農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)信托為何頻惹爭議？其實施背后又有哪些因素掣肘？《法人》記者通過對湖南省益陽市和江蘇無錫市等農(nóng)村實地采訪，一層層揭開背后謎局
文 《法人》實習(xí)記者 羅翀
土地信托制度的落地，徹底改變了王大同老人的生活。
“我們家原本有4畝多耕地，過去一家人一起耕種，一年掙不了多少錢。現(xiàn)在參與了鎮(zhèn)上信托公司的土地信托項目，全家每年的收入比過去翻了幾番?！?0余歲的王大同老人是湖南省沅江市草尾鎮(zhèn)樂園村村民。4月15日，在接受《法人》記者采訪的時候，他指著一片整理之后的蔬菜基地說，和自己一樣嘗到土地流轉(zhuǎn)信托甜頭的大有人在。
記者走在樂園村里，路兩旁大多是兩三層高的小樓，有的門前坐著曬太陽的老人，幾個孩子在附近玩耍。年輕人大多外出務(wù)工了。原本分散的農(nóng)田連成了一片，而且建起了現(xiàn)代化的灌溉設(shè)施和大棚，田間的道路也被修得筆直。眼前現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的面貌，顛覆了記者對農(nóng)村形象的記憶。
信托制度移植自西方，將這一制度與我國農(nóng)村土地相互嫁接的嘗試早在2001年就開始了。2013年以來，農(nóng)村土地參與商業(yè)化信托呈現(xiàn)一個小高峰。不僅是農(nóng)用地，目前部分集體經(jīng)營性用地也在試水土地信托。從湖南沅江、浙江紹興等地的帶有政府主導(dǎo)色彩的早期探索，到如今安徽宿州、江蘇無錫等地的商業(yè)化信托模式的形成，土地信托似乎讓人們看到了解放生產(chǎn)力、解放土地的無限希望。
一種新形態(tài)的人地關(guān)系悄然形成
農(nóng)地的信托即是集體土地承包經(jīng)營權(quán)的信托。根據(jù)我國《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》和《信托法》的有關(guān)規(guī)定，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)，信托給信托公司，由信托公司進(jìn)行集約化、規(guī)模化開發(fā)經(jīng)營，然后信托公司將約定的收益返還給農(nóng)戶或者其他權(quán)利人。目前，信托公司通常是將成片的土地整理之后租賃給農(nóng)業(yè)公司耕種的方式進(jìn)行土地開發(fā)。
土地信托項目開展的前提是大規(guī)模成片的集體土地參與到信托項目當(dāng)中，否則信托公司難以進(jìn)行土地的經(jīng)營開發(fā)。這在實際操作中是否會存在障礙呢？沅江市草尾鎮(zhèn)政府有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《法人》記者，如果個別農(nóng)戶不愿意參與土地信托，而他的土地又在信托土地的中間地帶，他們會考慮利用村中的預(yù)留地或機(jī)動地與這個農(nóng)戶進(jìn)行置換，這樣既使整個土地信托項目不受個別農(nóng)戶的影響，又尊重了每個農(nóng)戶的意愿，保證信托項目健康而可持續(xù)發(fā)展。
2014年3月，中信信托分別與湖北和河南相關(guān)地市簽下兩單土地信托項目，各涉及流轉(zhuǎn)土地面積6萬畝和近2萬畝。中信信托的一位負(fù)責(zé)人談到，目前的信托合同期限是按照第二輪土地承包合同的剩余期限來簽訂。本輪土地承包合同到期之后將會如何，要根據(jù)有關(guān)政策，目前還無法預(yù)測。
該負(fù)責(zé)人介紹說，土地信托合同到期，或者在一定情況下提前終止信托，且信托項目不再繼續(xù)的，被信托的土地承包經(jīng)營權(quán)將會返還給農(nóng)戶。至于土地上的設(shè)施，本著誰投資就歸屬誰的原則進(jìn)行分配處理，或者折價補償。目前這種情況在實踐當(dāng)中還沒有出現(xiàn)，具體的細(xì)節(jié)根據(jù)不同項目的具體情況而定。
權(quán)屬清晰才能建立秩序良好的流轉(zhuǎn)市場。中共中央、國務(wù)院2013年1月印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，提出用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。目前農(nóng)村土地的確權(quán)工作還在進(jìn)行中，各地情況不一，差異較大。有些地方是確權(quán)到戶，有些地方是確權(quán)到村集體，有些地方是確權(quán)不確地，即只是確定土地的面積大小而不具體到土地四至。
中信信托某負(fù)責(zé)人認(rèn)為，土地是否確權(quán)并不是集體土地流轉(zhuǎn)、或者說參與信托項目的必要條件。即使土地沒有完成確權(quán)，仍可以進(jìn)行信托流轉(zhuǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)給信托公司的時候，信托公司會與委托方簽交付確認(rèn)書，并且到當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)部門進(jìn)行備案登記，以確保土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)的明晰。
土地資源的稀缺性和重要性要求土地信托的參與者格外謹(jǐn)慎。在土地經(jīng)營開發(fā)的過程中，確保農(nóng)業(yè)公司不改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不能在土地上違規(guī)建造固定建筑物等。為保障農(nóng)業(yè)用地的合法經(jīng)營，信托公司、當(dāng)?shù)卣?、?dāng)?shù)剞r(nóng)戶等組成了一個多層次的監(jiān)督體系。中信信托的工作人員表示，農(nóng)戶和地方政府在對當(dāng)?shù)赝恋亻_發(fā)經(jīng)營的監(jiān)督方面會更為便利和及時，“我們公司也會定期派人去現(xiàn)場查看”。
對于土地經(jīng)營的監(jiān)督問題，江蘇無錫市陽山鎮(zhèn)政府農(nóng)村工作辦公室一位負(fù)責(zé)人舉例說，2013年底，北京國際信托有限公司在無錫市陽山鎮(zhèn)桃園村開展了土地信托項目。土地承租方為無錫市陽山鎮(zhèn)靈俊水蜜桃專業(yè)合作社，其合作社成員都是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實力較雄厚的企業(yè)家，他們擁有良好的水蜜桃種植技術(shù)設(shè)備、人員經(jīng)驗、資金儲備和銷售渠道等資源。“考慮到當(dāng)?shù)氐耐恋貭顩r和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)性和穩(wěn)定性，在選擇承包方的時候，對于這幾個方面的資質(zhì)都進(jìn)行了詳細(xì)的考察。”鎮(zhèn)政府農(nóng)村工作辦公室也會負(fù)責(zé)對專業(yè)合作社的指導(dǎo)和監(jiān)督。
土地信托之優(yōu)勢
與沅江、紹興、沙縣等地的土地信托項目不同的是，在中信信托、北京國際信托等大型商業(yè)信托公司參與到土地信托項目中之后，農(nóng)業(yè)企業(yè)的土地整理、生產(chǎn)開發(fā)和產(chǎn)品銷售等多個環(huán)節(jié)都得到了更多的資源支持，尤其是在農(nóng)業(yè)企業(yè)的融資方面。
談及信托的優(yōu)勢，中信信托上述負(fù)責(zé)人表示：“信托公司依托跨實業(yè)和資本市場的優(yōu)勢，綜合運用多種手段，服務(wù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”土地信托為大規(guī)?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營提供了條件，有利于農(nóng)地生產(chǎn)力和農(nóng)村生產(chǎn)效率的大幅提高，同時增加農(nóng)民收益。土地信托項目中既有土地承包經(jīng)營權(quán)信托的事務(wù)管理信托，還包括用于土地整理投資的資金信托計劃和用于補充信托計劃兌付的流動性資金需求的資金信托計劃?！斑@正是信托公司的主要優(yōu)勢所在”。
一直以來，大多數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)都面臨融資難的困境。農(nóng)業(yè)企業(yè)由于規(guī)模較小、資產(chǎn)狀況與營業(yè)狀況不佳、可抵押資產(chǎn)較少，一直難以進(jìn)行貸款融資。但要進(jìn)行規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營，前期用于土地整理和設(shè)施建設(shè)的大量資金投入是必不可少的。在這種背景之下，信托公司通過信托產(chǎn)品的設(shè)計幫助具有資質(zhì)的農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行融資，就具有重大的意義。
另一方面，參與土地信托項目的農(nóng)戶可以取得信托受益權(quán)憑證，作為農(nóng)戶擁有土地信托利益的書面憑證。目前，個別信托項目已經(jīng)向農(nóng)戶發(fā)放了受益權(quán)憑證。
關(guān)于信托受益權(quán)的屬性在學(xué)界尚有爭議。它屬于一種物權(quán)還是債權(quán)，或者是一種類似股權(quán)性質(zhì)的權(quán)利？信托受益權(quán)憑證是否可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)或是質(zhì)押等等問題尚未明確。
有關(guān)專家指出，目前來講，信托受益權(quán)憑證不屬于法定的質(zhì)押標(biāo)的，銀行認(rèn)不認(rèn)可是個問題。信托受益權(quán)憑證正處于探討和摸索階段，還是要以符合國家的法規(guī)政策為前提。但是信托公司的介入確有利于規(guī)范農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)并在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)中加入金融屬性。引進(jìn)專業(yè)信托公司參與農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，既創(chuàng)新了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，同時又有助于解決“三農(nóng)”融資問題。
建設(shè)用地信托試水
農(nóng)村耕地的信托在全國范圍內(nèi)已相繼出現(xiàn)了許多試點，面積也在逐步擴(kuò)大。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托面積已近30萬畝。而集體建設(shè)用地信托項目則剛剛起步，正在探索當(dāng)中，且目前僅在經(jīng)營性建設(shè)用地中有所嘗試。
我國法律法規(guī)對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直是比較嚴(yán)格的，《土地管理法》的第六十三條中規(guī)定，集體土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但提到一個例外，就是“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。
2013年 11月12日，中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。同時，該《決定》還提出了更好地保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，提高農(nóng)民收益，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”等措施。一系列新政策的出臺，進(jìn)一步為集體建設(shè)用地信托打開了探索和創(chuàng)新的制度空間。目前已有不少試點對于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行探索和嘗試。具體到集體建設(shè)用地信托試點地，則要視當(dāng)?shù)爻雠_的法規(guī)政策來操作。
“根據(jù)市場需求，嚴(yán)格在現(xiàn)行法律規(guī)范框架下進(jìn)行嘗試，為農(nóng)村建設(shè)提供資源和平臺，更好地服務(wù)三農(nóng)?！敝行判磐邢嚓P(guān)負(fù)責(zé)人告訴《法人》記者，目前中信信托的集體建設(shè)用地信托項目已經(jīng)在四川落地實踐。經(jīng)營性建設(shè)用地是經(jīng)過合法審批用于非農(nóng)建設(shè)的用地。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)倒閉后，土地閑置，得不到充分的利用，造成了資源的巨大浪費。通過信托公司的平臺，將這些閑置的經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)起來，是對資源的有利整合和開發(fā)。這一類集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式與國有建設(shè)用地相類似，可以在符合國家法律法規(guī)的情形下進(jìn)行出租、作價入股、轉(zhuǎn)讓等。
“不同地方的情況有所不同，實踐中要遵照國家法律法規(guī)和地方性規(guī)范”，中信信托上述負(fù)責(zé)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)。利益分配的基本模式與土地承包經(jīng)營權(quán)信托相類似，都是受益歸于原權(quán)利人。
認(rèn)清風(fēng)險 謹(jǐn)慎前行
盡管各地已經(jīng)存在不少的實踐經(jīng)驗，但是土地信托這一新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式仍然處于模式的形成和探索階段。首先，相關(guān)法律法規(guī)及政策中關(guān)于土地信托存在著立法的缺失和不確定性。例如土地應(yīng)當(dāng)如何作價委托、參與流轉(zhuǎn)？以何種標(biāo)準(zhǔn)選擇土地經(jīng)營開發(fā)公司？對于信托機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司、農(nóng)民等利益相關(guān)方的收益比例是否應(yīng)當(dāng)有一定的劃分標(biāo)準(zhǔn)？項目出現(xiàn)虧損，風(fēng)險在各方之間如何合理分配等等。
在農(nóng)村建設(shè)用地的信托當(dāng)中牽涉到更多敏感問題。我國法律對于集體建設(shè)用地存在用途管制和其他限制。但是近年來，這一問題成為改革的熱點。2014年1月19日， 國務(wù)院發(fā)布了中央一號文件——《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，文件中提出“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”。然而在現(xiàn)行法律法規(guī)框架中對此還沒有明確的規(guī)范。當(dāng)下建設(shè)用地信托的試點僅限于個別地區(qū)，在符合國家法律法規(guī)和地方特殊政策及規(guī)范的條件下進(jìn)行嘗試。一位信托公司的負(fù)責(zé)人在談及此問題時對記者說道，“目前建設(shè)用地信托還未形成模式”，在個別試點中的實踐本著“根據(jù)當(dāng)?shù)乜陀^需求，把握原則，追求社會效益”的態(tài)度。有關(guān)學(xué)者提出疑問，經(jīng)營性建設(shè)用地信托中存在比農(nóng)用地信托更高的盈利空間，信托項目將涉及高額土地紅利的分配。以信托的方式進(jìn)行建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，由土地獲得的利益如何在地方政府、村集體、農(nóng)戶、信托公司等多方之間進(jìn)行合理分配目前仍是一個爭議頗多的問題。
“公司農(nóng)業(yè)經(jīng)營的盈利狀況不是很好，好在有政府的補貼和項目資金的支持”，沅江市草尾鎮(zhèn)上的一位農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶（土地承租方）對《法人》記者談到。土地承包經(jīng)營權(quán)信托中的盈利問題是多方關(guān)注的熱點。在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的情況下，作為土地承租方的土地開發(fā)經(jīng)營公司是否能夠通過土地的耕種等農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，獲得高出農(nóng)民個體經(jīng)營的豐厚利潤，使得其能夠在穩(wěn)定支付地租、信托公司的管理費等之后有足夠的盈余，在目前農(nóng)業(yè)保險（放心保）體系仍相當(dāng)不健全的前提下化解自然及市場風(fēng)險，保證這一模式的良性運作。 中信信托負(fù)責(zé)人指出，信托公司參與其中，會從融資、技術(shù)、管理、銷售等方面給予農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司以支持，提供多環(huán)節(jié)服務(wù)，幫助提高土地開發(fā)收益。
其次，與通常的理財信托相比，土地信托是一種信托財產(chǎn)較為特殊的事物管理信托對信托公司提出更高的要求。從信托法理論上說，土地信托中不存在信托公司對于農(nóng)民的剛性承兌義務(wù)。出于風(fēng)險防范，應(yīng)該在受托人審慎投資義務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、受托人違反審慎義務(wù)的責(zé)任及受托人的免責(zé)事由等方面作出明晰約定。然而，在很多土地信托的試點，缺乏專業(yè)的信托公司參與，信托合同設(shè)計不盡完善，存在諸多糾紛隱患。有關(guān)信托法研究學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)戶本身對于信托制度的風(fēng)險認(rèn)識不足。土地承租方違約的風(fēng)險一旦發(fā)生，涉及利益的農(nóng)戶眾多，對于信托公司和政府來說都將十分棘手的問題。此外，各地的信托登記制度發(fā)展參差不齊，很多地區(qū)還沒有建立成熟的信托登記模式，不利于農(nóng)民利益的保障。
面對土地信托的盈利分享機(jī)制如何實現(xiàn)透明化的問題，相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者專家提出了建立信息公開制度及土地監(jiān)察人制度來對信托利益進(jìn)行確認(rèn)。同時，為避免失地、農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化等大量問題的出現(xiàn)，政府、信托公司和農(nóng)戶的關(guān)系可能還需重新定位。監(jiān)督機(jī)制的完善有待行業(yè)的進(jìn)一步成熟和發(fā)展。
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信托
信托就是信用委托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按照委托人的意愿以自己的名義，為受益人（委托人）的利益或其它特定目的進(jìn)行管理或處分的行為。
信托業(yè)務(wù)是一種以信用為基礎(chǔ)的法律行為，一般涉及到三方面當(dāng)事人，即投入信用的委托人，受信于人的受托人，以及受益于人的受益人。信托業(yè)務(wù)是由委托人依照契約的規(guī)定，為自己或第三者（即受益人）的利益，將財產(chǎn)上的權(quán)利轉(zhuǎn)給受托人（自然人或法人），受托人按規(guī)定條件和范圍，占有、管理、使用信托財產(chǎn)，并處理其收益。
我國部分土地信托實施試點
2001年4月 《中華人民共和國信托法》頒布
2001年2月 浙江紹興縣試水土地信托，建立縣、鎮(zhèn)、村三級土地信托服務(wù)體系，開展三項土地信托服務(wù)
2003年 湖南省瀏陽市設(shè)立“土地流轉(zhuǎn)信托”，承包權(quán)不變，在一定期限內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)四川省彭州市首家農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營合作社(土地銀行)正式掛牌營運，
2008年12月 將承包地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、以及宅基地使用權(quán)進(jìn)行適當(dāng)打包用于流轉(zhuǎn)陜西省楊凌市西小寨村組建了第一批農(nóng)村土地銀行，并制定了《土地銀行章程》，
2008年lO月 成立了土地銀行理事會、監(jiān)事會
2010年4月 湖南省沅江市草尾鎮(zhèn)正式成立土地托管公司，之后擴(kuò)大試點范圍
2011年5月 福建省沙縣成立土地承包經(jīng)營權(quán)信托有限公司
2013年10月 安徽省宿州市橋區(qū)政府與中信信托公司合作，正式成立了國內(nèi)第一只土地流轉(zhuǎn)信托計劃——
“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期”
2013年11月 北京國際信托有限公司與江蘇無錫陽山鎮(zhèn)桃園村土地股份合作社簽訂集體土地承包經(jīng)營權(quán)信托項目，
該項目由北京信托將桃園村內(nèi)158畝農(nóng)業(yè)用地的土地經(jīng)營權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)設(shè)立財產(chǎn)權(quán)信托，
對信托土地的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行管理。 
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