一、引言
農(nóng)戶缺乏有效抵押資產(chǎn)以及農(nóng)村抵押資產(chǎn)變現(xiàn)存在障礙，以及金融機(jī)構(gòu)缺少化解風(fēng)險(xiǎn)的渠道和機(jī)制，是涉農(nóng)融資存在“惜貸、慎貸”的重要原因。探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款最核心的價(jià)值，在于解開(kāi)農(nóng)村金融發(fā)展的制度“死結(jié)”，為金融機(jī)構(gòu)下沉農(nóng)村和開(kāi)展信貸業(yè)務(wù)找到切實(shí)可行的突破口。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。2014年的中央1號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》允許以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押向金融機(jī)構(gòu)融資，并提出慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。2014年6月，國(guó)家發(fā)改委、中央編辦等11個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》，推動(dòng)改革和完善農(nóng)村宅基地制度。2014年9月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第五次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》、《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展思路，確立了發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能的改革方向。
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資，是指以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等為抵押進(jìn)行融資，是賦予農(nóng)民完全資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的具體體現(xiàn)，也是新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的重要內(nèi)容。它既反映了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革發(fā)展的要求，也體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求，是目前解決農(nóng)村貸款難、激活農(nóng)村金融市場(chǎng)的有效途徑。
隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的深度轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和新興農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者迅速崛起，產(chǎn)生了巨大的信貸資金需求，因而迫切需要推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押制度創(chuàng)新，以支持“三農(nóng)”增信。到2012年底，全國(guó)經(jīng)營(yíng)耕地面積在50畝以上的專業(yè)大戶已達(dá)287.5萬(wàn)戶。其中，家庭農(nóng)場(chǎng)87.7萬(wàn)戶，經(jīng)營(yíng)土地面積1.76億畝，戶均經(jīng)營(yíng)耕地200.2畝，年收益18.47萬(wàn)元，戶均明顯高于普通承包農(nóng)戶。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、改善設(shè)施與生產(chǎn)條件需要大量的資金投入，這是現(xiàn)有的小額信用農(nóng)貸、聯(lián)保農(nóng)貸業(yè)務(wù)等難以滿足的。農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)村土地抵押貸款政策的出臺(tái)有著較高的訴求。相關(guān)調(diào)研也顯示，隨著農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，其希望以土地抵押融資的意愿日趨強(qiáng)烈(金媛和林樂(lè)芬，2012；劉盈和申彩霞，2013；藏波等，2013；于麗紅等，2014)。
我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資制度創(chuàng)新有其必要性與迫切性，但對(duì)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資的開(kāi)展，學(xué)術(shù)界和政策層存在分歧，尚未形成清晰的思路，處于摸索和試探階段。本研究旨在厘清對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的思想認(rèn)識(shí)，探尋并分析農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中面臨的困難與障礙。
二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的可行性
土地具有可靠的安全性、持久的自償性、確定的增值性、證券化的流動(dòng)性等特征(吳文杰，1997；周誠(chéng)，2003)，是非常理想的信貸抵押品。但對(duì)于農(nóng)村土地與房屋是否能夠成為合法有效的抵押物，目前仍存在爭(zhēng)議。
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地與其他土地一樣具有經(jīng)營(yíng)性價(jià)值，在獲得有效授權(quán)和可流轉(zhuǎn)交易的條件下，能夠成為有效的抵押物。Lerman等(2002)、Deininger(2003)和阮建青(2011)的研究認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)的清晰化有利于促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展，從而使銀行更愿意接受土地作為抵押品。Feder(1998)的研究表明，土地登記使土地能夠成為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的抵押品，并且產(chǎn)權(quán)確認(rèn)會(huì)使地價(jià)上升，經(jīng)過(guò)登記具有合法產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶也比沒(méi)有合法產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶能夠多獲得52％的正式金融機(jī)構(gòu)的貸款。肖詩(shī)順和高鋒(2010)認(rèn)為，在經(jīng)歷過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革后，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)已經(jīng)完全具備了排他性、可分割性以及一定的可轉(zhuǎn)讓性，理論上講土地權(quán)利可以作為與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款交易的標(biāo)的。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地抵押受制于現(xiàn)行的法律制度，以農(nóng)村土地為抵押的合約無(wú)法獲得法律上對(duì)抵押權(quán)的支持。我國(guó)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》均規(guī)定了農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不能設(shè)置抵押①。依據(jù)《物權(quán)法》180條關(guān)于抵押財(cái)產(chǎn)范圍的規(guī)定以及《物權(quán)法》184條、《擔(dān)保法》37條對(duì)禁止抵押的財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，農(nóng)村私有房屋不在禁止之列，因而農(nóng)民的住房理論上是可以抵押的。但由于法律禁止宅基地的抵押，使得在現(xiàn)行“房地一體”的政策下，農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押受到了事實(shí)上的限制。對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，法律上一直存在爭(zhēng)議。《農(nóng)村土地承包法》雖然認(rèn)可了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以通過(guò)抵押的方式流轉(zhuǎn)②，但在2005年頒布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》認(rèn)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合同無(wú)效。這意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款得不到法律保護(hù)(郭繼，2010)。我國(guó)《物權(quán)法草案》第五次審議稿提出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在一定條件下可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，但在第六次審議時(shí)刪除了該項(xiàng)規(guī)定。立法上不支持賦予農(nóng)村土地完整的抵押、擔(dān)保權(quán)能的重要原因：一是農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地均是無(wú)償分配取得的，不能等同于完全的私產(chǎn)，以其設(shè)置為抵押會(huì)損害集體所有者的權(quán)益；二是農(nóng)村土地承擔(dān)著社會(huì)保障性功能，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立、農(nóng)民工市民化問(wèn)題未能有效解決的情況下，將作為農(nóng)民生存保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地用于抵押，將會(huì)產(chǎn)生大量無(wú)家可歸的失地農(nóng)民(中國(guó)物權(quán)法研究課題組，2003)；三是農(nóng)村土地是集體所有的，農(nóng)戶承包地具有團(tuán)體內(nèi)部分配的性質(zhì)，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，將可能使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到集體成員之外，會(huì)改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理帶來(lái)不利影響(王衛(wèi)國(guó)，1997)。陳錫文(2014)指出，當(dāng)前在法律上農(nóng)村土地使用權(quán)仍是不允許抵押的，土地抵押可能引發(fā)高利貸和以抵押擔(dān)保為名的私下土地買賣，相關(guān)法律的修改需要經(jīng)過(guò)審慎研究。
第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)修訂相關(guān)法律賦予農(nóng)村土地完整的使用權(quán)權(quán)能，使之能夠成為合法的抵押物。允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，既可解決農(nóng)村信貸一直解決不了的抵押品缺乏問(wèn)題，也讓農(nóng)民獲得了充分的土地權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民真正的還權(quán)賦能(鄭風(fēng)田，2009；王冠璽，2010)。韓俊(2004，2013)指出，賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)鍵，應(yīng)將包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等的處分權(quán)有條件地賦予農(nóng)戶。2014年中央1號(hào)文件要求，“有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)”，以支持承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。在現(xiàn)實(shí)中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押一直大量存在，這反映了人們對(duì)有效利用土地權(quán)利的訴求。鑒此，應(yīng)順應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，及時(shí)研究修改《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資提供法律保障(張紅宇，2013)。周其仁(2004，2005，2011)認(rèn)為，城鄉(xiāng)土地權(quán)利不對(duì)等造成了土地資源市場(chǎng)的錯(cuò)配，農(nóng)村土地也應(yīng)該與城市土地一樣賦予農(nóng)民完全的產(chǎn)權(quán)，包括轉(zhuǎn)讓權(quán)和抵押權(quán)，而現(xiàn)行法律在這方面的規(guī)定存在矛盾，需要適應(yīng)新的發(fā)展需求修改法律。但也有人主張法律修訂需要審慎穩(wěn)妥，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的合法性問(wèn)題，更切實(shí)有效的方法是在分離承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)修改司法解釋，準(zhǔn)予流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置抵押。
第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地存在自身價(jià)值低、價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題，在事實(shí)上難以發(fā)揮抵押物有效的風(fēng)險(xiǎn)保障功能。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估一般是以其土地租金或農(nóng)業(yè)產(chǎn)出價(jià)值為基礎(chǔ)，且農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)被限定在集體范圍內(nèi)，從而使農(nóng)村土地的市場(chǎng)估值比較低。特別是家庭承包土地的面積比較小且分散，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)更不具有有效的抵押價(jià)值。更重要的是，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，再加上宅基地一戶一宅的制度以及農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能等，均制約了農(nóng)村土地抵押價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因而在貸款出現(xiàn)償還風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)抵押物進(jìn)行處置。陳錫文(2010)認(rèn)為，農(nóng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，即使外來(lái)人愿意要土地和房子，也不一定能被村里人接納，因此土地的流動(dòng)性有限，處置困難。馬九杰等(2011)認(rèn)為，農(nóng)村土地至少在以下五個(gè)方面還難以符合理想抵押品的要求：(1)可以被處置，即擔(dān)保財(cái)產(chǎn)可以容易地從借款人轉(zhuǎn)移給放貸者；(2)可售賣，即容易變現(xiàn)；(3)抵押品失去后借款人有遭受損失的感覺(jué)；(4)擔(dān)保品在合約期必須保值；(5)給借款人帶來(lái)交易成本。目前，由于農(nóng)村土地規(guī)模小、價(jià)值低，并具有較強(qiáng)的生存保障功能(王興穩(wěn)和紀(jì)月清，2007)，取消貸款抵押物贖回權(quán)和處置土地的成本也較高(鐘甫寧和紀(jì)月清，2009)，使得銀行不愿意接受農(nóng)村土地作為抵押物。
三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款的典型模式
以2008年10月中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見(jiàn)》的下發(fā)為標(biāo)志，全國(guó)陸續(xù)開(kāi)展了農(nóng)村土地與林權(quán)的抵押融資試點(diǎn)，包括涉及林地和家庭承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)房使用權(quán)、合作社股權(quán)等多種權(quán)益的抵押融資，并在實(shí)踐過(guò)程中自發(fā)探索形成了多種農(nóng)村土地抵押貸款模式。但由于當(dāng)前存在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不完善、農(nóng)村土地價(jià)值不高以及農(nóng)村土地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)困難等問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)操作中農(nóng)村土地還很難獨(dú)立作為有效的抵押物，大多是將農(nóng)村土地抵押與其他擔(dān)保方式相結(jié)合，共同發(fā)揮防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的作用。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)踐中的農(nóng)村土地抵押模式大致可分為以下五種類型。
(一)“信用+抵押”模式
“信用+抵押”模式是一種直接的農(nóng)村土地抵押方式，農(nóng)戶以其農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)為抵押品，直接向銀行申請(qǐng)抵押貸款。這種模式需要政府通過(guò)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和提供確權(quán)、評(píng)估、抵押登記、土地拍賣等服務(wù)來(lái)支持，并且有賴于抵押土地市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保障(見(jiàn)圖1)。例如，湖南漢壽、浙江寧波的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，在審核農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和流轉(zhuǎn)租賃合同的基礎(chǔ)上，對(duì)抵押的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行認(rèn)定和價(jià)值評(píng)估，通過(guò)辦理“他項(xiàng)權(quán)證”以經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置抵押；浙江嘉興和湖州是依據(jù)流轉(zhuǎn)合同頒發(fā)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證”。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)尚未發(fā)展起來(lái)的條件下，政府的市場(chǎng)保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押市場(chǎng)的發(fā)展具有非常重要的作用。當(dāng)前，各地政府都成立了風(fēng)險(xiǎn)基金幫助分散金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。但在這種模式下，風(fēng)險(xiǎn)基金不直接承擔(dān)代償責(zé)任，只是按照一定比例進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，比如湖南漢壽是15％、寧波也是15％。此外，寧波和隴南還建立了抵押資產(chǎn)處置的回購(gòu)政策作為市場(chǎng)底線保護(hù)，分別由集體經(jīng)濟(jì)組織收購(gòu)和政府收儲(chǔ)。
圖1：“信用+抵押”模式
在“信用+抵押”模式下，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)貸款人的信用評(píng)級(jí)和授信額度控制來(lái)預(yù)先防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，土地抵押只是作為貸款增信的一種方式。在現(xiàn)實(shí)的操作中，信用評(píng)級(jí)主要是基于信用村、信用戶的建設(shè)，依托村委會(huì)的信用評(píng)議和信貸聯(lián)絡(luò)員來(lái)實(shí)現(xiàn)，并采取“村集體授信、整村批發(fā)貸款”的方式。一些地區(qū)農(nóng)地抵押貸款是按照“信用貸款額+抵押貸款額”進(jìn)行確定的。例如，湖南瀏陽(yáng)農(nóng)村商業(yè)銀行的農(nóng)村房屋抵押貸款是在10萬(wàn)元的信用貸款之上，根據(jù)抵押土地評(píng)估價(jià)值增加相應(yīng)的貸款額度，貸款利率根據(jù)農(nóng)戶“信用等級(jí)評(píng)定、現(xiàn)金流量評(píng)價(jià)、抵押擔(dān)保評(píng)估”來(lái)確定。
(二)“保證+抵押”模式
“保證+抵押”模式是指農(nóng)戶將土地以折價(jià)入股的形式加入土地合作社，政府為入股合作社的農(nóng)戶發(fā)放土地使用權(quán)證(或“存地證”)，再憑合作社背書的土地使用權(quán)證向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款(見(jiàn)圖2)。這實(shí)際上是由合作社及其社員為貸款人提供了聯(lián)合的保證擔(dān)保，合作社也由此獲得了入股土地的相關(guān)權(quán)益，成為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，促進(jìn)了農(nóng)村土地的集中流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。一些以土地租賃為主的合作社已開(kāi)始具有“土地銀行”的雛形，比如寧夏“平羅”的土地信用合作社。這種模式主要依靠的是農(nóng)村“熟人社會(huì)”的特質(zhì)，充分發(fā)揮內(nèi)生秩序的能量，督促貸款農(nóng)戶及時(shí)償清貸款(閆廣宇，2008)。由于保證人的特殊性以及保證成員享有對(duì)流轉(zhuǎn)土地的優(yōu)先受讓權(quán)，這種模式也解決了農(nóng)村土地抵押物處置和價(jià)值實(shí)現(xiàn)困難的問(wèn)題(賀雪峰，2008；郭繼，2010)。
圖2：“保證+抵押”模式
以同心土地協(xié)會(huì)為例。農(nóng)戶以自家承包土地總面積2/5的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(需有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證)入股，每畝承包經(jīng)營(yíng)土地按不高于3000元的標(biāo)準(zhǔn)作價(jià)。會(huì)員在向信用社申請(qǐng)貸款時(shí)，選擇至少三名會(huì)員(包括一名常務(wù)會(huì)員)作為貸款擔(dān)保人，申請(qǐng)貸款人與協(xié)會(huì)和擔(dān)保人簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押協(xié)議。協(xié)議規(guī)定，如果貸款到期不能償還，將其入股的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給為其擔(dān)保并進(jìn)行清償?shù)臅?huì)員，或由協(xié)會(huì)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓處置。同心縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)質(zhì)是抵押貸款、保證貸款與信用貸款的結(jié)合(李偉偉和張?jiān)迫A，2011)。
(三)“反擔(dān)保+抵押”模式
“反擔(dān)保+抵押”模式是將農(nóng)村土地抵押給第三方機(jī)構(gòu)，農(nóng)戶以第三方機(jī)構(gòu)的擔(dān)保為基礎(chǔ)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)借款，并約定當(dāng)農(nóng)戶逾期不能還款時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)可憑其抵押權(quán)將農(nóng)村土地進(jìn)行掛牌競(jìng)標(biāo)流轉(zhuǎn)，以土地的流轉(zhuǎn)收益來(lái)償還債務(wù)，直至債務(wù)償清，再將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)歸還給農(nóng)戶(見(jiàn)圖3)。根據(jù)第三方機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與設(shè)置方式不同，這種模式又可以分為政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地融資擔(dān)保平臺(tái)和市場(chǎng)化的融資擔(dān)保平臺(tái)。政府主導(dǎo)的融資擔(dān)保平臺(tái)的好處是，以政府風(fēng)險(xiǎn)兜底的公益化運(yùn)作有利于保障農(nóng)民的利益和化解銀行的風(fēng)險(xiǎn)，吉林梨樹(shù)的國(guó)有物權(quán)融資平臺(tái)就是代表；缺陷是，在運(yùn)行過(guò)程中不利于市場(chǎng)主體的培育，并可能產(chǎn)生大量的政府或有負(fù)債。例如，從1988年成立到1997年撤銷期間，貴州湄潭縣土地金融公司就擔(dān)負(fù)了550萬(wàn)元不良貸款(惠獻(xiàn)波，2014)。市場(chǎng)化的擔(dān)保公司有利于培育市場(chǎng)主體和促進(jìn)市場(chǎng)形成，實(shí)現(xiàn)未來(lái)農(nóng)村土地融資的市場(chǎng)化運(yùn)作。重慶的興農(nóng)融資擔(dān)保公司、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司以及黑龍江佳木斯金成農(nóng)村金融服務(wù)公司等，是這方面的典型代表。這種模式的缺陷是，擔(dān)保公司的實(shí)際運(yùn)行既離不開(kāi)政府支持，又增加了貸款成本和農(nóng)戶土地權(quán)益保障的難度。例如，重慶政府的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金需要對(duì)農(nóng)村土地不良貸款承擔(dān)35％的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，但據(jù)重慶永川企業(yè)的估計(jì)，包括利息、擔(dān)保費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、保證金等在內(nèi)的農(nóng)村土地抵押貸款綜合成本至少在12％以上(黃守宏和葉興慶等，2013)。
圖3：“反擔(dān)保+抵押”模式
(四)“信托+抵押”模式
“信托+抵押”模式是農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給專業(yè)的信托公司，由其代為管理運(yùn)營(yíng)和開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，信托機(jī)構(gòu)以土地為抵押通過(guò)發(fā)行債券或銀行貸款向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供資金(見(jiàn)圖4)。根據(jù)實(shí)際操作中所選擇的具體模式不同，土地信托抵押的抵押權(quán)屬關(guān)系會(huì)有所不同。一是信托機(jī)構(gòu)作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的全權(quán)受托人，在其需要為土地開(kāi)發(fā)整理籌集資金時(shí)，即以其所獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行發(fā)債或貸款，由此信托機(jī)構(gòu)成為了抵押人，而各個(gè)出資者則根據(jù)自己的出資份額獲得相應(yīng)的抵押權(quán)。在經(jīng)營(yíng)者出現(xiàn)償債危機(jī)時(shí)，由信托機(jī)構(gòu)對(duì)抵押土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)，以流轉(zhuǎn)收益保障抵押債券購(gòu)買者的權(quán)益。比如，在安徽宿州中信信托以5400畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押，計(jì)劃在市場(chǎng)上籌集的1.1億元資金，再以10％年利率貸給帝元農(nóng)業(yè)。二是信托機(jī)構(gòu)作為代理流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)代理土地流轉(zhuǎn)和與金融機(jī)構(gòu)對(duì)接籌措資金。例如，福建沙縣農(nóng)業(yè)銀行的“土地流轉(zhuǎn)信托貸款”以財(cái)政注資成立的信托公司為基礎(chǔ)，先對(duì)土地進(jìn)行整改和集中流轉(zhuǎn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)者再以流轉(zhuǎn)獲得的土地抵押給銀行獲取貸款。在這種情形下，土地只是由信托機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)者，實(shí)際的抵押人是經(jīng)營(yíng)者，抵押權(quán)人是發(fā)放貸款的銀行，信托機(jī)構(gòu)只起到土地產(chǎn)權(quán)管理和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的中間平臺(tái)作用。
圖4：“信托+抵押”模式
“信托+抵押”模式可以有效實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，推助農(nóng)業(yè)集中連片的規(guī)?；?jīng)營(yíng)和對(duì)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化投資，建立以土地收益為保證的市場(chǎng)化籌資渠道。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)值無(wú)疑是一種進(jìn)步。但市場(chǎng)化信托單純的逐利目標(biāo)難以有效保障農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和顧及農(nóng)村土地的生態(tài)性、社會(huì)保障性功能，容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的非農(nóng)化、非糧化，如宿州項(xiàng)目中就出現(xiàn)了增加670畝的工業(yè)用地計(jì)劃。這種模式的實(shí)施必須要以嚴(yán)格的農(nóng)村土地用途管制和強(qiáng)有力的農(nóng)民權(quán)益維護(hù)機(jī)制為保障，以避免市場(chǎng)的趨利性對(duì)農(nóng)業(yè)土地用途的變更和農(nóng)民利益的侵害。就目前的情況看，該模式只適合于務(wù)農(nóng)人口比例較低、對(duì)土地轉(zhuǎn)包經(jīng)營(yíng)需求較為旺盛、具備農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)條件的地區(qū)，而不太適合農(nóng)民對(duì)土地依賴程度較大的地方。此外，土地信托在我國(guó)仍處于探索期，很多做法都在試探政策與法律模糊的邊界，潛藏著一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
(五)“土地證券化+抵押”模式
“土地證券化+抵押”模式是將農(nóng)村土地的預(yù)期收益轉(zhuǎn)化為金融市場(chǎng)上可以流通的證券形式，再以該收益憑證為基礎(chǔ)進(jìn)行資金融通，以此解決農(nóng)村土地直接抵押價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題(見(jiàn)圖5)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地證券化是最高層次的土地金融，能確保家庭對(duì)土地真實(shí)而永久的收益權(quán)，是唯一能夠解決農(nóng)村土地抵押所面臨矛盾困境的根本出路(陸磊，2014)；農(nóng)村土地證券化有利于真正實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)(馬義華，2011)。這種模式不僅能夠分散發(fā)放農(nóng)村土地抵押貸款金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，而且還有利于農(nóng)戶的中長(zhǎng)期融資(張宇和陳功，2010；張巖等，2013)。
圖5：“土地證券化+抵押”模式
從具體實(shí)踐來(lái)看，一些試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了一些農(nóng)村土地證券化的形式，比如寧波的“房票”抵押③、重慶的“地票”抵押④以及湖北鄂州的“兩指標(biāo)”抵押⑤等。但這些形式只是將預(yù)期的土地收益轉(zhuǎn)化為可交易的憑證，再以此憑證為抵押來(lái)申請(qǐng)貸款。其僅適用于一些具有價(jià)值顯性化的特殊土地類型，比如拆遷征用土地、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)建設(shè)用地等等；對(duì)于缺乏明確的需求主體和充分的收益價(jià)差的普通農(nóng)村土地和農(nóng)房，則難以在市場(chǎng)兌現(xiàn)土地票據(jù)價(jià)值，土地證券化也無(wú)法成為有效的抵押物。但土地證券化對(duì)于農(nóng)村土地抵押貸款更重要的意義在于，以土地收益為擔(dān)保發(fā)行債券融資，對(duì)資產(chǎn)的收益和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分離和重組，可以幫助金融機(jī)構(gòu)分散農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，并建立起農(nóng)村產(chǎn)業(yè)投資的長(zhǎng)期融資通道。如德國(guó)信用合作社就是直接以社員聯(lián)合的土地為保證，發(fā)行土地債券，通過(guò)債券融資滿足社員長(zhǎng)期投資的信貸資金需求的，融資期限可以達(dá)到10—60年(惠獻(xiàn)波，2014)。再如美國(guó)的聯(lián)邦土地銀行也是以各個(gè)合作社集合的抵押土地為擔(dān)保，發(fā)行債券募集資金，向開(kāi)展土地抵押貸款的信用社發(fā)放長(zhǎng)期的批發(fā)貸款，貸款期限一般為5—30年，保障了土地抵押貸款的穩(wěn)定性資金來(lái)源(張笑寒，2007)。此外，美國(guó)的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司還為農(nóng)村土地抵押發(fā)行的債券提供擔(dān)保，以進(jìn)一步吸收社會(huì)資本投資土地抵押債券，促進(jìn)債券的流通與交換(李樹(shù)杰和牛國(guó)艷，2002)。土地的證券化形成了穩(wěn)定的農(nóng)村土地抵押貸款資金來(lái)源，還可以通過(guò)發(fā)展土地債券二級(jí)市場(chǎng)提高土地資產(chǎn)的流動(dòng)性，解決貸款違約后土地直接處置難、銀行抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)難的問(wèn)題，可以大大降低銀行開(kāi)展土地抵押貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
圖6：土地債券融資支持下的農(nóng)村土地抵押
四、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款的實(shí)施效果
隨著農(nóng)村土地抵押貸款試點(diǎn)的推進(jìn)，近期的農(nóng)村土地抵押貸款增長(zhǎng)較快。大多數(shù)的研究者認(rèn)為，圍繞農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押進(jìn)行的金融產(chǎn)品創(chuàng)新，可以緩解農(nóng)戶的信貸約束。但也有學(xué)者認(rèn)為，由于尚處于發(fā)展的初始階段，對(duì)緩解信貸約束的作用以及長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響還難以估量，農(nóng)村土地抵押貸款的效果目前只能從農(nóng)戶和銀行參與的意愿來(lái)評(píng)價(jià)。
(一)農(nóng)村土地抵押貸款對(duì)緩解信貸約束的作用
湖南省自開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款(土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、農(nóng)村住房抵押貸款)試點(diǎn)以來(lái)，截至2014年3月末，全省13個(gè)縣開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，貸款余額為9566萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)1.2倍；25個(gè)縣開(kāi)展農(nóng)房抵押，貸款余額為84.8億元(人民銀行長(zhǎng)沙中心支行，2014)。寧波市市區(qū)農(nóng)村信用聯(lián)社自2009年4月與江北區(qū)聯(lián)合推出“兩權(quán)一房”貸款業(yè)務(wù)以來(lái)，截至2014年5月末，已有2964戶農(nóng)戶獲得“兩權(quán)一房”抵(質(zhì))押貸款，累計(jì)發(fā)放貸款3.86億元(寧波市區(qū)信用聯(lián)社，2014)。截至2014年1月末，寧夏同心縣土地反擔(dān)保抵押貸款余額2.2億元，5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)37個(gè)行政村的6500余戶農(nóng)戶獲得貸款，農(nóng)戶抵押土地面積5.3萬(wàn)余畝，未產(chǎn)生過(guò)一筆不良貸款(羅劍朝和楊婷怡，2014)。
另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，盡管試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村土地抵押貸款規(guī)模快速增長(zhǎng)，但相當(dāng)一部分農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)都是對(duì)信用等級(jí)較高、有其他資產(chǎn)做擔(dān)保的農(nóng)戶展開(kāi)的，他們大多數(shù)并沒(méi)有真正受到嚴(yán)格的信貸約束，農(nóng)村土地抵押貸款只是替代了其他形式的貸款，發(fā)揮的只是“錦上添花”的作用。并且，現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押大多并不是獨(dú)立實(shí)現(xiàn)的，而是輔之以信用、擔(dān)保、保證以及其他抵押物聯(lián)合實(shí)施的，很難分離農(nóng)村土地抵押貸款對(duì)信貸約束緩解的貢獻(xiàn)。因此，不能以農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的增長(zhǎng)量來(lái)判斷該業(yè)務(wù)對(duì)農(nóng)村信貸約束的緩解程度。
(二)參與農(nóng)村土地抵押融資的意愿
農(nóng)村土地抵押貸款實(shí)施效果的差異也可以部分由不同地區(qū)農(nóng)戶的不同接受意愿來(lái)解釋。在泰州有近70％的農(nóng)戶愿意參加農(nóng)村土地抵押貸款，主要原因是非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)多、融資需求大(林樂(lè)芬和趙倩，2009)。在重慶開(kāi)縣，愿意參加農(nóng)村土地抵押貸款的農(nóng)戶達(dá)到了74％左右，主要是農(nóng)戶融資需求急迫，現(xiàn)有正規(guī)金融滿足度低(邱繼勤等，2012)。在遼寧省，則有45％左右的農(nóng)戶不愿意參加土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款，主要原因是擔(dān)心失去土地、不了解政策(于麗紅等，2014)。曾慶芬(2010)在成都“試驗(yàn)區(qū)”的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有37.6％的農(nóng)戶申請(qǐng)土地和房屋產(chǎn)權(quán)抵押貸款；郭繼(2010)對(duì)10個(gè)省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有13.6％的農(nóng)戶希望以抵押方式流轉(zhuǎn)土地，主要原因是農(nóng)民的人情羈絆和金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法覆蓋。張迎春等(2012)對(duì)成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村融資難的問(wèn)題并未得到實(shí)質(zhì)緩解，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺、不獨(dú)立和高交易成本，降低了銀行的信貸供給意愿，貸款手續(xù)繁瑣引致的交易費(fèi)用也使需求者意愿不足。
農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地抵押融資的需求卻較為強(qiáng)烈。于麗紅等(2014)在遼寧省的調(diào)查研究顯示，79.22％的受調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及生活具有不同程度的幫助；45.19％的農(nóng)戶具有土地產(chǎn)權(quán)抵押融資的意愿，且隨著農(nóng)戶土地面積的增加，農(nóng)戶參與土地抵押融資的意愿相應(yīng)增強(qiáng)。此外，金媛和林樂(lè)芬(2012)對(duì)江蘇省10個(gè)縣598戶農(nóng)戶的調(diào)查研究顯示，農(nóng)村土地抵押融資意愿與種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)收入正相關(guān)；劉盈和申彩霞(2013)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重慶忠縣、開(kāi)縣農(nóng)戶抵押意愿與耕地面積正相關(guān)；藏波等(2013)對(duì)重慶11個(gè)典型村的調(diào)查顯示，38.4％的農(nóng)戶愿意通過(guò)土地入股形式將土地流轉(zhuǎn)給大戶或企業(yè)，并且愿意接受以土地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款，農(nóng)戶土地證券化的意愿與非農(nóng)收入、承包地面積、生產(chǎn)與生活支出顯著正相關(guān)。
信貸員只對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶發(fā)放抵押貸款有比較高的積極性。劉貴珍(2009)對(duì)豫北地區(qū)350位金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的調(diào)查顯示，只有一半人希望國(guó)家出臺(tái)農(nóng)村土地抵押貸款政策，最主要的原因是認(rèn)為抵押物處置困難、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大。蘭慶高等(2013)對(duì)遼寧省法庫(kù)縣350名信貸員的調(diào)查顯示，由于農(nóng)村土地社會(huì)保障功能強(qiáng)、取消贖回權(quán)難等，使得金融機(jī)構(gòu)甄別和監(jiān)督農(nóng)戶非常困難，信貸員因此對(duì)于發(fā)放農(nóng)村土地抵押貸款的意愿不強(qiáng)。但調(diào)查也顯示，農(nóng)戶性質(zhì)、農(nóng)村土地規(guī)模、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性對(duì)信貸員發(fā)放農(nóng)村土地抵押貸款的意愿影響顯著正相關(guān)，金融機(jī)構(gòu)更愿意向農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)提供土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。王興穩(wěn)和紀(jì)月清(2007)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)信貸員因農(nóng)村土地價(jià)值不高、取消贖回權(quán)困難，因而不愿意接受農(nóng)村土地作為貸款抵押物；但在農(nóng)村土地價(jià)值大于某個(gè)閾值后，信貸員開(kāi)始愿意接受農(nóng)村土地作為貸款抵押物。
五、現(xiàn)存問(wèn)題與制度障礙
農(nóng)村土地抵押貸款創(chuàng)新在各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)陸續(xù)開(kāi)展，初步取得了一些成效。但由于上層制度的缺失與配套體系的不健全，農(nóng)村土地抵押貸款的發(fā)展存在一些問(wèn)題，其中也潛藏著一些風(fēng)險(xiǎn)隱患。
一是受到法律制約，農(nóng)村土地抵押權(quán)難以獲得保障。農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)在試點(diǎn)地區(qū)只是以地方性法規(guī)的形式獲準(zhǔn)開(kāi)展，缺乏權(quán)威而有效的制度保證，容易引發(fā)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)(董敬茹等，2010)。雖然地方政府協(xié)調(diào)國(guó)土、住建、法律等相關(guān)部門，在確權(quán)保證、訴訟受理上給予了必要的支持，但在真正發(fā)生貸款違約問(wèn)題時(shí)，只能采取協(xié)調(diào)方式解決，對(duì)于抵押物的處置無(wú)法走司法拍賣程序。在當(dāng)前缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織法、集體資產(chǎn)處置辦法的情況下，銀行對(duì)處置宅基地和承包地使用權(quán)缺乏法律制度依據(jù)(陳錫文，2010)。沒(méi)有法律的認(rèn)可和支持，農(nóng)村土地抵押難以獲得長(zhǎng)久的生命力(劉奇，2014；林樂(lè)芬和趙倩，2009；邱繼勤等，2012)。
二是農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育不完善，抵押物價(jià)值實(shí)現(xiàn)存在困難。當(dāng)前，農(nóng)村土地抵押貸款開(kāi)展的最大障礙是農(nóng)村土地、農(nóng)房的確權(quán)工作尚未完成，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)還不夠活躍和規(guī)范，使得農(nóng)村土地還難以成為有效的抵押物。特別是各地農(nóng)村房屋建設(shè)大多存在不合規(guī)問(wèn)題，按照現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行確權(quán)將大大降低其實(shí)有的住房面積，使得很多農(nóng)戶缺乏參與農(nóng)村土地抵押貸款的積極性。全面系統(tǒng)地解決好農(nóng)村土地、房屋產(chǎn)權(quán)的確權(quán)問(wèn)題，是開(kāi)展農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的制度基礎(chǔ)。史衛(wèi)民(2009)認(rèn)為，目前的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款面臨抵押登記制度不健全、抵押價(jià)值評(píng)估不規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)要素市場(chǎng)缺失以及抵押貸款實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)較大等現(xiàn)實(shí)困境。由于沒(méi)有健全的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)較為困難(傅曉，2008)。銀行在處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款時(shí)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易執(zhí)行較為困難，可能會(huì)出現(xiàn)大量不良貸款(陳錫文，2010)。由于缺乏具有公信力的評(píng)估機(jī)構(gòu)，被抵押土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值難以得到客觀、可信的評(píng)估(胡家強(qiáng)，2008)，而建立規(guī)范的中介評(píng)估服務(wù)體系，又會(huì)加大農(nóng)戶的融資成本。另外，抵押資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于增強(qiáng)資產(chǎn)的流動(dòng)性，但農(nóng)村土地用途受到嚴(yán)格限制，產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)也有很多的限定和約束條件，比如農(nóng)村住房、集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)只能在農(nóng)村和集體成員內(nèi)部流動(dòng)。封閉的市場(chǎng)運(yùn)行決定了農(nóng)村土地資產(chǎn)的抵押價(jià)值難以提高。
三是風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不健全，風(fēng)險(xiǎn)控制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前，農(nóng)村土地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的控制主要是依靠抵押條件的限制和政府的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。但在抵押價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)的情況下，前者只是降低了抵押農(nóng)戶能夠獲得貸款的規(guī)模，實(shí)際上并沒(méi)有增強(qiáng)還款保障能力；后者的風(fēng)險(xiǎn)保障力度則非常有限。一些地區(qū)引入擔(dān)保使抵押虛置，反而增加了農(nóng)戶貸款的成本，且政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題同樣難以解決。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率較低、保障額不足、信貸保險(xiǎn)尚未發(fā)展，目前也難以幫助分散農(nóng)村土地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。缺乏土地證券化的支持，單純依靠存款的放貸機(jī)制，使銀行對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)控制有較高的要求，土地抵押的長(zhǎng)期融資功能無(wú)法發(fā)揮。農(nóng)村社會(huì)保障體系的不健全，農(nóng)村土地的處置可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，加大了抵押資產(chǎn)處置的難度。
四是農(nóng)村土地融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)的管理不規(guī)范，潛藏著較大風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)采取了試點(diǎn)推進(jìn)的方式，允許試點(diǎn)地區(qū)突破一定的政策、法規(guī)限制探索業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)制，這為改革發(fā)展創(chuàng)造了條件和提供了動(dòng)力。但因?yàn)槿狈攲拥闹贫仍O(shè)計(jì)，農(nóng)村土地融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)缺乏規(guī)范性指導(dǎo)，對(duì)法律政策能夠突破的范圍也缺少界定，導(dǎo)致一些地方的試點(diǎn)出現(xiàn)“借機(jī)越界”、“讓違法變?yōu)榧瘸墒聦?shí)”的問(wèn)題。各地農(nóng)村土地融資平臺(tái)的形式多樣，卻沒(méi)有相關(guān)的條例、文件對(duì)其業(yè)務(wù)范圍、行為邊界進(jìn)行有效規(guī)范，包括對(duì)農(nóng)村土地抵押的條件、目標(biāo)、范圍等均缺乏明確界定。這很可能導(dǎo)致農(nóng)村土地抵押融資平臺(tái)在趨利化目標(biāo)下變?yōu)椤叭Φ毓ぞ摺?、“囤地載體”、“土地變性跳板”和變相高利貸的渠道，使農(nóng)民的基本權(quán)益遭受損害，農(nóng)村土地的保護(hù)受到挑戰(zhàn)。
五是對(duì)高土地收益的追求，帶來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不平衡的問(wèn)題。農(nóng)村土地價(jià)值與經(jīng)營(yíng)內(nèi)容密切相關(guān)，完全市場(chǎng)化的農(nóng)村土地抵押貸款會(huì)推高經(jīng)營(yíng)者用地成本，即使堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)用原則，仍可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地的非糧化發(fā)展趨勢(shì)。一方面，農(nóng)村土地抵押后產(chǎn)生了強(qiáng)制償還的壓力，只有生產(chǎn)具有更高經(jīng)濟(jì)價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶才會(huì)有意愿進(jìn)行農(nóng)村土地抵押貸款；另一方面，當(dāng)面臨貸款不能償還時(shí)，金融機(jī)構(gòu)為了充分實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)，采取市場(chǎng)化拍賣方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，可能推高農(nóng)村土地的使用價(jià)格。此外，抵押農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，為獲得短期內(nèi)的價(jià)值最大化，可能被用于發(fā)展消耗地力的經(jīng)濟(jì)作物，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的平衡性和農(nóng)村土地生產(chǎn)的可持續(xù)性將因此受到影響?；谏鲜鲈?，在缺乏制度化規(guī)范的條件下，農(nóng)村土地抵押融資促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化發(fā)展的初衷，可能會(huì)異化為產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)軍農(nóng)村，搶占土地和勞動(dòng)力。
六、結(jié)論與改革啟示
法律限制和制度缺陷制約了我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款的發(fā)展，這是當(dāng)前試點(diǎn)難以全面推廣的重要原因。為了有效發(fā)揮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的融資功能，為我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供有力的金融支撐，亟需修改相關(guān)法律以及完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地管理、風(fēng)險(xiǎn)防范等制度體系，以形成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。
一是加強(qiáng)法律的支持和保障，針對(duì)農(nóng)村土地抵押修改相關(guān)法律法規(guī)。修訂《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》和《土地承包法》，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓以及抵押債權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)益，為農(nóng)村土地抵押貸款和發(fā)行債券提供制度基礎(chǔ)，規(guī)定一定比例的承包地不得以因貸款無(wú)力償還而強(qiáng)制拍賣。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地用途的管制，明確農(nóng)村土地抵押后的經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)村土地的基本權(quán)益，有效穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)權(quán)；規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象、經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、抵押后的用途范圍、使用變更條件。制定專門的農(nóng)業(yè)抵押貸款法：限定開(kāi)展農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村土地專營(yíng)機(jī)構(gòu)的資格條件，規(guī)范和約束農(nóng)民、土地合作社、土地銀行、抵押公司等涉及其他農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，要求貸款清償后全部返還土地權(quán)益和入股股金；明確限定土地抵押貸款人的資格、貸款用途等(姚道艷，2013)；嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)村土地抵押貸款配套實(shí)施信用保證、信用保險(xiǎn)以及相應(yīng)責(zé)任主體在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)對(duì)貸款的代償責(zé)任，要求農(nóng)村土地抵押實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)等。
二是對(duì)農(nóng)村土地抵押要有頂層的制度設(shè)計(jì)，建立農(nóng)村土地抵押的專營(yíng)機(jī)構(gòu)和組織運(yùn)行體系。農(nóng)村土地抵押貸款的發(fā)展必須以對(duì)農(nóng)村土地抵押權(quán)的有效經(jīng)營(yíng)運(yùn)作為基礎(chǔ)，圍繞農(nóng)村土地抵押業(yè)務(wù)的開(kāi)展，逐步完善專營(yíng)組織體系，包括抵押擔(dān)保公司、土地合作社、土地抵押銀行、土地抵押公司、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)等；建立政策性的農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)服務(wù)公司，并使其能夠通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地的集中化開(kāi)墾、修復(fù)以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)，提高土地的生產(chǎn)力，進(jìn)而盤活耕地資源，提升土地價(jià)值。在各地農(nóng)村土地抵押權(quán)益運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，在中央層面建立農(nóng)村土地抵押銀行，以政府信用為擔(dān)保，在公開(kāi)市場(chǎng)上為農(nóng)村土地抵押貸款籌集資金，建立對(duì)基層土地抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)的“批發(fā)貸款”機(jī)制，以從資金來(lái)源上解決當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制與農(nóng)村金融需求的不匹配問(wèn)題。
三是加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)，完善農(nóng)村土地權(quán)益價(jià)值評(píng)估和流轉(zhuǎn)機(jī)制。以農(nóng)村土地確權(quán)登記為基礎(chǔ)，建立支持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的農(nóng)村土地基礎(chǔ)信息系統(tǒng)和可抵押產(chǎn)權(quán)憑證。加快建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，通過(guò)有效的供需對(duì)接和公平的掛牌競(jìng)價(jià)，完善土地權(quán)益的定價(jià)機(jī)制、價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和流轉(zhuǎn)分配機(jī)制。支持各地根據(jù)自身?xiàng)l件以信托、債券、票據(jù)等方式探索土地權(quán)益證券化的操作辦法，將土地權(quán)益轉(zhuǎn)換為有價(jià)值呈現(xiàn)且便于交易的證券，以相應(yīng)證券來(lái)實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益抵押融資，逐步減少中介和價(jià)值評(píng)估環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化融資程序和降低融資成本，通過(guò)證券流轉(zhuǎn)支持抵押權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
四是鼓勵(lì)農(nóng)村土地抵押融資與擔(dān)保、保證、信用、保險(xiǎn)相結(jié)合，建立多層次的風(fēng)險(xiǎn)防范與保障機(jī)制。支持保險(xiǎn)公司針對(duì)特色化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)推出賠付率更高的商業(yè)保險(xiǎn)，使農(nóng)村土地抵押貸款能夠通過(guò)保險(xiǎn)獲得比較充分的還款保障。推動(dòng)建立農(nóng)村土地抵押貸款信息、土地產(chǎn)權(quán)登記信息、農(nóng)戶個(gè)人信用與經(jīng)營(yíng)信息相互支持的信息系統(tǒng)，形成對(duì)農(nóng)戶土地狀況、土地收益、流轉(zhuǎn)價(jià)值、經(jīng)營(yíng)收益以及資產(chǎn)和信用系統(tǒng)記錄，支持對(duì)貸前的信用評(píng)價(jià)、貸款跟蹤管理的有效風(fēng)險(xiǎn)控制。建立抵押土地的回購(gòu)和收儲(chǔ)制度，保障土地價(jià)值的有效周轉(zhuǎn)與流動(dòng)；探索建立大區(qū)域內(nèi)或國(guó)家層面的風(fēng)險(xiǎn)基金和信貸風(fēng)險(xiǎn)援助機(jī)制，以防范區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
五是推出配套的農(nóng)業(yè)支持政策，以信貸為杠桿引導(dǎo)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化和現(xiàn)代化水平已經(jīng)較高，美國(guó)農(nóng)場(chǎng)平均有一半的土地都是租賃的，德國(guó)農(nóng)戶租賃土地的比例更是高達(dá)68％，但我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍是以自耕農(nóng)為主。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏規(guī)模化基礎(chǔ)使得生產(chǎn)性信貸需求不強(qiáng)烈，我國(guó)農(nóng)戶同時(shí)面臨著金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)約束和自身的信貸需求壓抑。農(nóng)村土地抵押融資的發(fā)展，需要以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)和完善農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制為基礎(chǔ)，需要協(xié)同推出支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體的相關(guān)政策，以激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活力為基礎(chǔ)激活農(nóng)村土地市場(chǎng)，從而為農(nóng)村土地融資提供重要的市場(chǎng)基礎(chǔ)。
程郁，管理學(xué)博士，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副研究員；張?jiān)迫A，管理學(xué)博士，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員；王賓，管理學(xué)博士，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳副研究員。
《金融監(jiān)管研究》2014年第10期
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