編者按
數(shù)據(jù)是政務工作的重要資源之一。近年來，政府出臺的信息化政策中多次提及“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”這個概念，表明頂層實行現(xiàn)代化治理的決心，但是數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島等問題仍然存在，已成為政府工作中不可避免的問題。百分點在政府大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)中，構(gòu)建了信息共享交換體系，通過打通部門間的數(shù)據(jù)壁壘，讓信息得以高效利用，更好地支撐政務服務，進而推動政府政務信息化建設(shè)進程。
作者：百分點李彥澤
摘 要
如今數(shù)字時代，政府部門在面向百姓提供政務服務過程中會產(chǎn)生高價值密度數(shù)據(jù)，如何開發(fā)這些數(shù)據(jù)，讓信息互聯(lián)互通、整合共享、高效利用，對我國政府部門信息化建設(shè)工作提出諸多嚴峻挑戰(zhàn)。本文基于此，找到了政務服務破題的關(guān)鍵在數(shù)據(jù)，首先闡述了數(shù)據(jù)在信息共享交換體系如何靈活應用，并分析其意義和作用，最后從實際建設(shè)過程中，總結(jié)出典型高效的政務服務模型，幫助相關(guān)方在未來的信息化建設(shè)過程中少走彎路。
【關(guān)鍵詞】共享交換體系；互聯(lián)網(wǎng)+政務服務；政務大數(shù)據(jù)；頂層規(guī)劃
1 背景及需求
政務服務是電子政務建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。近年來，我國電子政務發(fā)展迅速，與云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)越來越交織、融合，并隨著數(shù)字中國、數(shù)字政府、互聯(lián)網(wǎng)+政務服務等頂層規(guī)劃的相繼提出，數(shù)據(jù)支撐信息、信息支撐業(yè)務、業(yè)務支撐服務這樣一條隱性脈絡越來越顯性化，政府在與對公眾的互動和服務過程中，會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)具有覆蓋領(lǐng)域廣闊、類型繁多復雜、數(shù)量爆炸性增長等特性，如何讓政府管理、開發(fā)和利用好這些數(shù)據(jù)，挖掘有效信息，使其價值最大化，更好地支撐業(yè)務和服務，便是當今我國政務信息化工作的重點和難點。
近年來，中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)取得的成績舉世矚目，我國政府部門更是順應“互聯(lián)網(wǎng)”浪潮，明確了下一步中國電子政務服務的發(fā)展藍圖，即“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。近幾年我國各級、各地方政務信息化的建設(shè)主要圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”主題如火如荼地開展，經(jīng)過幾年的建設(shè)，碩果累累，但同時也要看到與早期規(guī)劃相距甚遠等現(xiàn)實問題的發(fā)生，表現(xiàn)在：
(1) 煙囪孤島
各級各地政府部門在歷史信息化建設(shè)過程中積累了大量成果，這些成果在政府部門內(nèi)部縱向拉通和橫向共用方面十分不暢，存在嚴重的部門壁壘，導致各自業(yè)務系統(tǒng)信息成為孤島，無法打通業(yè)務數(shù)據(jù)，發(fā)揮最大效能。
(2) 重復建設(shè)
伴隨著新興技術(shù)大數(shù)據(jù)、云計算等集約化理念的落地，一定程度緩解了部門間的重復建設(shè)現(xiàn)象，減輕了投入的成本，但重復建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺、云平臺等現(xiàn)象又作為次生現(xiàn)象發(fā)生，某種程度又催生了重復建設(shè)的情況。
(3) 管理困難
由于各業(yè)務系統(tǒng)承建部門的建設(shè)標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致，數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)標準差異過大，導致數(shù)據(jù)無法融合，無法發(fā)揮它的最大價值，使業(yè)務及伴隨業(yè)務產(chǎn)生數(shù)據(jù)的管理難度增大。
(4) 安全隱患
現(xiàn)如今政府在倡導數(shù)據(jù)開放的同時，數(shù)據(jù)安全問題變得越來越迫切。政府掌握大量個人、法人、政府部門甚至國家核心機密等信息，但政府部門在信息化建設(shè)和運營過程中，往往沒有合理、合法、合規(guī)的規(guī)范確保數(shù)據(jù)的安全，導致數(shù)據(jù)泄露事件頻繁發(fā)生。
(5) 低價值密度
局部或小范圍的數(shù)據(jù)融合產(chǎn)生價值有限，最大化提升數(shù)據(jù)可利用價值，需要更好地規(guī)劃如何打通匯聚和融合，打通大范圍數(shù)據(jù)，以系統(tǒng)性思維解決局部問題，提高資源利用率，輔助支撐分析監(jiān)管部門的管理和決策。
政務服務信息化亟待一種機制和體系牽引政府部門降本增效，更全面、完整、安全地開展相關(guān)工作。在這樣的背景及條件下，近年來，我國政府出臺了一系列政務信息化政策，從2015年[1]《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提到大力推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享，加快政府信息平臺整合，消除信息孤島，推進數(shù)據(jù)資源向社會開放，服務公眾企業(yè)，提升政府服務和監(jiān)管能力；到2016年[2]《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家信息化規(guī)劃的通知》提出實現(xiàn)各部門業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息跨部門跨層級共享共用，公共數(shù)據(jù)資源開放共享體系基本建立，面向企業(yè)和公民的一體化公共服務體系基本建成，電子政務推動公共服務更加便捷均等；最后到[3]《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”建設(shè)指南》提到推動跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，以互聯(lián)互通和信息共享提升協(xié)同化治理能力，以一體化政務服務平臺建設(shè)提升整體化服務支撐能力，以強化權(quán)力運行監(jiān)督提升流程化約束能力，以政務數(shù)據(jù)開放和應用提升使服務能力智慧化。
頂層規(guī)劃高瞻遠矚，不斷地將政務服務與信息共享交換體系這兩個概念緊密綁定在一起，對其提出的建設(shè)需求始終貫穿政務服務各時期。時代在變、需求在變、技術(shù)在變，要做到滿足新需求、融合新技術(shù)、規(guī)范新標準，是信息共享交換體系更新?lián)Q代的關(guān)鍵，是政務服務建設(shè)引領(lǐng)新高度的關(guān)鍵，更是政府現(xiàn)代化治理破題的關(guān)鍵。找到兩者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)關(guān)系，最大化發(fā)揮共享交換體系在政務服務中的價值十分重要。
2 概念及意義
信息共享交換體系龐大且復雜，要綜合運用數(shù)據(jù)治理等咨詢理論、通過信息共享交換平臺技術(shù)手段、遵循數(shù)據(jù)全生命周期管理等工程經(jīng)驗等，構(gòu)建政府內(nèi)部的三中心：
(1) 目錄中心
通過對組織內(nèi)部信息資源進行規(guī)范化、體系化梳理分類，按照政府信息資源的規(guī)范，抽取核心元數(shù)據(jù)，構(gòu)建目錄中心形成信息資源目錄及業(yè)務目錄，以便查閱和申請相關(guān)數(shù)據(jù)及服務。
(2) 資源中心
搭建IT基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)庫、應用軟件系統(tǒng)設(shè)計，高效采集、清洗、加工、存儲信息資源，構(gòu)建政府組織內(nèi)部的資源中心，以便本地化存儲和管理相關(guān)政務信息資源，比如形成國家基礎(chǔ)庫等。
(3) 交換中心
靈活適配對接各地區(qū)、各部門、各系統(tǒng)，通過FTP/DB/API等多方式實現(xiàn)信息資源共享與交換，構(gòu)建邏輯交換中心，以便實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)資源的流動和使用。
通過構(gòu)建三級中心的模式，打破跨部門、跨區(qū)域、跨層級、跨業(yè)務、跨系統(tǒng)的壁壘，滿足各地各級部門對數(shù)據(jù)共享交換的需求，構(gòu)建邏輯統(tǒng)一、集中地共享交換交換體系，為政府部門實現(xiàn)：
(1)形成標準統(tǒng)一、科學嚴謹?shù)恼招畔①Y源目錄體系，實現(xiàn)各級各地政府信息資源的邏輯上的集中存儲和統(tǒng)一管理，以及統(tǒng)一規(guī)范數(shù)據(jù)采集、共享及開放的機制。
(2)實現(xiàn)多來源、跨領(lǐng)域信息資源匯聚，深度融合各類多元異構(gòu)政務數(shù)據(jù)，形成多源數(shù)據(jù)的高效采集、匯聚機制。
(3)形成跨區(qū)域、跨部門數(shù)據(jù)共享利用的共利模式，整合各平行、垂直單位分散的信息資源，對接國家共享交換平臺，實現(xiàn)跨層級共享利用。
(4)全維度完整信息展現(xiàn)和開放，推動政治、社會、經(jīng)濟、文化等跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放，提升數(shù)據(jù)開放的深度和廣度，讓政府的數(shù)據(jù)可利用性價值密度最大化。
(5)最大限度保障數(shù)據(jù)安全，通過多級安全管控，建立健全完善的數(shù)據(jù)安全管控機制、運營機制，最大化保護數(shù)據(jù)在傳輸和存儲過程中的安全和隱私。
在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術(shù)體系建設(shè)指南提到，通過建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的服務機制，讓政務數(shù)據(jù)在部門和公民間、部門和部門間流通起來，促進政務服務精細化水平?！督ㄔO(shè)指南》提到了諸多技術(shù)體系規(guī)范，包括政務服務標準體系、數(shù)據(jù)開放體系、共享交換體系、電子證照體系、身認證體系以及政務服務“一張網(wǎng)”體系等。
共享交換體系在整體架構(gòu)中起到承上啟下頂梁作用，該頂層規(guī)劃的落地和實施，能夠有力推動實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，推動公眾和企業(yè)政務服務辦事網(wǎng)上直辦、就近能辦、同城通辦、異地可辦。
3 典型應用模型
政務服務的本質(zhì)是如何高效處理審批業(yè)務，核心圍繞政務服務五大環(huán)節(jié)，申請、受理、審核、辦結(jié)、反饋。其中，申請環(huán)節(jié)允許用戶在服務門戶中查詢跨部門、跨地區(qū)政務公開的相關(guān)服務信息目錄；受理環(huán)節(jié)通過前端業(yè)務系統(tǒng)提起辦理申請，規(guī)范化統(tǒng)一提交及處理待審批材料；審核環(huán)節(jié)是整個政務服務的核心環(huán)節(jié)，通過共享交換體系讓工作人員高效獲取查詢數(shù)據(jù)；辦結(jié)環(huán)節(jié)的業(yè)務數(shù)據(jù)或基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可以回寫，形成更多維度的信息拉通及支撐政府決策分析；反饋環(huán)節(jié)可以實現(xiàn)業(yè)務開展情況跟蹤，進而在反饋環(huán)節(jié)優(yōu)化整個服務改進意見。
應用模型中，各環(huán)節(jié)高效穩(wěn)定地運行，依托以下各應用平臺：
在線服務門戶，將跨地區(qū)、跨部門的政務服務條目以資源目錄的形式統(tǒng)一展示、發(fā)布，對申請人提交的政務服務申請進行預審核，包括與政務服務數(shù)據(jù)共享平臺進行數(shù)據(jù)驗證、身份比對等，發(fā)送至政務服務管理平臺進行處理，最后再將受理結(jié)果等信息通過共享交換平臺反饋申請人。
政務服務管理平臺，實現(xiàn)將申請人提交的政務服務材料通過共享交換平臺提交給業(yè)務系統(tǒng)，以便工作人員后續(xù)處理，同時還實現(xiàn)將業(yè)務辦理系統(tǒng)辦理過程狀態(tài)和辦結(jié)結(jié)果及時推送反饋給在線服務門戶，并實現(xiàn)全流程高效監(jiān)管。
業(yè)務辦理系統(tǒng)，打通跨地區(qū)跨層級業(yè)務部門信息化壁壘，形成統(tǒng)一標準、邏輯統(tǒng)一的業(yè)務辦理流程，通過共享交換平臺獲取相關(guān)審核信息后進行業(yè)務辦理，將辦理過程和結(jié)果信息推送至政務服務數(shù)據(jù)共享平臺，并通知政務服務管理平臺及門戶公開。
共享交換平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)獲取及匯聚，包括政務服務事項、電子證照等數(shù)據(jù)，以及來自互聯(lián)網(wǎng)政務服務門戶的信息、政務服務管理平臺受理信息、業(yè)務辦理系統(tǒng)辦理過程和結(jié)果，實現(xiàn)與人口、法人、電子證照等基礎(chǔ)信息資源庫的共享利用。
統(tǒng)一大數(shù)據(jù)處理平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的清洗、加工、處理，進行數(shù)據(jù)治理，實現(xiàn)政務信息資源及數(shù)據(jù)的全生命周期管理，并支撐國家基礎(chǔ)信息資源庫的建設(shè)、管理和運營維護等作用。
大數(shù)據(jù)決策分析系統(tǒng)，針對基礎(chǔ)類信息資源，包括公民的基本身份信息各維度信息等用戶畫像分析，以及結(jié)合社會、經(jīng)濟、環(huán)境等各領(lǐng)域數(shù)據(jù)深度融合，幫助政府部門更好的監(jiān)管和決策；針對政務業(yè)務過程中產(chǎn)生的業(yè)務類信息資源數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)實施分析業(yè)務開展情況報告及時更新業(yè)務質(zhì)量，反饋績效，更好地改進提供優(yōu)質(zhì)服務。
每一個環(huán)節(jié)，每一個平臺作為整體流程中的一環(huán)，都離不開共享交換平臺的支撐，在申請環(huán)節(jié)，需要通過共享交換平臺梳理相關(guān)服務及信息條目生成資源目錄政務公開到在線服務門戶；在受理和審核環(huán)節(jié)，相關(guān)的政務服務申請的材料需要通過共享交換平臺跨區(qū)域傳遞、跨部門傳遞給相關(guān)方，同時審核的結(jié)果需要通過共享交換平臺獲取反饋；辦結(jié)及反饋環(huán)節(jié)，跨層級、跨部門、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)可以回寫到基礎(chǔ)庫，擴展更多維度信息以及支撐監(jiān)管和決策。由此可見，共享交換平臺在政務服務中承上啟下，起到最重要的一環(huán)。
4 結(jié)語
本文首先分析了近幾年高速的互聯(lián)網(wǎng)+政務服務建設(shè)過程中仍存在問題；其次，找尋問題對應的政府信息化規(guī)劃的頂層設(shè)計和相關(guān)政策發(fā)文，精準找到政務服務建設(shè)破題之所在，即共享交換體系如何更好支撐政務服務；再次，剖析共享交換體系的認知和概念，以及在政務服務中的重要價值和意義；最后，結(jié)合實際的項目經(jīng)驗，總結(jié)政務服務頂層規(guī)劃模型，分析共享交換體系如何在實際業(yè)務中支撐政務業(yè)務的開展。
在數(shù)字政府大背景下，共享交換體系在政務服務中具有重要應用價值和意義。只有通過共享交換平臺對政務信息資源數(shù)據(jù)無差別、高效地利用，才能夠最大化實現(xiàn)數(shù)據(jù)在政務服務流程中的高效流轉(zhuǎn)，提升數(shù)據(jù)價值，增加政府決策治理能力。
希望結(jié)合實際建設(shè)經(jīng)驗和政府信息化政策梳理的共享交換的價值意義以及典型應用模型，能夠在類似的國家級頂層規(guī)劃方案起到拋磚引玉的作用。
參 考
[1] 促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要 [EB/OL]. [2015.09.05].
http://www.gov.cn/xinwen/2015-09/05/content_2925284.htm
[2]“十三五”國家信息化規(guī)劃的通知 [EB/OL]. [2016.12.15].
http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/27/content_5153411.htm
[3]“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術(shù)體系建設(shè)指南 [EB/OL]. [2017.01.12].
http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/12/content_5159174.htm
注：本論文已在國家級雜志《中國新通信》上發(fā)表，并被封面推薦?！吨袊峦ㄐ拧肥怯晒I(yè)和信息化部主管，中國電子學會主辦，集權(quán)威性、實用性、技術(shù)性、普適性于一體的優(yōu)秀期刊。
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