【專家視角】 董戰(zhàn)峰：實施生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)工程要堅持“山水林田湖草”系統(tǒng)思維
作者:董戰(zhàn)峰 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究員1
中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 2020年政府工作報告明確，要提高生態(tài)環(huán)境治理成效。實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，促進生態(tài)文明建設(shè)。推進山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)，實施一批重大工程，是維護國家生態(tài)安全格局、促進生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標的重大戰(zhàn)略需求。從功能定位上首要確定區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能明確地區(qū)在生態(tài)安全格局中的功能定位。首先，在確定區(qū)域定位時，參考《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國生態(tài)功能區(qū)劃》等國家級重要規(guī)劃，明確該地區(qū)在國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局、城市化戰(zhàn)略格局等戰(zhàn)略中的定位，形成以生態(tài)功能為主導(dǎo)、其他功能為附屬的多維度定位體系。在具有多種生態(tài)服務(wù)功能的區(qū)域，以區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)調(diào)節(jié)功能為主，在具有多種生態(tài)調(diào)節(jié)功能的地域，以主導(dǎo)調(diào)節(jié)功能為主。形成以國家級生態(tài)服務(wù)功能為主導(dǎo)，省級生態(tài)服務(wù)功能為輔助，社會經(jīng)濟功能為參考的多層次、多維度的定位體系，在宏觀上滿足維護國家生態(tài)安全格局，在微觀上滿足區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展需要。最后，圍繞區(qū)域核心生態(tài)服務(wù)功能，以生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性為原則，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，以行政區(qū)劃為參考，科學(xué)劃定實施范圍。從推進思路上要綜合研判區(qū)域關(guān)鍵生態(tài)問題全面分析地方生態(tài)系統(tǒng)各自然要素及其之間的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系、物質(zhì)交換關(guān)系、能量流動關(guān)系，評估生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量、服務(wù)功能的現(xiàn)狀與變化趨勢，全面摸清生態(tài)系統(tǒng)存在的主要問題、面臨的突出矛盾，分析存在的差距。明確區(qū)域主要污染因子和污染物排放情況，確定區(qū)域污染的主要來源，在核算環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，確定區(qū)域的污染物減排目標。對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護能力建設(shè)、制度建設(shè)做出評估，分析出當?shù)噩F(xiàn)有體制機制與實施生態(tài)系統(tǒng)管理之間的差距。明確當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的主要生態(tài)服務(wù)功能，統(tǒng)籌考慮當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)具有產(chǎn)品供給、環(huán)境調(diào)節(jié)和文化美學(xué)等多重服務(wù)價值，結(jié)合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的需要，統(tǒng)籌考慮脫貧攻堅戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興等重點工作，將當?shù)赝怀龅纳鷳B(tài)環(huán)境問題按急迫性、重要性進行排列，整體推進、分部實施，形成多層次、多維度的問題結(jié)構(gòu)。從技術(shù)路徑上要優(yōu)化生態(tài)空間格局分區(qū)實施生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)。綜合生態(tài)系統(tǒng)評估結(jié)果及區(qū)域主導(dǎo)服務(wù)功能，聚焦水環(huán)境污染、水土流失、石漠化、物種棲息地破壞等可能存在的生態(tài)環(huán)境突出問題，按照山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)管理理論，對該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能重要性、敏感性與脆弱性等指標進行定量分析，根據(jù)評估結(jié)果確定生態(tài)保護修復(fù)的總體布局。統(tǒng)籌考慮區(qū)域地形地貌、河流水文、土地植被等自然環(huán)境因素，以及人口密度、能源結(jié)構(gòu)等社會經(jīng)濟因素，銜接已有的行政區(qū)劃，劃定目標明確、邊界清晰的生態(tài)保護修復(fù)片區(qū)，對不同片區(qū)實行差別化管理。將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能較為重要、生態(tài)環(huán)境感敏脆弱的地區(qū)列為重點治理區(qū)域，實施重點管控。識別各個分區(qū)的主要問題，明確保護和修復(fù)的主要方向，對區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)受損嚴重、恢復(fù)治理效果明顯的區(qū)域進一步聚焦。聚焦分區(qū)保護和修復(fù)目標設(shè)置重大生態(tài)工程項目。實施基于自然的修復(fù)思路，選取合適的生態(tài)修復(fù)技術(shù)路徑。推進相關(guān)工程項目的整合與統(tǒng)籌安排推進，以分區(qū)主導(dǎo)生態(tài)功能定位為指導(dǎo)，剔除不符合分區(qū)生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)目標的項目，改變治山、治水、種樹、護田、種草等工作“各自為戰(zhàn)”的生態(tài)修復(fù)與保護格局。從時間和空間兩個維度上考慮工程項目之間的協(xié)調(diào)配合，明確工程的建設(shè)目標、年度計劃、資金投入等，保證生態(tài)保護修復(fù)工程的精準落地，做到工程效果可量化，可考核。綜合考慮技術(shù)的成熟度和可操作性等因素，結(jié)合方案預(yù)算選擇合適的修復(fù)技術(shù)。落實工程實施的資金投入保障。工程項目資金投入?yún)^(qū)分好政府與市場邊界。中央專項資金重點支持國家級重點區(qū)域，以公益性工程為主，支持具有全國性、跨區(qū)域或較大尺度影響的保護、修復(fù)和治理工作，聚焦于生態(tài)系統(tǒng)受損、開展治理修復(fù)最迫切的重點區(qū)域和工程。地方主要以統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域資金為主，統(tǒng)籌環(huán)境污染治理、農(nóng)村環(huán)境保護、礦山地質(zhì)環(huán)境治理、土地復(fù)墾、水污染防治、生態(tài)修復(fù)等各類資金，切實推進山水林田湖生態(tài)保護修復(fù)。各級政府應(yīng)將山水林田湖草生態(tài)保護與修復(fù)工程列入財政預(yù)算，加大資金保障力度。建立和完善投融資體制。制定有利于籌集生態(tài)建設(shè)資金的各項政策，鼓勵各類投資主體以不同形式積極參與水環(huán)境治理等工程，多渠道籌措資金，積極引進社會資本，加大重點項目的資金投入力度。充分發(fā)揮市場機制，通過引導(dǎo)社會資本注入、社會募集等多種方式籌措資金，逐步形成多元化資金投入格局，確保重點工程資金需求和順利實施。完善重大工程實施的績效考評機制。為保證工程項目達到預(yù)期效果，建立山水林田湖草系統(tǒng)管理模式和考核機制十分必要。應(yīng)強化政府部門對山水林田湖草生命共同體的認識，建立山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)機制和統(tǒng)一監(jiān)管機制，打破部門分割現(xiàn)狀，加強部門聯(lián)動，形成管理合力，協(xié)同推進生態(tài)保護修復(fù)工程。同時，明確各管理部門在生態(tài)保護修復(fù)工程實施與管理中的職責(zé)權(quán)限，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工作機制。建立區(qū)域聯(lián)席會議機制，研究解決管理工作中的新情況、新問題。建立統(tǒng)一的監(jiān)管機制包括統(tǒng)一的監(jiān)管平臺、統(tǒng)一的評價指標體系和考核體系，對各部門責(zé)任主體實行統(tǒng)一評價與考核。加強工程項目的實施能力建設(shè)。要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，各項任務(wù)部署落實到各有關(guān)部門，明確責(zé)任主體和實施進度。強化地方黨委政府“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，對推動生態(tài)保護修復(fù)工程不力、工程資金使用不合規(guī)等問題，實行追責(zé)。建立工程實施責(zé)任考核制度，引入第三方評估、專家打分和公眾調(diào)查等方法，建立可監(jiān)測、可統(tǒng)計的績效評估指標體系，定期對工程推進及成效進行考核，明確評定結(jié)果檔次，并向社會公開發(fā)布。根據(jù)考核評價結(jié)果，對保護成效突出的個人、單位予以表彰獎勵。建立健全全社會共同參與監(jiān)督的渠道和機制，通過多方位、多層次的監(jiān)督，建立統(tǒng)一有力的監(jiān)管體系。積極組織開展生態(tài)保護的宣傳教育和科學(xué)知識普及工作，加強政策解讀，加大宣傳力度，創(chuàng)新宣傳方式，調(diào)動和發(fā)揮社會各界參與生態(tài)保護與管理監(jiān)督的積極性。
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