地方政府投融資平臺早在上世紀90年代就有了初步探索。在2008年以來“保增長”背景下這一制度利用上升到前所未有的高度。
目前，地方政府融資平臺的發(fā)展表現(xiàn)出以下特點：其一，建設(shè)步伐加快。原先政府融資平臺多集中于省級政府，2008年后地方政府建融資平臺的層級逐步向地市級、區(qū)縣級甚至集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村下移。2009年底，全國各級政府融資平臺達8000多家。其二，銀行擔綱融資主渠道。2009年底，銀行融資平臺貸款余額近6萬億元。除貸款外，還有少部分銀行承銷的債券和“銀信政”理財產(chǎn)品。其三，銀行對該類客戶爭奪激烈。商業(yè)銀行開展該類業(yè)務(wù)，并非完全出于政策因素，而是自身將其視為增長良機。一是加大貸款營銷力度，紛紛下浮貸款利率。二是貸款形式以抵質(zhì)押和信用貸款為主。三是貸款以中期項目貸款為主。
在地方融資平臺作用突顯的同時，其高杠桿負債和不透明的運作風(fēng)險也引起廣泛關(guān)注，甚至一些專家將其風(fēng)險與上世紀90年代亞洲金融危機后銀行不良貸款風(fēng)險相提并論，且出現(xiàn)了地方融資平臺自身及投融資項目的“先天不足”、融資總量難以掌握、投融資項目的資本金不實、不足、借款人與資金實際使用者間的移位、重復(fù)融資等問題。種種跡象顯示，目前管理層也在擔心地方融資平臺有可能成為國家的一個大包袱。防范地方融資平臺信用風(fēng)險，已成為2010年貨幣政策增強“針對性”的重要組成部分。
盡管近期地方政府融資平臺風(fēng)險引起各方高度關(guān)注，但要辯證看融資平臺的作用。從短期看，2010年前行的邏輯是：經(jīng)濟增長還需投資唱主角，地方政府配套資金對投資增長至關(guān)重要，地方政府配套資金依然需要政府投融資平臺的支持。從長期看，中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，基本建設(shè)所需資金數(shù)額龐大，各級政府在推動城市建設(shè)、改善公共服務(wù)方面的作用依然顯著。
在這種情況下，如果堵和關(guān)停平臺的融資渠道，地方政府無疑陷入巨大的困境：一方面，已經(jīng)步入融資環(huán)節(jié)的地方政府項目面臨停貸，已經(jīng)開工的地方項目建設(shè)面臨“爛尾”，前期的投入會造成浪費，且后續(xù)任務(wù)繁重的相關(guān)軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無力開展。另一方面，民生環(huán)境、社會保障等公共產(chǎn)品的供給均要求提速，更加舉步維艱。
“上有政策下有對策”，地方融資平臺開始“變臉”應(yīng)對。2009年下半年以來，地方融資平臺出現(xiàn)了兩個趨勢性的變化，即“戰(zhàn)略控股”方式和“金融控股”方式。首先，“戰(zhàn)略控股”形式。在地方政府對融資平臺的改組改造過程中，除沿襲以往的通過土地等各類資產(chǎn)注入來擴張平臺規(guī)模的“內(nèi)生式”發(fā)展模式外，通過全面的股權(quán)投資和資產(chǎn)經(jīng)營管理，對內(nèi)部資源進行整合和加強分工協(xié)作。各平臺通過分工協(xié)作，共同實現(xiàn)政府戰(zhàn)略意圖?！皯?zhàn)略控股”平臺正在試圖擺脫平臺成立之初被動承接各路資金、倒手用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的“空殼”地位，在逐步弱化項目建設(shè)職能的同時，轉(zhuǎn)以資產(chǎn)和資本經(jīng)營作為發(fā)展方向，以放大對地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的支持倍數(shù)。
其次，“金融控股”形式。由于國有及股份制銀行在政府融資平臺貸款上日趨謹慎，地方政府開始轉(zhuǎn)向手中控制的地方性金融資源的融資潛力，構(gòu)建出完全有別于既有城投公司模式的全新政府類融資平臺發(fā)展模式。其運作方式是先對地方控制的大型企業(yè)集團實施“控股化”重組，將其組建形成金融控股集團，或直接成立新的金融控股公司；再通過“換股”或股權(quán)劃撥等方式，將分散在各地國資委等部門的地方性銀行、證券、保險、信托及租賃機構(gòu)的股權(quán)，整合成金融控股公司；最后，通過控股公司實施對地方金融資源的集中控制、管理，并通過對原有平臺的參股、控股，將多元化的融資投向拉動地方經(jīng)濟所需的實體領(lǐng)域。
暫且不論變臉的問題，地方政府融資平臺的上述特殊性決定了對待這類問題只能疏，重在規(guī)范，而非一刀切之。從國際經(jīng)驗看，如果制度設(shè)計合理，地方政府債務(wù)是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑。當前，治理的核心應(yīng)是：其一，控制政府的負債行為，包括財政擔保行為。而給政府編制資產(chǎn)負債表則是躲不過去的坎；其二，拓寬除信貸以外的融資渠道，可通過信托方式、股權(quán)融資方式、產(chǎn)權(quán)交易方式等多渠道募集資金。其三，規(guī)范融資行為。盡快建立一套投融資管理運作的操作標準和相應(yīng)的制度流程，用一些標準程序、客觀指標來規(guī)范作為融資平臺的地方法人實體的融資行為。
至于銀行業(yè)，應(yīng)從宏觀判斷、中觀策略選擇及微觀項目把控上著手。首先，在宏觀判斷上抓住政府財力及政府信譽這兩個關(guān)鍵點，嚴格按照商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)流程，把控信貸風(fēng)險。其次，在中觀策略選擇上，應(yīng)該“有進有退，有保有壓”策略，平衡政府融資平臺信貸業(yè)務(wù)的風(fēng)險和收益。最后，在微觀項目把握上，應(yīng)該針對政府融資平臺項目的風(fēng)險特征，采用保證項目資本金、對項目貸款實行封閉管理等措施防范項目的風(fēng)險。
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