度、服飾禮儀等，當(dāng)然包括在地方上實(shí)行郡縣制還是分封制，由大臣們來議論，然后由秦始皇來決策。以丞相王綰為首的大部分朝臣建議秦始皇把自己的兒子、秦國宗親、功臣分封到燕國、齊國、楚國這樣的偏遠(yuǎn)地區(qū)，鎮(zhèn)守地方，以穩(wěn)定秦朝的統(tǒng)治。
以廷尉李斯為首的極少數(shù)朝臣建議在地方上實(shí)行郡縣制，李斯是理由是：分封制剛開始依靠血緣關(guān)系可以穩(wěn)定，但是幾代之后關(guān)系就會(huì)疏遠(yuǎn)，到時(shí)候就會(huì)相互攻擊，天下大亂。李斯還列舉了周朝的例子，秦朝的前身就是周天下之下的諸侯國，當(dāng)然對(duì)周朝的情況很了解，于是最終秦始皇決策實(shí)行郡縣制。
秦始皇本人也認(rèn)為分封制是導(dǎo)致后來諸侯國之間混戰(zhàn)的原因，現(xiàn)在秦國好不容易消滅了所有的諸侯國，如果再去分封的話，不就是給秦朝樹敵嗎？從秦始皇這個(gè)名稱就能看出來，他希望自己是秦朝的第一任皇帝，然后秦朝的國祚可以傳至萬代，直接按數(shù)字顯示：秦二世、秦三世到直到秦萬世，周朝的國祚不過800多年分封就如此之亂，我秦朝如果萬世的話，再實(shí)行分封制豈不是更亂。
秦朝建立后，只能參考周朝的先例，秦始皇也好，李斯也罷，他們都意識(shí)到了分封制是不對(duì)的，所以要改為郡縣制，但實(shí)際上郡縣制并不是秦始皇和李斯的發(fā)明，而是在春秋時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)的一種地方政治制度。
最早的縣出現(xiàn)在春秋時(shí)期的楚國，楚國最初被周天子封為子爵，封地只有50里，地位很低，但是，楚國很勵(lì)志，不斷地通過戰(zhàn)爭兼并一些小國發(fā)展壯大，大約是在公元前704年，楚武王發(fā)兵攻打權(quán)國，滅亡了權(quán)國（今湖北荊門附近），并把權(quán)國的地盤設(shè)為楚國的一個(gè)縣，名字為權(quán)縣，楚武王任命大夫斗緡為縣尹，也就是縣長，權(quán)縣就是華夏歷史上有記載的第一個(gè)縣，而楚武王任命大夫斗緡的行為則是國君任命地方長官的行政行為。
這就是最早的縣制來歷，楚國用武力滅亡了一個(gè)小國，把這個(gè)原本不屬于自己地盤的小國變成了自己的一個(gè)縣，并通過任命官員的做法，讓這個(gè)權(quán)縣直接變成國君直屬的地盤，這種行為就是通過武力擴(kuò)張并吞并地盤的政治行為。
在當(dāng)時(shí)，分封制是主流，但是，楚武王自己打下的地盤，他就自己吞并了，變成了國君的直屬地，楚武王是通過縣制這種手段來吞并并管理擴(kuò)張所得到的土地，這種行為成為縣制的雛形，之后，楚國也好，秦國也罷，每當(dāng)通過武力吞并了地方后，一般就把這個(gè)地方設(shè)置為縣，作為國君的直屬地，當(dāng)然也有的諸侯國吞并地盤后，把地分封給手下的功臣作為采邑。
換句話說，縣制的流行是伴隨著大規(guī)模戰(zhàn)爭和土地兼并的，這是解決新擴(kuò)張的土地的一種管理方法，起初縣都在一國的邊境地區(qū)，還承擔(dān)著抵御外敵入侵的軍事任務(wù)，縣的長官也兼任邊境軍事職務(wù)，之后，戰(zhàn)爭規(guī)模越來越大，一個(gè)縣由于實(shí)力較弱，不能承擔(dān)起抵御外敵入侵的任務(wù)，于是就萌生了郡制。
有的諸侯國，郡比縣大，郡管理著縣，有的諸侯國，縣比郡大，縣管理著郡，到了戰(zhàn)國后期，郡縣制已經(jīng)成為一種普遍但是非主流的地方行政管理制度，主流仍然是分封制，但是，秦國經(jīng)商鞅變法后，秦國實(shí)行基本上都是郡縣制，即使有分封，也和周朝的分封不太不一樣，比如武安君白起，就是一種封君形式，有封地，享受封地內(nèi)的經(jīng)濟(jì)權(quán)，但是沒有政治權(quán)力。
而且，秦國采用的是軍功爵位制，無功不受?，所有的分封必須得有軍功，即使是秦王的兒子，也得通過立功來獲取爵位，商鞅之法經(jīng)過一百多年的秦國實(shí)踐，已經(jīng)牢牢深入歷代秦王和秦人的精神之中，這是秦始皇選擇不分封的第一個(gè)原因。
秦朝統(tǒng)一天下后，依然是按軍功爵位制來實(shí)施的，以軍功來獲取爵位，如果按照丞相王綰所說的分封宗室子弟到偏遠(yuǎn)地區(qū)，那不等于是無功分封，這樣就破壞了秦朝的法制，如果開了這個(gè)頭，秦法不等于一張白紙，誰都能破壞嗎？要知道秦國之所以能兼并六國統(tǒng)一天下，很重要的原因就是秦法完備，秦始皇斷然不會(huì)以破壞法制來分封。
秦始皇選擇不分封的第二個(gè)原因就是通過戰(zhàn)爭兼并而來的土地一直都是實(shí)行郡縣制管理的。前面說過了縣制的來源，秦國在一百多年的對(duì)外戰(zhàn)爭中兼并了六國不少土地，這些兼并過來的土地，秦國基本上都實(shí)行了郡縣制，這已經(jīng)形成了一個(gè)慣例了，打個(gè)比方，秦惠文王時(shí)期，秦國滅亡了巴國和蜀和，把兩個(gè)國家改為巴郡和蜀郡，然后派出官員擔(dān)任郡守，比如李冰父子就是蜀郡的太守。
再比如，秦莊襄王時(shí)期，秦國滅亡東周國，同時(shí)攻取了韓國的成皋、滎陽，設(shè)置了三川郡來管理占領(lǐng)的土地，三川郡是秦國東進(jìn)中原設(shè)置的第一個(gè)郡，秦末天下大亂時(shí)三川郡的郡守就是李斯的兒子李由，再比如秦始皇親政后發(fā)動(dòng)統(tǒng)一天下的戰(zhàn)爭，第一個(gè)滅亡的國家是韓國，滅亡韓國后，在韓國的地盤上設(shè)置了潁川郡。
像這樣的例子很多，也就是說秦國在統(tǒng)一天下的過程，不斷地在新擴(kuò)張的土地上設(shè)置郡縣來加強(qiáng)管理，這已經(jīng)成為一條不成文的規(guī)定，在滅亡六國之后，基本上整個(gè)天下的秦占區(qū)都設(shè)置了郡縣來加強(qiáng)管理，這本來就是一種不成文的規(guī)定，根本用不著再討論，秦始皇等于是一直默認(rèn)這種作法，然后把這種做法在全國推廣開來而已。
秦始皇選擇不分封的第三個(gè)原因就是他一直在加強(qiáng)中央集權(quán)，而只有郡縣制才能加強(qiáng)中央集權(quán)。秦始皇在統(tǒng)一天下之后，制定了一種全新的稱號(hào)“皇帝”，以彰顯自己功蓋三皇，德比五帝的功勞，然后制訂了三公九卿制來管理整個(gè)朝廷中樞，地方上的管理就是郡縣制，而郡縣制與分封的區(qū)別就在于官職、爵位的世襲。
秦國早已經(jīng)廢除了世襲，所有的爵位由軍功獲取，而秦國的官職也不能世襲，必須由秦王來任命，秦朝統(tǒng)一天下后，仍然繼承了這些制度，官職和爵位仍然由皇帝來任命，而分封制是無法達(dá)到這一效果的，分封制之下的諸侯有著太多獨(dú)立自主的權(quán)力，且不受天子或皇帝控制，只有郡縣制才能加強(qiáng)中央集權(quán)，秦始皇當(dāng)然會(huì)選擇郡縣制，沒有分封自己的兒子為王了。
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