一、垃圾分類時(shí)代來臨，政府財(cái)政支出壓力增加
2019年7月1日起實(shí)施的《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，讓上海市率先走入了生活垃圾強(qiáng)制分類時(shí)代，而按照住建部《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》（建城〔2019〕56號(hào)）的要求，全國(guó)地級(jí)及以上城市在2025年要建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)。垃圾分類時(shí)代來臨后，筆者判斷地方政府在垃圾處理上將面臨著比較大的支出壓力。實(shí)行垃圾分類的重要前提前端的垃圾投放和轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)的保障性投入，除環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目外，這些領(lǐng)域主要還是以財(cái)政或政府平臺(tái)類企業(yè)直接投資為主。以上海為例，上海城投初步建成的生活垃圾全程分類保障體系，除末端處理設(shè)施外，還包括有社區(qū)回收服務(wù)點(diǎn)、中轉(zhuǎn)站、集裝轉(zhuǎn)運(yùn)基地、壓縮設(shè)備到信息平臺(tái)等，需要涵蓋功能規(guī)劃、場(chǎng)地建設(shè)、設(shè)備升級(jí)、工藝改造、標(biāo)準(zhǔn)編制、智慧環(huán)衛(wèi)等多層面的投入，總體投入規(guī)模相當(dāng)可觀。分類后垃圾需要選擇不同的處理工藝路線，其中，濕垃圾與廚余垃圾（行文方便，以下均簡(jiǎn)稱濕垃圾）資源化利用項(xiàng)目還遠(yuǎn)不足。全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)建成較大規(guī)模的濕垃圾處理項(xiàng)目，主要分布在上海、北京、廈門、杭州、福州和寧波等地，總處理規(guī)模也十分有限。檢索財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫，近年來采用PPP模式建設(shè)的濕垃圾項(xiàng)目則僅有寧波和福州各一個(gè)。同樣以上海為例，2018年的生活垃圾總產(chǎn)量約900萬噸（2.6萬噸/日），分類后濕垃圾預(yù)計(jì)可達(dá)0.7萬噸/日，除目前已有大型設(shè)施4座（合計(jì)0.103萬噸/日）以及部分中小型就近處理設(shè)施外，十三五期間需要新增約0.5萬噸/日的濕垃圾處理能力，按照一般水平，新增投資至少約30億元。3、濕垃圾處理的補(bǔ)貼成本遠(yuǎn)高于焚燒處理根據(jù)對(duì)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫中垃圾處理類示范項(xiàng)目成交情況的整理，生活垃圾焚燒項(xiàng)目的噸投資水平集中在50萬元左右（橫軸），而中標(biāo)補(bǔ)貼單價(jià)也較為集中的分布在50元/噸~80元/噸之間（縱軸）。而如下表1所示，公開數(shù)據(jù)中的濕垃圾處理類PPP示范項(xiàng)目①的中標(biāo)補(bǔ)貼單價(jià)則多數(shù)要超過200元/噸。這也就意味著在垃圾分類后，不考慮其他因素，僅濕垃圾處理的補(bǔ)貼支出就要大幅提高。①盡管多數(shù)為餐廚垃圾，考慮與濕垃圾工藝上的部分近似，目前成交的處理價(jià)格基本相當(dāng)。▲生活垃圾焚燒類PPP示范項(xiàng)目投資/補(bǔ)貼單價(jià)分布二、垃圾分類后垃圾處理項(xiàng)目收益可能存在增長(zhǎng)空間
垃圾分類后，政府在前端和濕垃圾處理設(shè)施上都有較大的新增投入，而后端的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目綜合而言各種有利和不利的影響，總體上還是受益于分類后生活垃圾在數(shù)量、組分上的變化。
1、基本供應(yīng)量機(jī)制對(duì)沖進(jìn)場(chǎng)垃圾數(shù)量減少，對(duì)垃圾處理項(xiàng)目收益水平構(gòu)成支撐分類對(duì)于生活垃圾焚燒項(xiàng)目最為明顯的不利影響在于進(jìn)場(chǎng)垃圾量的下降。若末端設(shè)施能夠滿足完全的分類處置，則處理量將僅剩干垃圾，以及少量其他設(shè)施二次分揀出的垃圾。即使是末端設(shè)施尚不能滿足完全的分類處置，通過一定的分類收集和運(yùn)輸階段也會(huì)減少直接進(jìn)入焚燒廠的垃圾量。當(dāng)進(jìn)場(chǎng)垃圾量變化較少時(shí)，結(jié)算垃圾數(shù)量的減少會(huì)直接降低垃圾焚燒項(xiàng)目的預(yù)期收益水平的實(shí)現(xiàn)，但基于數(shù)量變化減少，收益影響相對(duì)有限；而當(dāng)進(jìn)場(chǎng)垃圾量的大幅變化時(shí)，考慮到實(shí)踐中垃圾焚燒項(xiàng)目普遍設(shè)置基本供應(yīng)量機(jī)制，則合同會(huì)對(duì)垃圾處理貼費(fèi)收入和收益水平起到基本的保障作用。另外，實(shí)際焚燒數(shù)量的減少，也有助于降低設(shè)施設(shè)備的維護(hù)修理成本，提高使用壽命。2、垃圾組分變化對(duì)發(fā)電收入提升長(zhǎng)期有利，短期內(nèi)總發(fā)電量影響不明顯據(jù)相關(guān)研究，中國(guó)城市生活垃圾中食品廢物組分占比通常大于50%，且其中含有大量蔬菜水果的組織水和食品剩余物的湯汁，初始棄置狀態(tài)就有非常高的含水率。因此，濕垃圾的減少，可以大幅降低進(jìn)場(chǎng)垃圾的含水率，而根據(jù)《生活垃圾焚燒處理工程技術(shù)》的相關(guān)測(cè)算，含水率每降低1%，垃圾低位熱值提高約158~175kJ/kg，低位熱值的提升，同時(shí)伴隨著垃圾產(chǎn)生量在中長(zhǎng)期的自然上升，理論上確實(shí)會(huì)增加現(xiàn)有垃圾焚燒項(xiàng)目的發(fā)電收入。但在短期內(nèi)是否一定會(huì)提升發(fā)電收入，則需要分析和驗(yàn)證。（1）項(xiàng)目實(shí)例數(shù)據(jù)筆者根據(jù)某垃圾分類城市大型焚燒項(xiàng)目2015年至2019年11月的公開運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)進(jìn)行了比較驗(yàn)證，從圖2所示，項(xiàng)目實(shí)際垃圾日焚燒量在2019年7月實(shí)施垃圾分類后，不管是全年數(shù)據(jù)，還是按照分類可比口徑（每年7月至11月）看，都沒有明顯的減少甚至略有增加，而從圖2所示，每噸垃圾發(fā)電量同樣沒有明顯變化（分類前后年平均變化僅約1.3%，相比圖3月度數(shù)據(jù)下的波動(dòng)而言差異很?。虼?，可以認(rèn)為該項(xiàng)目在垃圾分類前后的發(fā)電收入確實(shí)沒有明顯提升。▲項(xiàng)目每1噸垃圾發(fā)電量（kwh），年度數(shù)據(jù)▲項(xiàng)目每1噸垃圾發(fā)電量（kwh），月度數(shù)據(jù)（2）總發(fā)電量在垃圾分類前后變化不明顯的可能原因可能有熱值和熱效率兩方面的原因。熱值：進(jìn)場(chǎng)垃圾熱值提升不等于入爐垃圾熱值提升，總發(fā)電量影響可能有限。即使在分類前，垃圾焚燒廠也已經(jīng)普遍將生活垃圾入爐前進(jìn)行一段時(shí)間的堆酵，以析出較多水分，提高熱值，經(jīng)過5~7d堆放后的垃圾含水率即可由原來的60%～70%降至10%～15%，從而大幅提高入爐垃圾的熱值。這類后端預(yù)處理工藝帶來的效果和前端垃圾分類在降低含水率提升入爐垃圾低位熱值上具有一定的等價(jià)性。差別只是在處理環(huán)節(jié)上和成本分擔(dān)上的變化，并不能必然帶來總發(fā)電量的上升。熱效率：原有焚燒廠設(shè)計(jì)指標(biāo)可能無法實(shí)現(xiàn)熱值提升的全部?jī)?yōu)勢(shì)。在國(guó)內(nèi)存量的垃圾焚燒廠的設(shè)計(jì)上，設(shè)計(jì)階段對(duì)低位熱值的取值往往偏低，當(dāng)用于高熱值垃圾焚燒時(shí)原有的設(shè)備、工藝很可能無法完全匹配至最優(yōu)狀態(tài)，最而導(dǎo)致全廠熱效率下降，影響總發(fā)電量的提升。3、垃圾組分變化可降低廠用電率，提升上網(wǎng)電量和發(fā)電收益濕垃圾減少最直觀的表現(xiàn)就是滲濾液的產(chǎn)生量會(huì)大幅降低，而由于傳統(tǒng)上廠用電中相當(dāng)一部分是用于滲濾液處理工藝，因此，滲濾液的減少就會(huì)直接減少?gòu)S用電率。按照國(guó)內(nèi)垃圾焚燒電廠一般廠用電率12%到15%考慮，相比2018年燃煤機(jī)組平均6.70%的水平，尚有相當(dāng)?shù)奶嵘臻g。4、垃圾組分變化可以降低三廢處置成本，提升收益水平如前所述，垃圾分類后滲濾液的減少，可以降低焚燒廠的滲濾液處置成本，直接表現(xiàn)就為水處理藥劑和廠用電消耗減少，而由于滲濾液處理成本的占比相對(duì)較高，這對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目實(shí)際收益水平的提升最為直接和明顯。此外，如果減少后的滲濾液的處理工藝優(yōu)化調(diào)整為爐內(nèi)回噴，不但有可能高效地處理少量滲濾液，還可以降低爐溫和減緩爐內(nèi)結(jié)焦等熱值上升的帶來不利影響，甚至還可以延長(zhǎng)鍋爐的運(yùn)行周期和提升綜合熱效率。但同時(shí)煙氣處理環(huán)節(jié)藥劑使用量可能會(huì)有所增加。筆者注意到還有研究認(rèn)為，垃圾分類后由于垃圾性質(zhì)變化和焚燒過程更徹底，可減少二噁英的產(chǎn)生量和排放量，對(duì)于整體污染控制成本也是比較有利的。三、垃圾處理支出結(jié)構(gòu)再平衡問題的討論
綜合網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，上海市實(shí)行垃圾分類后，每噸垃圾的全過程總成本為 985 元/噸，其中，前端垃圾分類服務(wù)成本為 390 元/噸，中端垃圾收運(yùn)成本為 290 元/噸，終端垃圾處理綜合成本為 305 元/噸。面對(duì)如此高昂的成本，再考慮分類前后的支出結(jié)構(gòu)變化后，將分類收益在政府和各環(huán)節(jié)參與主體之間進(jìn)行再平衡就有了一定的合理性和必要性。1、合理性：財(cái)政支出增加部分是末端處理成本轉(zhuǎn)移的結(jié)果如前所述，財(cái)政支出的增加相當(dāng)部分是來自于在分類和收運(yùn)環(huán)節(jié)增加的投入，而垃圾焚燒項(xiàng)目收益則增加則直接或間接來自于滲濾液的減少。換言之，這實(shí)際上是政府和企業(yè)之間在成本分擔(dān)轉(zhuǎn)移的結(jié)果，即原來的垃圾焚燒項(xiàng)目承擔(dān)的末端成本在分類后被部分轉(zhuǎn)移給了前端由政府承擔(dān)。2、必要性：可再生能源補(bǔ)貼退坡可能會(huì)進(jìn)一步加大地方財(cái)政補(bǔ)貼壓力根據(jù)國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目隨著垃圾分類和城鄉(xiāng)人民生活水平等因素影響下在發(fā)電收益水平的上差異會(huì)逐漸拉大，而按照財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布的財(cái)建〔2020〕4號(hào)文，“價(jià)格主管部門將根據(jù)行業(yè)發(fā)展需要和成本變化情況，及時(shí)完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格形成機(jī)制”，未來可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼整體退坡的可能性也越來越高。而退坡政策可以理解為對(duì)于生活垃圾處理補(bǔ)貼責(zé)任在地方政府和中央政府/電網(wǎng)企業(yè)之間的重新分配，地方政府有必要在退坡政策出臺(tái)前就做好準(zhǔn)備。自2004年的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，到財(cái)金〔2016〕90號(hào)和財(cái)建〔2017〕455號(hào)要求在垃圾處理領(lǐng)域強(qiáng)制應(yīng)用和全面實(shí)施PPP模式，PPP（特許經(jīng)營(yíng)）都是垃圾焚燒項(xiàng)目的主流模式。在PPP模式下，針對(duì)垃圾處置支出進(jìn)行再平衡可行的路徑是啟動(dòng)中期評(píng)估，結(jié)合評(píng)估結(jié)果后判斷是否需要進(jìn)行對(duì)垃圾補(bǔ)貼價(jià)格或其他合同機(jī)制進(jìn)行再談判，談判內(nèi)容可以包括：（1）直接調(diào)整垃圾補(bǔ)貼價(jià)格；（2）根據(jù)實(shí)際垃圾產(chǎn)生量、進(jìn)場(chǎng)量、入爐量以及現(xiàn)有設(shè)施的處理能力等指標(biāo)綜合考慮后調(diào)整基本供應(yīng)量機(jī)制；（3）以項(xiàng)目范圍/特許經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍的調(diào)整以對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)和控制成本，如將所轄行政區(qū)域內(nèi)生活垃圾從前端收運(yùn)和后端處理打包實(shí)現(xiàn)縱向一體化，甚至考慮將多種生活垃圾的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)都授予一家企業(yè)（橫向一體化）等。綜上，本文是針對(duì)垃圾分類推行后地方政府財(cái)政支出和垃圾發(fā)電收益變化形成機(jī)制的分析，提出對(duì)于垃圾處理成本的支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行再平衡的必要性和可行性問題。但考慮垃圾分類是從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市開始，因此，對(duì)于具體城市和項(xiàng)目的適用性問題還需要個(gè)別分析。
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